CC BY
49
ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА (ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ)
в. в. ТОЩЕНКО,
аспирант кафедры экономической теории
E-mail: Vlavt@bk. ru Московский государственный университет
им. М. В. Ломоносова
В статье рассматривается государственно-частное партнерство как действенный механизм осуществления региональной политики. Утверждается, что данная сфера реализации института государственно-частного партнерства для России с ее огромной территорией и региональным многообразием является приоритетной. Органическое единство региональной политики и института государственно-частного партнерства обеспечивается использованием последнего прежде всего в целях развития регионов с низкой инвестиционной привлекательностью.
Ключевые слова: инвестиции, партнерский, отношения, государство, предпринимательский, инфраструктурный, проект, эффективность.
Механизм государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) во многих странах существует в различных формах. Накоплен достаточный опыт, позволяющий эффективно решать социальные и экономические вызовы путем объединения ресурсов частного и государственного секторов. Механизм ГЧП широко используется в области строительства и реконструкции объектов общественной инфраструктуры и управления ими. Принципы ГЧП применяются, прежде всего по отношению к реализации инвестиционных проектов в капиталоемких отраслях национальной экономики, за развитие которых должно отвечать государство. Традиционными областями применения ГЧП в России и мировой практике являются:
• разработка и освоение природных ресурсов, в том числе континентального шельфа;
• инфраструктурные объекты, а именно автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, электроэнергетические предприятия и линии электропередач, морские, речные и воздушные порты, линии связи и коммуникации;
• общественные услуги: общественный транспорт, коммунальные услуги, объекты экологии;
• сфера здравоохранения и образования;
• государственные и муниципальные предприятия, а также предприятия с высокой долей собственности государства1. Существуют экономический и управленческий
подходы к определению ГЧП. Экономический предполагает рассмотрение ГЧП в качестве альтернативы приватизации, а также бюджетного финансирования. ГЧП применяется в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для развития которых у государства отсутствуют достаточные возможности (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт и др.).
Основанием для такой трактовки понятия ГЧП послужил опыт экономически развитых стран, где частным партнерам, реализующим совместно с государством проекты, передавался широкий спектр полномочий: эксплуатация, владение, строительство, финансирование и др. Управленческий подход предполагает рассмотрение ГЧП в качестве одного из инструментов государственной политики. Согласно данному подходу оно не является ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь новой формой исполнения обязательств государства перед обществом.
На сегодня правовой основой ГЧП в России являются следующие нормативно-правовые акты: — Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
1 Кабашкин В. А., Левченко А. А., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород: ИПЦ Политерра. 2008. С. 178.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
Инвестиционная политика
3 (27) - 2010
— Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
— Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
— постановление Правительства РФ от01.03.2008 № 134 «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»;
— постановление Правительства РФ от 17.11.2005 № 685 «О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности»;
— постановление Правительства РФ от 04.05.2005 № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».
Анализ нормативных документов, регламентирующих ГЧП, свидетельствует о следующем. Во-первых, между ними отсутствует достаточная связь, что означает отсутствие четкой системы, регламентирующей механизм ГЧП на государственно-политическом уровне. Во-вторых, эти нормативно-правовые акты не содержат механизма реализации института ГЧП. И, в-третьих, они не наделяют региональные власти должной компетенцией для успешной реализации проектов ГЧП, полномочиями этих властей по привлечению к осуществлению проектов представителей бизнеса.
В России на сегодня отсутствует даже единая, унифицированная терминология по государственно-частному партнерству. Несмотря на популярность термина, в законодательстве до сих пор нет определения этого понятия. Оптимальным решением, по мнению автора, было бы принятие Федерального закона о государственно-частном партнерстве. Закрепление на федеральном уровне порядка применения инструментов ГЧП позволит снизить правовые риски, разрешит правовые коллизии, восполнит имеющиеся пробелы. Данная мера будет способствовать существенному повышению доступности финансовых ресурсов на банковских и фондовых рынках, а значит, большей привлекательности ГЧП-проектов для частных инвесторов.
Хотя понятие «ГЧП» не определено законодательно, в научной литературе существует несколько его трактовок.
Так, в документах Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) ГЧП
рассматривается как любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и совместно инвестируют ограниченные ресурсы (например, деньги, персонал, оборудование, информацию) для достижения конкретных целей в определенной области.
В. Г. Варнавский рассматривает ГЧП как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг.
Таким образом, первым шагом для успешного применения механизма ГЧП должно стать государственно-правовое оформление данного явления. Это имеет важнейшее политическое, экономическое и даже психологическое значение. Государство на высшем уровне должно признать, что, во-первых, оно готово к сотрудничеству в форме партнерства; во-вторых, оно признает партнерство эффективной экономической формой, снимая тем самым разногласия между различными экономическими школами и признавая правоту выбранной парадигмы; в-третьих, оно четко определяет сферы ГЧП и цели, которые преследуются в рамках реализации этих проектов.
Несмотря на отсутствие четкого законодательного определения механизма ГЧП и сфер его применения, в экономической теории активно ведется исследование данного явления. Наиболее четкая и развернутая классификация форм ГЧП, по мнению автора, дана в работах В. Г. Варнавского, который выделяет следующие его формы:
• контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг; поставка продукции для государственных нужд;
• контракты технической помощи;
• контракты на управление;
• лизинг (аренда);
• соглашение о разделе продукции;
• инвестиционные контракты;
• концессии;
• акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях2. Помимо указанных форм государственно-частное партнерство осуществляется в виде:
• использования средств Инвестиционного фонда РФ и других источников государственного
2 Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 36.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
финансирования для поддержки реализуемых частным бизнесом крупных проектов в стратегических направлениях3;
• создания особых экономических зон (технико-внедренческих, производственных, портовых, туристическо-рекреационных), стимулирующих развитие инвестиционных проектов за счет мер государственной поддержки;
• создания корпораций, в том числе со смешанным государственным и частным капиталом, для развития приоритетных отраслей экономики4. России предстоит пройти сложнейший этап
экономической и правовой квалификации разнообразных форм государственно-частного партнерства. Ключевым вопросом в этом направлении становится определение роли государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов.
Основными целями государства в ГЧП являются решение проблемы износа капиталоемких элементов национальной экономической системы, строительство новой инфраструктуры, повышение эффективности государственных расходов.
Интересами частных компаний в ГЧП являются получение прибыли при наименьших рисках, привлечение «длинных» дешевых государственных средств в инвестиционные проекты, приобретение имиджа государственного партнера в решении первоочередных социальных проблем.
Считают зачастую, что основная цель партнерства — привлечение инвестиций в те сферы хозяйствования, где возможности вложения бюджетных средств ограничены — «государство в рамках государственно-частных партнерств ограничивается, как правило, привлечением частных компаний к осуществлению части своих функций с предоставлением этим компаниям права инвестировать в государственные объекты» 5. Таким образом, в результате использования механизма ГЧП удается перенести часть рисков с государственного на частный сектор и наладить четкий контроль за использованием бюджетных средств.
3 Инвестиционный фонд РФ — часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. См. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 179.2.
4 Манкулова Ж. Альтернативные источники финансирования инфраструктурных проектов // Государственно-частное партнерство / Корпоративный юрист. 2008. № 10. С. 24.
5 Быстрое М. С., Вдовин И. А. Инструменты государственно-частного партнерства в России: Инвестиционный фонд и
особые экономические зоны. URL: http://www. akm. ru/rus/
conferences/061018/prog. htm 2009.
Что касается разделения рисков, то данный вопрос рассмотрен Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию в исследовании «ГЧП как эффективный механизм разделения рисков и вложения денежных средств» (PPP in pursuit of risk sharing and value for money). Согласно данному исследованию одним из ключевых механизмов разделения рисков при реализации инфраструктурных проектов являются государственные гарантии. Например, если частный партнер не может исполнить обязательств по кредитам или найти новые денежные средства в целях перекредитования, государство должно поддержать своего партнера.
Большинство государственных гарантий в странах с развитой экономической системой предоставляется на платной основе. Так, Национальная шведская долговая служба (The Swedish National Debt Office) является уполномоченным государственным органом по предоставлению госгарантий. Если шведский уполномоченный орган предоставляет государственные гарантии частным компаниям, он взимает с них плату, которая покрывает издержки по предоставлению гарантий6.
Согласно исследованию ОЭСР, для обеспечения государственными гарантиями частных партнеров необходимо создать четкий механизм, который должен включать следующие этапы:
• ведение реестра государственных гарантий и управление им — в компетенции уполномоченного органа;
• согласование банковских гарантий с Министерством финансов или другим компетентным государственным органом;
• включение расходов по предоставлению государственных гарантий в бюджетный процесс;
• включение доходов от платежей, которые осуществляют частные партнеры за предоставленные им государственные гарантии, в годовой бюджет страны.
Госгарантии распространены в мировой практике в силу того, что они снижают государственные расходы при реализации проекта. В то же время гарантии увеличивают риск того, что при неблагоприятном исходе реализации проекта государственные расходы могут многократно увеличиться. Поэтому оптимальным при разделении рисков между государством и частными партнерами может быть использование различных механизмов, где госгарантии становятся лишь одним из методов разделения рисков между партнерами.
6 Организация по экономическому сотрудничеству и развитию. PPP in pursuit of risk sharing and value for money. 2008. C. 103.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
Инвестиционная политика
3 (27) - 2010
В России распространение ГЧП сдерживается рядом системных ошибок в действующем механизме предоставления бюджетных средств для реализации инвестиционных проектов в регионах на принципах ГЧП. По мнению экспертов Минре-гиона России, к ним относятся следующие.
1. Очень высокий уровень принятия решений — распоряжение Правительства РФ.
2. Неоправданно высокий уровень требований к подготовке согласительной документации к проектам.
3. Параллельное исполнение обязательств государством (общественная инфраструктура) и частными инвесторами (общественная инфраструктура или производственные мощности). При этом государство становится заложником ситуации, когда строятся два юридически независимых обособленных объекта, но взаимосвязанные, единые функционально.
4. Роль государства в ГЧП необоснованно ограничена прямыми инвестициями в создание объектов капитального строительства государственной собственности, в то время как существуют иные формы взаимодействия государства и частного сектора. Таким образом, предопределена невозможность поддержки проектов, например, находящихся в стадии реализации.
5. Временной фактор — прохождение предусмотренной многоуровневой системы принятия решения вплоть до соответствующего распоряжения Правительства РФ требует не менее одного года, в том числе и для региональных проектов.
6 . Высокая минимальная стоимость для проектов ГЧП (500 млн руб.) исключает многие проекты развития социальной инфраструктуры, а также обязательное софинансирование проекта со стороны регионального бюджета, исходя из уровня бюджетной обеспеченности, и др. 7
Действительно, в современных российских реалиях возможности ГЧП недостаточно используются на практике, они ограничиваются довольно небольшим кругом применения. Раскрытие потенций этого института возможно посредством разработки законодательной основы ГЧП и поиска новых сфер, в которых данный механизм может дать многообещающий результат.
На взгляд автора, одной из перспективных сфер применения исследуемого явления является региональная политика. Ввиду большой ресурсо-емкости осуществление региональной политики,
7 Официальный журнал Министерства регионального развития РФ. 2009. № 1. С. 45—46.
ведущей к снятию инфраструктурных ограничений в регионах России и развитию мощной, развитой экономической системы, невозможно только за счет бюджетных средств. Применение ГЧП в региональной политике перспективно и ведет к повышению конкурентоспособности национальной экономики.
Уже сформировалось несколько крупных инфраструктурных проектов в России, основанных на принципах ГЧП и направленных на развитие экономики региона в целом. Одним из таких проектов является «Комплексное развитие Южной Якутии» (далее — инфраструктурный проект). Республика Якутия совместно с российскими промышленными корпорациями успешно продвигает инвестиционный проект, направленный на формирование мощных диверсифицированных промышленных районов на территории крупнейшего по площади и сырьевому потенциалу субъекта Российской Федерации.
Оператором инфраструктурного проекта является ОАО «Корпорация развития Южной Якутии». Заявленной целью общества в проекте «Комплексное развитие Южной Якутии» является создание на Дальнем Востоке России на принципах государственно-частного партнерства крупного промышленного района, состоящего из объектов гидроэнергетики и кластеров промышленных про-изводств8. Общая сумма инвестиций для успешной реализации инфраструктурного проекта составляет 422,5 млрд руб.
Промышленное развитие региона осуществляется в рамках кластерного подхода, который имеет следующий вид.
1. Южно-Якутский гидроэнергетический комплекс. Канкурская ГЭС. Оператор — ОАО «Рус-Гидро».
2. Атомный кластер. Эльконский горно-металлургический комбинат. Оператор — ОАО «АТОМ-РЕДМЕТЗОЛОТО».
3. Химический кластер. Селигдарский горнохимический комбинат. Якутский газоперерабатывающий и газохимический комплекс. Алданский завод синтетических моторных топлив. Оператор — ОАО «Газпром» и ООО «Колмар».
4. Угольно-металлургический кластер. ЮжноЯкутское горно-металлургическое объединение. Инаглинский угольный комплекс. Оператор — ЗАО АК «АЛРОСА» и ООО «Колмар».
Обязательным условием реализации инфраструктурного проекта является создание в реги-
8 Кластер промышленных производств — гарантированные потребители электроэнергии.
ФИНАНсовАя АНАлИтИкА
проблемы и решения
оне необходимой инфраструктуры: железных и автомобильных дорог, линий электропередач и подстанций. Государство в рамках государственно-частного партнерства намерено профинансировать из средств Инвестиционного фонда РФ проектирование и строительство 270 км железных и 150 км автомобильных дорог, а также примерно 1 200 км линий электропередачи и семи подстанций.
В рамках государственно-частного партнерства рассматриваемый инвестиционный проект составлен по следующим принципам. Объектами плана бизнеса являются следующие: Эльконский горно-металлургический комбинат, Канкурская ГЭС, Южно-Якутское металлургическое объединение, Селигдарский горно-химический комплекс, Инаглинский угольный комплекс, Якутский газоперерабатывающий и газохимический комплекс, Алданский завод синтетических моторных топлив. Инвесторами со стороны делового сообщества являются ОАО «АТОМРЕДМЕТЗОЛОТО», ОАО «РусГидро», ЗАО ИК «АЛРОСА», ООО «Колмар», ОАО «Газпром».
В рамках инфраструктурного проекта государство планирует построить плотину Канкурской ГЭС, автомобильные и железные дороги, электросетевую инфраструктуру. Инвестором со стороны государства является Инвестиционный фонд Российской Федерации.
Проект «Комплексное развитие Южной Якутии» является долгосрочным. Его реализация рассчитана на 11 лет и разделена на два этапа. 1 -й этап (2008—2010 гг.) — разработка проектно-сметной документации на промышленные и инфраструктурные объекты проекта, прохождение необходимых экспертиз. 2-й этап (2011—2019 гг.) — строительство объектов инфраструктуры за счет Инвестиционного фонда РФ, а промышленных предприятий — за счет частных инвесторов.
Что касается структуры инвестиций, то частные вложения составляют 317,7 млрд руб. (75 %),
государственные — 104,8 млрд руб. (25 %). Таким образом, каждый рубль, инвестированный государством в инфраструктуру проекта, обеспечивает привлечение в экономику трех рублей частных инвестиций9.
Следует реально оценивать существующую в стране экономическую ситуацию. В силу того, что сейчас одним из приоритетов для государства является проблема занятости, существует возможность секвестирования денежных средств в рамках реализации инфраструктурных проектов. Тем не менее кризис не вечен, на смену ему приходят оживление экономики и ее подъем. А это значит, что реализация инвестиционных проектов на основе механизмов государственно-частного партнерства неизбежно становится приоритетной задачей. Осуществление региональной политики, направленной на реабилитацию и ускоренный рост проблемных регионов России, явится средством не только повышения социально-экономической эффективности, но и недопущения в будущем чрезмерных циклических колебаний экономики.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.
2. Кабашкин В. А, Левченко А. А, Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород: ИПЦ Политерра. 2008.
3. Организация по экономическому сотрудничеству и развитию. PPP in pursuit of risk sharing and value for money. 2008.
4. Сильвестров С. н. Государственно-частное партнерство в инновационных системах. М.: Изд-во ЛКИ, 2008.
9 Российская газета. Приложение № 34 (4858). 27.02.2009.
12 марта 2010 года в гостинице «Марриотт Аврора» (Москва, Петровка 11/20) газета The Moscow Times при информационной поддержке Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» проводит конференцию «Закупки и дистрибуция в РФ: актуальные таможенные и налоговые вопросы. Проблемы ценообразования сегодня и завтра» Подробности на www.themoscowtimes.com/conferences/rus/ и по телефону 7 495 234 3223
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
50 ^ проблемы и решения
