ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ ЗАДАЧИ УСИЛЕНИЯ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В РЕФОРМИРОВАНИИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКЕ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС РОССИИ

Кутовой Г.П., Зам. Председателя ФЭК России

Первоочередные задачи усиления роли государства в реформировании хозяйственных отношений в электроэнергетике.

Электроэнергетика в России акционирована и приватизирована в 1992 году. Государство сохранило за собой контрольный пакет акций (50% + 1 акция) в РАО "ЕЭС России" и оставило в государственной собственности атомные электростанции, вырабатывающие в настоящее время около 15% всей электроэнергии.

Государство осуществляет регулирование тарифов на электрическую энергию и тепло всех производителей энергии, а также определяет стоимость услуг естественных монополий (услуг по передаче и распределению энергии) в электроэнергетике в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, обеспечивая энергетическим компаниям компенсацию экономически обоснованного уровня затрат за счет тарифов на электроэнергию и тепло.

За время работы электроэнергетики с 1992 по 1999 годы в условиях производственного и финансового холдинга, каким является РАО "ЕЭС России", был приобретен опыт "тотального" государственного регулирования тарифов на электроэнергию. Этот же период времени показал,что

1. Акционирование и приватизация электроэнергетики с сохранением псевдоминистерского принципа управления работой всего электроэнергетического комплекса России по сути воспроизводит действие затратного механизма в отрасли, благодаря которому потребитель энергии поставлен в условия оплачивать так называемые экономически обоснованные уровни затрат энергокомпаний. В конечном итоге обоснованность уровней затрат определяется чиновником на федеральном или региональном уровнях.

2. Это тупиковая ситуация, т.к. моделируется рост тарифов на каждом этапе регулирования по разного рода объективным причинам с учетом прогнозных уровней дефляторов цен на промышленную продукцию.

3. Вместе с тем, оценки специалистов-экспертов дают основания полагать, что резервы повышения экономической эффективности электроэнергетического производства во всех энергокомпаниях далеко не исчерпаны.

Безусловно, есть все предпосылки для снижения тарифов на энергоресурсы - хотя бы по-

тому, что за последние 8 лет (по сравнению с 1990 г.) отрасль ухудшила практически все свои основные технико-экономические показатели:

• возросла численность промышленно-произ-водственного персонала на 45% при спаде общего уровня производства на 23%;

• увеличился уровень потерь электроэнергии в электрических сетях энергосистем с 9.3% до 11.6%, т.е. на четверть;

• ухудшилось использование органического топлива на электростанциях на 9.7%, что ведет к ежегодному перерасходу почти 15 млн. т.у.т.;

• предусматриваемые в составе тарифов на электроэнергию сборы финансовых средств для обеспечения капитального строительства энергетических объектов используются по остаточному принципу крайне неэффективно, из-за чего практически прекращено обновление основных производственных фондов;

• образовавшийся из-за спада промышленного электропотребления избыток установленных мощностей электростанций (50 млн. кВт), способствуя поддержанию надежности и устойчивости работы ЕЭС России, тяжелым финансовым бременем отягощает тарифы на электроэнергию для промышленности.

Все перечисленные факторы являются резервом снижения тарифов на электроэнергию для реального сектора экономики, что с учетом ликвидации перекрестного субсидирования льготируемых категорий потребителей позволит снизить тариф для промышленных групп потребителей в 1,8-2,0 раза.

Россия по форме взяла все атрибуты рыночной экономики: акционерную организационно-правовую форму электроэнергетических организаций; частично приватизировала собственность в энергетике; даже частично реструктуризировала энергетику, выведя из состава региональных АО-энерго крупные электростанции. В стране принята и по форме и по содержанию система государственных органов регулирования электроэнергетики США: на федеральном уровне - ФЭК России, на региональном - региональные энергетические комиссии. Однако, при акционировании электроэнергетики на переходный период, чтобы не рисковать отраслью жизнеобеспечения, административную систему управления отраслью (Минэнерго) заменили

ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКИМ КОМПЛЕКС РОССИИ

имущественным правом отраслевого холдинга управлять своими дочерними АО-энерго. Но если замена Минэнерго на холдинг РАО "ЕЭС России" за время работы показала плохие экономические результаты, то это значит лишь одно -нельзя топтаться на месте, это тупик. Давно пора продвигаться по пути организации подлинно рыночных отношений в энергетике, а не заниматься укреплением холдинга, иначе совершенно непонятно, зачем в России акционировали и приватизировали электроэнергетику, ради ка-<их целей это было сделано. И когда сегодня в эАО "ЕЭС России" практически решается задача монополизации всех видов деятельности -технологической, финансовой, коммерческой, организационной и инвестиционной - действительно встает вопрос: а ведает ли государство в лице Коллегии государственных представите-~ей в РАО "ЕЭС России", куда же электроэнер-~етика движется в переживаемый страной пе-оеходный период - к рынку или к реституции частного псевдоминистерства?

Ставить такие вопросы особенно неловко, /мея в виду то обстоятельство, что руководство эАО "ЕЭС России" сегодня представлено именно реформатором первого постсоветского Правительства России, либеральный рыночный романтизм которого, похоже, иссяк, как только он получил в управление собственность холдинга 3АО "ЕЭС России". Но вопрос нужно ставить, и ответ на него должен быть однозначным, т.к. совершенно очевидно, что оставаться в таком положении дальше нельзя. И ответ на этот вопрос, что самое удивительное, давно есть. Он дан в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года № 426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий", которым в отрасли "Электроэнергетика" были одобрены цели структурной реформы, основные направления структурной реформы и этапы ее реализации. С 1997 года никто не опроверг целесообразности структурных реформ в электроэнергетике, но, что самое огорчительное, никто и не собирается этот Указ зыполнять. Продолжается молчаливый саботаж Указа, начиная с Минтопэнерго России, Мингосимущества России, Коллегии государственных представителей в РАО "ЕЭС России" и пр.

Позволим себе кратко вспомнить целевые установки Указа:

• создание независимой организации (оператора оптового рынка) для выполнения операторских функций (без получения прибыли) на оптовом рынке, включая осуществление расчетов и платежей. До настоящего времени это поло-

жение не выполнено, хотя срок был установлен Указом - 1997 год;

• разработка ТЭО создания на базе тепловых электростанций РАО "ЕЭС России", включая действующие и строящиеся электростанции, ряда самостоятельных генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольного положения ни в одной из энергозон оптового рынка. Данное положение к настоящему времени также не выполнено;

• проведение реструктуризации РАО "ЕЭС России" по инициативе Коллегии представителей государства в РАО "ЕЭС России", руководимой Первым заместителем Председателя Правительства. Полномочия и ответственность единоличного исполнительного органа акционерного общества за реализацию мер по реструктуризации должны быть оговорены в контракте, заключаемом с Председателем Правления РАО "ЕЭС России". Однако создается впечатление, что Коллегия представителей государства самоустранилась от поставленных перед ней задач.

В Указе определены целевые установки государственного регулирования тарифов и три этапа реализации структурной реформы до 2000 года включительно. Указ Президент не отменял, срок его действия до 2000 года не пересматривал, но ни одно Правительство Российской Федерации не настояло на выполнении его ключевых положений, хотя каждое правительство всегда подчеркивало приверженность рыночным реформам.

Что же необходимо сделать, чтобы от расчетов потенциальных экономических выгод перейти к практическому решению уже давно поставленной жизнью хозяйственной проблемы?

Основной концепцией безотлагательных мер по реализации Указа является усиление государственного влияния на организацию рыночных хозяйственных отношений в энергетике. Представляется необходимым:

1. Внести поправку в постановление Правительства РФ от 12.07.96 № 793 "О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)"* в части передачи функций организатора рынка от РАО "ЕЭС России" Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации). Это будет полностью соответствовать Ст. 11 Федерального Закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" в части реализации полномо-

- печатается по просьбе читателей в данном номере «Вестника ФЭК России» (Прим, ред.)

ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС РОССИИ

чий ФЭК России. Нужно срочно исправить эту ошибку, допущенную в 1996 г., когда ФЭК России как федерального органа исполнительной власти еще не существовало.

2. Отменить поручение Правительства от 28.12.98 № ЕП -П5-38505 и ЮМ-П5-38806 об упразднении ФЭК России и передаче ее функций МАП России. Это ошибочное решение уже принесло большой вред, т.к. оно противозаконно, привело к потере кадров и породило центробежные стремления в региональных энергетических комиссиях.

3. Приступить к планомерной реализации мер, предусмотренных Указом Президента РФ от 28.04.97 №426.

Сегодня ключевым вопросом организации рынка электроэнергии и мощности в России - а мы за 6 лет реформ в этой области не продвинулись ни на один шаг - является учреждение независимого от РАО "ЕЭС России" оператора оптового рынка для выполнения операторских функций (без получения прибыли) на оптовом рынке, включая осуществление расчетов с правом проведения платежей. Представляется целесообразным вывести из состава РАО "ЕЭС России" ОАО "ЦДУ ЕЭС России" с его расчетно-договорным центром (РДЦ) в самостоятельную государственную компанию - оператора оптового рынка электроэнергии в рамках ЕЭС России и поставить его работу под контроль ФЭК России и Наблюдательного совета ФОРЭМ, состоящего из представителей самих субъектов рынка электроэнергии. Это решение будет соответствовать Указу Президента РФ от 16.08.92 N2923, в котором разрешалось акционирование ЦДУ ЕЭС России без права приватизации, а также Указу Президента РФ от 28.04. N9426 в части образования независимого от корпоративных интересов РАО "ЕЭС России" оператора рынка электроэнергии с правом осуществления расчетов и платежей между субъектами рынка.

Почему эта задача сегодня является первоочередной? Потому, что иначе нельзя обеспечить независимость решений оператора рынка от корпоративных интересов РАО "ЕЭС России". В первую очередь это касается распределения загрузки электростанций, а соответственно и определения долей денежной выручки, объективности решения спорных вопросов между субъектами рынка, которые могут возникать по разным причинам. Учитывая, что атомные электростанции, электростанции Татарии и Иркутской области, а также увеличивающееся ко-

личество независимых электростанций и ком- Пр

мерческих поставщиков электроэнергии не вхо- ни<

дят в состав РАО "ЕЭС России", а в объемах экс

поставок электроэнергии на ФОРЭМ их доля по(

уже превышает 45% - создание недискримина- •

ционных условий работы всех субъектов на рын- от/

ке электроэнергии является объективным и бе- це1

зотлагательным требованием рыночных отно- и к

шений. щи

Не менее важным условием рынка электроэ- •

нергии является требование прозрачности фи- в ;

нансово-коммерческих отношений между его дл;

субъектами, для чего расчетный счет оператора сте

ФОРЭМ не должен быть смешан с расчетным ев1

счетом хозяйственной деятельности РАО "ЕЭС ле(

России". Следует в принципе, исключить воз- pej

можность для РАО "ЕЭС России", прямо или ди"

косвенно, распоряжаться финансовыми сред- ри| ствами субъекто? ФОРЭМ, проходящими через

расчетный счет оператора ФОРЭМ. сте

Необходимо обеспечить такие условия рабо- aKL ты независимого оператора, который должен

был бы отчитываться только перед субъектами ра;

рынка на их ежегодных (ежеквартальных) съез- npi

дах и перед Наблюдательным Советом ФОРЭМ peí в периоды между съездами субъектов рынка.

фо

4.Создать Наблюдательный Совет оптового до1 рынка для контроля за деятельностью операто- вес ра оптового рынка. Указом предусмотрено и тар "создание при операторе оптового рынка рас- до1 четно-платежного центра, имеющего регио- ил1 нальные представительства, с правом самостоятельного сбора платежей за электроэнергию, отпущенную с оптового рынка; установление на.) контроля и обеспечения прозрачности этого Poi расчетно-платежного центра". Через регио- Мм нальные представительства оператора ФОРЭМ ли| открывается возможность организации конку- не[ ренции поставщиков на региональных потребительских рынках. На

5. ФЭК России: • г • разработать и представить на утверждение чес Правительству РФ новую редакцию "Основ це- peí нообразования в электроэнергетике", предус- коь

мотрев порядок формирования единого тарифа на электроэнергию в каждой ценовой зоне ФОРЭМ на принципах определения маржинальной (замыкающей) оценки;

• регулирование стоимости услуг естественной монополии в электроэнергетике (стоимость передачи и распределение электроэнергии) оставить в ведении государственного прямого регулирования;

• разработать и утвердить новую редакцию

Правил работы ФОРЭМ, имея ввиду обеспечение через оператора рынка - ЦДУ "ЕЭС России"-экономического диспетчирования работы всех поставщиков на ФОРЭМ;

• в соответствии с законом о лицензировании отдельных видов деятельности, обеспечить лицензирование купли/продажи электроэнергии и контроль за исполнением лицензиатами общих для всех субъектов правил рынка;

• разработать новый подход к формированию з электроэнергетике инвестиционного фонда для обеспечения финансирования строительства энергетических объектов на принципах паевых взносов, когда собираемые с потребителей деньги для инвестиций не безвозмездно передаются РАО "ЕЭС России", как это происходит в настоящее время, а специально концентрируются в паевом инвестиционном фонде и лелевым образом используются для строительства энергообъектов с передачей инвесторам акций(облигаций)вновь создаваемого объекта.

Подобный подход снимет накопившиеся воз-оажения субъектов РФ по способу сбора и присвоения РАО инвестиционных ресурсов потребителей.

Управление таким паевым инвестиционным фондом можно поручить РАО "ЕЭС России" на договорных началах с учредителями фонда (инвесторами); и для этих целей организовать унитарное государственное предприятие, подведомственное например, Минэкономики России или Минтопэнерго России.

6. Нужно также четко распределить функциональные обязанности между Минэкономики России, Минтопэнерго России, ФЭК России, Минатомом России и МАП России в части регулирования деятельности субъектов электроэнергетики.

Наиболее рационально закрепить:

• за Минэкономики России - макроэкономический анализ экономических последствий госрегулирования тарифов на энергоресурсы и контроль за эффективностью использования

ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКИИ КОМПЛЕКС РОССИИ

инвестиционных ресурсов в энергетике;

• за Минтопэнерго России - обеспечение разработки научно-технических и инвестиционных программ развития электроэнергетики и совершенствование хозяйственных механизмов энергосбережения в отраслях топливно-энергетического комплекса, включая электроэнергетику; пересмотр нормативно-технологической базы производственной деятельности объектов энергетики;

• за ФЭК России - организацию оптового рынка электроэнергии; ценовую (тарифную) политику в области производства (поставок) электроэнергии на рынок; разработку тарифного меню для потребителей; обеспечение финансового источника для энергостроительства за счет тарифов на электроэнергию (эта временная мера должна быть заменена в дальнейшем привлечением средств с рынка капитала); организацию оптового рынка электроэнергии и фьючерсных договоров на поставку электроэнергии; контроль за экспортными поставками электроэнергии и распределением выручки между поставщиками электроэнергии;

• за МАП России - контроль за недискриминационным характером отношений на рынках электроэнергии и пресечение нарушений антимонопольного законодательства;

• за Минатомом России - обеспечение безопасного функционирования атомных электростанций, научно-техническое обеспечение развития атомной энергетики и инвестиционных программ с учетом всех источников финансирования.

Итоговый вывод таков - безотлагательная разработка конкретной программы мер по реализации изложенных предложений позволит эффективно включить рыночные механизмы снижения издержек в электроэнергетике и реального на этой основе снижения тарифов на электроэнергию для производственного сектора экономики уже в текущем году. В основу этих мер должно быть положено требование выполнения программных положений Указа Президента РФ от 24.04.97 №426.