CC BY
242УДК 342.8
ЭВОЛЮЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ВЫБОРАМ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.А. Алексеев
Аннотация. В статье прослеживается динамика развития избирательного законодательства по выборам главы государства, начиная с 1991 г (периода введения поста Президента) и заканчивая 2017 г Автором статьи внесены предложения по реформированию избирательного законодательства, направленные на совершенствование способа избрания Президента РФ и борьбу с электоральным абсентеизмом на выборах главы государства.
Ключевые слова: выборы Президента РФ, избирательное право, избирательная система, избирательное законодательство.
EVOLUTION OF THE ELECTORAL LEGISLATION AT ELECTIONS OF THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
R.A. Alekseev
Abstract. In article dynamics of development of the electoral legislation at elections of the head of state, starting from 1991 (the period of the introduction of the post of the President) and ending 2017. The author of the article made suggestions for the improvement of electoral legislation to improve the method of electing the President of the Russian Federation and the fight against electoral absenteeism in the elections of the President.
Key words: elections of President of Russian Federation, the right to vote, electoral system, electoral legislation.
Введение в России поста главы государства происходило постепенно. На состоявшемся 17 марта 1991 г. всероссийском референдуме граждане государства должны были высказаться по поводу введения института президентской власти. Они должны были дать ответ на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, который будет избираться всенародным голосованием?». За введение избираемого всенародным голосованием Президента РСФСР высказались 71,38 % (свыше 53 млн чел.), против - 28,62 % (свыше 21 млн чел.) [9].
Проследим динамику избирательного законодательства президентских выборов с 1991 г. по 2017 г. Первый Президент России
избирался путем всеобщих равных прямых выборов тайным голосованием в соответствии с Законом РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О выборах президента РСФСР». Таким образом, первым всенародно избранным гражданами государства президентом 12 июня 1991 г. стал Б.Н. Ельцин.
После принятия всенародным голосованием в 1993 г. Конституции РФ порядок избрания главы государства стал определяться Конституцией РФ (требования к кандидату на должность Президента РФ) [1, ст. 81], а также Федеральным законом от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации» [2], внесшим серьезные коррективы в порядок избрания Президента России. На основании ранее действовавшего законодательства Президент РСФСР избирался сроком на пять лет, тогда как в соответствии с новым законом и ст. 81 Конституции РФ стал избираться сроком на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Сроки проведения выборов Президента РСФСР назначались Съездом народных депутатов РСФСР, тогда как выборы Президента РФ - Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента РФ», была установлена более строгая процедура выдвижения кандидатов на пост Президента России. Возможность выдвижения кандидата предоставлялась не только избирательным объединениям на съездах путем тайного голосования, но и гражданам РФ путем создания инициативной группы избирателей численностью не менее ста человек, которая подлежала обязательной регистрации Центральной избирательной комиссией РФ. В соответствии с действующим законодательством, инициативным группам избирателей и избирательным объединениям необходимо было собрать и передать в ЦИК РФ в поддержку выдвинутых ими кандидатов не менее 1 млн подписей избирателей, с ограничением количества собранных подписей на один субъект РФ не более 7 % от общего количества собранных подписей. Президентские выборы 1995 г. были проведены в соответствии с Федеральным законом РФ от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента РФ». Этим законом была установлена мажоритарная избирательная система абсолютного большинства голосов при подсчете голосов избирателей, в соответствии с которой побеждает
кандидат, получивший в свою поддержку свыше половины голосов избирателей (50 % + 1 голос) от числа лиц, принявших участие в голосовании. Федеральным законом от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» был установлен минимальный порог явки избирателей не менее половины от общего количества зарегистрированных на территории России избирателей.
В преддверии очередных президентских выборов, которые должны были состояться в 2000 г., был принят Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [3], на основании которого кандидат на должность Президента РФ приобретал целый ряд гарантий, обеспечивающих его правовой статус в соответствие с мировой конституционной практикой. Так, например, в соответствии с новеллами избирательного законодательства, не только действующий глава государства, но и кандидат на должность президента не мог быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемого в судебном порядке, без согласия Генерального Прокурора РФ.
Нормы избирательного законодательства продолжали совершенствоваться и в последующем. Накануне президентских выборов 2004 г., был принят и ныне действующий Федеральный закон РФ от 10 января 2003 г. №; 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», который не оставил без внимания регламентацию требований финансирования избирательных кампаний кандидатов на президентский пост [4, ст. 57], предоставление им эфирного времени и печатной площади для предвыборной агитации. Одновременно с этим в закон были внесены нормы, усложняющие порядок выдвижения кандидатуры на должность главы государства путем самовыдвижения, увеличено количество подписей избирателей с 1 млн до 2 млн, собираемых в его поддержку инициативной группой граждан (которая увеличивалась со 100 до 500 чел.). При этом в связи с увеличением числа подписей в поддержку кандидата на один субъект РФ могло приходиться уже не 7 %, а 14 % от общего числа подписей избирателей.
Негативный оттенок в законодательство о выборах главы государства внесла норма, касающаяся отменены порога обязательной явки избирателей на выборах всех уровней, в том числе и президент-
ских. По ранее действовавшему законодательству явка избирателей на президентских выборах должна была составлять не менее 50 %, для того чтобы они считались состоявшимися. Также в соответствии с Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N° 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)» была внесена поправка в части отмены формы голосования против всех кандидатов, вступившая в силу в июле 2006 г. Указанная графа была исключена из избирательных бюллетеней. Данные поправки, внесенные в ряд нормативных актов, регулирующих выборы Президента РФ, способствовали возникновению дополнительных ограничений, купирующих избирательные права граждан РФ.
По инициативе Д.А. Медведева 30 декабря 2008 г. были внесены поправки в ст. 81 Конституции РФ 1993 г. о продлении сроков полномочий Президента РФ с четырех до шести лет.
Проследив динамику совершенствования избирательного законодательства по выборам Президента РФ, отметим тот факт, что оно видоизменялось накануне практически всех избирательных кампаний. В настоящее время выборы Президента РФ регулируются Конституцией РФ, Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Президент РФ, как и на основании ранее действующего законодательства, избирается на должность путем равных, прямых, всеобщих выборов при тайном голосовании, начиная с 2012 г. - сроком на шесть лет. Подсчет голосов избирателей осуществляется с помощью положительно зарекомендовавшей себя мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства голосов (то есть «50 % + 1 голос» от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании).
Конституция РФ и Федеральный закон РФ от 10 января 2003 г. «О выборах Президента РФ» устанавливают ограничение для избрания на должность главы государства одного и того же лица не более двумя сроками (таким образом, одно и то же лицо не может быть главой государства более 12 лет подряд). Подобного рода ограни-
чения существуют практически во всех демократических государствах мирового сообщества [7, с. 205]. К кандидатам на должность Президента РФ законодательно устанавливается ряд требований: достижение 35-летнего возраста (возрастной ценз), гражданство РФ, независимо от основания его приобретения (ценз гражданства), постоянное проживание на территории России не менее десяти лет (ценз оседлости). Также, главой государства не может быть избрано лицо, в отношении которого вступил в силу приговор суда, связанный с лишением права занимать должности в органах государственной власти, либо с лишением свободы на определенный срок; а также лица, признанные недееспособными на основании медицинского заключения, подтвержденного в суде. Законом предусматривается и ряд иных требований к кандидату на должность Президента РФ.
Сроки выборов Президента России назначаются Советом Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии с действующим законодательством об избрании главы государства, в пределах 100-90 дней до дня голосования. Решение о назначении сроков выборов главы государства подлежит официальному опубликованию в СМИ в срок, не позднее, чем пять дней со дня его принятия. Именно с этого момента ЦИК РФ начинает регистрацию кандидатов на должность главы государства. Днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором шесть лет назад проводилось голосование на предыдущих выборах Президента России. Действующим законодательством также предусматривается возможность проведения досрочных выборов Президента РФ в следующих случаях: его добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, либо отрешения от должности на основании импичмента, до истечения срока его полномочий. Процедура голосования на выборах Президента осуществляется с 8 до 20 часов по местному времени, осуществляется гражданами лично в специально оборудованном закрытом помещении с помощью избирательных бюллетеней.
Пытаясь упростить процедуру регистрации кандидатов на должность Президента России, Д.А. Медведевым были инициированы поправки, внесенные в 2012 г. в Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента РФ». Сократилось с 2 млн. до 100 тыс. (не более 2500 тыс. подписей на один субъект РФ) коли-
чество подписей в поддержку кандидата на пост главы государства, которые должны собрать политические партии, выдвигающие своего кандидата, но не имеющие представительства в Государственной Думе. Также упростились условия при выдвижении кандидатов самовыдвиженцев - с тех же 2 млн. до 300 тыс. подписей (не более 7500 на один субъект РФ). Определенные преференции допускаются в отношении парламентских политических партий, которые имеют представительство в Государственной Думе и / или в законодательных (представительных) органах государственной власти не менее чем в 1/3 субъектов РФ. Они могут выдвинуть своего кандидата без сбора установленного законом количества подписей.
Таким образом, кандидаты от непарламентских политических партий, равно как и самовыдвиженцы, для регистрации должны предъявить в ЦИК РФ не менее 100 тыс. и 300 тыс. подписей избирателей в свою поддержку соответственно. Проверку подлинности подписей осуществляет ЦИК РФ, который может проверить не меньше 20 % из представленных каждым из кандидатов подписей. В том случае, если брак превышает 5 %, дополнительно проверяется еще 10 % подписных листов. ЦИК РФ обладает правом отстранить от участия в выборах кандидатов, предоставивших подписные листы без достаточного запаса, поскольку одним из оснований для отказа в регистрации выступает требование, в соответствии с которым число представленных в ЦИК РФ подписей, за вычетом бракованных, не может оказаться ниже установленного минимума. Все вышеперечисленные поправки избирательного законодательства впервые будут опробованы на практике в грядущих президентских выборах 2018 г. Парламентарии, предложившие и реализовавшие данную законодательную инициативу, считают, что данные меры будут способствовать демократизации избирательного процесса, обеспечению политической конкуренции в борьбе за власть.
Подводя итоги анализа совершенствования законодательства по выборам главы государства, стоит отметить, что наиболее приемлемым способом избрания главы государства в современной России мог бы стать усовершенствованный способ мажоритарной системы абсолютного большинства голосов. При этом необходимо вернуть норму, существовавшую в законе вплоть до 2006 г.: считать выборы Президента РФ состоявшимися при явке не менее 50 % избирателей,
дополнив ее положением о том, что победителем признается кандидат, набравший в свою поддержку не менее 70 % голосов избирателей (мажоритарная система квалифицированного большинства голосов), от числа избирателей, принявших участие в голосовании [6, с. 60]. Принятие данных поправок в Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», на наш взгляд, будет способствовать легитимизации главы государства, повышению его авторитета в обществе.
Не менее важной проблемой выступает электоральный абсентеизм. Только за период с 1993 г. по 2011 г. средний процент абсентеистов достиг 39,8 % [5, с. 188], на проходивших осенью 2016 г. парламентских выборах число абсентеистов достигло 52,12 % [8]. На взгляд автора статьи на предстоящих президентских выборах 2018 г. мероприятия, направленные на повышение электоральной активности, следует начать с образовательной сферы, ведь именно молодежь чаще всего не участвует в выборах. Учитывая, что молодежь является активным пользователем сети Интернет, эффективным способом борьбы с электоральным абсентеизмом могло бы стать электронное голосование. Вместе с тем, данный вид голосования может в какой-то степени нивелировать один из базовых демократических принципов избирательного права - тайну голосования. Последний, впрочем, соблюдается не во всех странах. Так, например, в Великобритании даже при личном голосовании избиратель, отдавая свой голос, рискует быть опознанным, так как избирательный бюллетень имеет уникальный идентификационный номер. В ряде стран широко распространено голосование по почте (Австралия, Австрия, Испания, Канада, Швейцария), при этом избиратели не жалуются на нарушение тайны волеизъявления. Рецепция данных либеральных законодательных новаций могла бы способствовать повышению явки избирателей на предстоящих президентских выборах.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 17 мая 1995 г. N° 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 22.05.1995. № 21, Ст. 1924 (утратил силу).
3. Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 03.01.2000. №-1 (часть II). Ст. 11 (утратил силу).
4. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 18 июня 2017 г. № 127-ФЗ) // Российская газета. 16.01.2003. № 6.
5. Абрамов А.В. Раскол электорального поля и перспективы патриотической консолидации современного российского общества. // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2013. № 5.
6. Алексеев Р.А. Политико-правовая трансформация избирательной системы России в период с 1993 по 2013 годы. // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2013. Т. 2. № 5.
7. Федорченко С.Н. Политико-менеджерское обеспечение российской избирательной системы. // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2013. Т. 2. № 5.
8. Результаты выборов в Госдуму по регионам России // Официальный сайт ИА РБК. URL: https://ria.ru/infografika/20111206/508314920.html (дата обращения: 03.07.2017).
9. Сообщение Центральной комиссии РСФСР по проведению референдумов. // Известия. 1991. 26 марта.
Р.А. Алексеев
кандидат политических наук, доцент
доцент кафедры правоведения Чеховского филиала
Московского финансово-юридического университета МФЮА
E-mail: [email protected]
