CC BY
27DOI 10.24411 /2076-1503-2021-10102 АМИАНТОВ Алексей Андреевич,
кандидат политических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Российского университета дружбы народов,
Россия, г. Москва, e-mail: [email protected]
ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЛУЧАЕ ОТКАЗА ОТ ПРЯМЫХ ВЫБОРОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ГЛАВ (НА МАТЕРИАЛАХ ХМАО)
Аннотация. Исследование посвящено оценке потенциала возможного влияния отказа от непрямых выборов муниципальных глав на уровень демократичности и самостоятельности системы местного самоуправления в России. В качестве исследовательского кейса выбран электоральный процесс на территории Ханты-Мансийского автономного округа. Методология работы сформирована за счет комбинации элементов дескриптивного и структурного анализа. Автор приходит к выводу, что, в силу специфики организации экономики многих субъектов федерации, а также слабости партийных институтов (в первую очередь - региональных отделений структур парламентской оппозиции), отказ от непрямых выборов приведет к усилению влияния внутри органов местного самоуправления представителей групп интересов, аффилированных с крупным бизнесом. Следствием чего станет лишь снижение уровня демократичности системы МСУ и степени ее реальной самостоятельности.
Ключевые слова: местное самоуправление, непрямые выборы, выборы мэров, Ханты-Мансийский автономный округ, демократизация, элиты.
AMIANTOV Alexey Andreevich,
Candidate of Political Science, Associate Professor of the Department of State and Municipal Administration, Peoples' Friendship University of Russia, Russia, Moscow
PROSPECTS FOR THE DEMOCRATIZATION OF THE LOCAL SELF-GOVERNMENT SYSTEM IN THE EVENT OF REFUSAL FROM INDIRECT ELECTIONS OF MUNICIPAL HEADS (BASED ON MATERIALS FROM THE KHANTY-MANSI AUTONOMOUS AREA)
Annotation. This study is devoted to assessing the potential impact of the rejection of indirect elections of municipal heads on the level of democracy and independence of the local self-government system in Russia. The electoral process on the territory of the Khanty-Mansi Autonomous Area was chosen as a research case. The methodology of the work is formed through a combination of elements of descriptive and structural analysis. The author comes to the conclusion that, due to the specifics of the organization of the economy of many subjects of the federation, as well as the weakness of party institutions (primarily regional branches of parliamentary opposition structures), the rejection of indirect elections will lead to an increase in the influence of representatives of interest groups affiliated with with big business. The consequence of this will only be a decrease in the level of democracy of the LSG system and the degree of its real independence.
Key words: local self-government, indirect elections, elections of mayors, Khanty-Mansi Autonomous Area, democratization, elites.
Введение. Реформа системы местного самоуправления, запущенная в 2014 г., повлекла за собой переход большинства крупных муници-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
пальных образований к непрямому формату выбора глав. По данным на 2019 г., замещение должности мэра на основе прямых выборов
сохранилось лишь в 12% административных центров российских регионов (за исключением городов федерального значения). В целом доля муниципалитетов уровня «город - район», использующих систему прямых выборов глав, сократилась к обозначенному моменту до 12,4% [4, с. 87; 9, с. 133].
Данный процесс воспринимается неоднозначно как широкими слоями населения, так и представителями экспертного сообщества.
С одной стороны, очевидны позитивные последствия перехода к многоступенчатой системе выборов или использованию механизма предварительного конкурсного отбора. Непрямые выборы позволили резко сократить число муниципальных глав, занимающих свой пост более двух сроков подряд, что косвенным образом способствовало снижению количества конфликтов между руководителями сопредельных территорий. Равным образом реформа способствовала снижению числа эпизодов открытой конфронтации между руководителями органов местного самоуправления и представителями регионального руководства, одновременно создав условия для налаживания тесной координации действий муниципальных чиновников и сотрудников государственного аппарата на региональном уровне [3, с. 25; 5, с. 47].
С другой стороны, часть представителей экспертного сообщества и гражданских активистов обращают внимание на рост влияния представителей государственной власти на процесс выбора муниципальных руководителей. Последнее не только ставит под сомнение соблюдение законодательно закрепленного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, но и способствует снижению их легитимности в глазах граждан в случаях, когда действия местной администрации противоречат мнению широких слоев общественности на локальном уровне. В качестве основного аргумента критиков непрямого формата выборов муниципальных глав чаще всего выступает тезис о том, что соответствующие процедуры фактически блокируют участие основной части местных жителей в определении кандидатуры руководителя МСУ и делегируют соответствующие права представителям истеблишмента [1; 2]. За счет этого сущность вопроса об издержках перехода к формату непрямых выборов муниципальных глав сводится к обеспечению демократического принципа формирования органов власти [6; 7; 8; 10; 11; 12].
Целью данной работы является оценка перспектив «демократического транзита» в случае отказа от непрямого формата выбора глав на муниципальном уровне. В качестве исследовательского кейса нами использован эмпирический
опыт выборов муниципальных глав в Ханты-Мансийском автономном округе (далее - ХМАО) в 2021 г. Выбор в пользу данного кейса обусловлен, с одной стороны, спецификой структуры экономики региона, позволяющей с максимально высоким уровнем оценить вероятность демократизации электорального процесса в случае отказа от формата непрямых выборов муниципальных руководителей. С другой стороны, обращение к примеру ХМАО связано с тем, что именно в 2021 г. на территории ХМАО проходила избирательная кампания, в ходе которой наиболее отчетливо проявились недостатки непрямой системы выборов муниципального главы.
Методология исследования выстраивается за счет сочетания дескриптивного и структурного анализа.
Основная часть. В январе - феврале 2021 гг. в Сургуте (крупнейшем по величине численности населения городе ХМАО) прошли выборы главы муниципального образования. Вопрос о замещении должности мэра был решен в рамках двух конкурсов, первый из которых был признан несостоявшимся. Соответствующее решение было принято по причине того, что, по сообщению официальных властей, только один кандидат смог правильно оформить пакет необходимых документов. О претензиях на пост главы Сургута, в том числе, заявили опирающиеся на помощь авторитетных специалистов в сфере правоведения профессиональные политики, в том числе -депутат городской думы Е. Барсов и член законодательного собрания Тюменской области Михаил Селюков. С учетом этого заявленная причина отмены конкурса вызвала недоумение среди экспертов в области юриспруденции, что стимулировало обсуждение альтернативных версий истолкования произошедшего1.
Ряд участников дискуссии связали решение об отмене конкурса со смертью вице-губернатора ХМАО Г. Бухтина. Это событие повлекло за собой серьезные кадровые перестановки внутри аппарата государственной власти на региональном уровне, что закономерным образом поставило под вопрос целесообразность соблюдения согласованных ранее планов относительно выдвижения и поддержки кандидатур отдельных претендентов2.
1 Депутат тюменской облдумы претендует на пост главы Сургута. URL: https://t.rbc.ru/tyumen/13/01/20 21/5ffecb579a7947cf24e76809 (дата обращения: 25.01.2021).
2 Ушел из жизни первый замгубернатора Югры Геннадий Бухтин. URL: https://t.rbc.ru/tyumen/09/01/2021 /5ff982e89a7947e58846f8c3 25.01.2021).
(дата обращения:
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
Данное обстоятельство было использовано некоторыми экспертами как повод для начала дискуссии о недемократичности процесса непрямых выборов и нарушении принципа самостоятельности органов местного самоуправления.
Факультативным образом развитию дискуссии способствовало распространение данных о составе конкурсной комиссии. Как выяснилось, большинство мест в ее составе получили либо подчиненные губернатора ХМАО, либо политики, аффилированные с крупнейшей корпорацией региона - компанией «Сургутнефтегаз». Так, позицию председателя конкурсной комиссии занял первый заместитель главы региона А. Шипилов. В ее состав также вошли директор департамента внутренней политики ХМАО Александр Скурихин и исполняющая обязанности главы департамента государственной гражданской службы и кадровой политики региона Лариса Самохвалова. Таким образом, 3 из 4-х членов конкурсной комиссии, делегируемых главой региона, являлись подчиненными губернатора. Оставшаяся вакансия была предоставлена председателю региональной думы А. Сальникову (более 30 лет проработавшего в структуре «Сургутнефтегаза» и занимающего позицию председателя профкома профсоюзной организации данной компании). Из 4-х представителей муниципальных властей, включенных в конкурсную комиссию, с компанией «Сургутнефтегаз» были связаны двое членов: член городской думы Сургута И. Бруслиновский занимает в корпорации пост заместителя начальника управления по организации обслуживания производства, а депутат Г. Галямова является председателем Совета женщин «Сургутнефтегаза»1.
Выборы мэра Сургута также поставили под сомнение потенциал процедуры непрямых выборов с точки зрения исключения из участия в электоральном процессе кандидатов, не обладающих должными навыками или ресурсами, либо пытающихся лишь повысить свою узнаваемость. Среди более чем 60 участников первого конкурса были безработные и пенсионеры, не имеющие какого-либо управленческого опыта. Во втором конкурсе не принял участие ни один хорошо известный на локальном уровне политик, за исключением победителя - депутата думы ХМАО А. Филатова2.
Упомянутые выше обстоятельства были использованы как основания для критики формата непрямых выборов посредством приписывания ему как недемократического характера, так и свойств, ограничивающих самостоятельность институтов местного самоуправления.
Однако сторонники данной точки зрения игнорируют специфику как региональной экономики, так и политической системы.
Во-первых, следует учесть, что «Сургутнефтегаз» занимает особое положение в рамках региональной экономике. Компания обеспечивает работой приблизительно 100 тыс. жителей ХМАО и выступает в качестве одного из крупнейших налогоплательщиков и благотворителей (ежегодно на реализацию различных социальных проектов на территории автономного округа из ее бюджета выделяется несколько млрд. рублей). Только за счет этого в случае перехода к прямым выборам мэров «Сургутнефтегаз» мог бы обеспечить тотальное доминирование своих представителей во всех городах региона, фактически «приватизировав» систему местного самоуправления. Наличие процедуры непрямых выборов позволяет предотвратить это, балансируя интересы элит и, в конечном счете, не давая ни одной из групп истеблишмента установить неформальный контроль над всеми муниципальными институтами3.
Во-вторых, полноценной реализации потенциала прямых выборов муниципальных глав способствует объективная слабость региональных отделений политических партий, относящихся к парламентской оппозиции. Показателен в данном случае пример КПРФ: вскоре после выборов мэра Сургута внутри регионального отделения партии возник раскол, связанный с требованиями отставки первого секретаря А. Савинцева, обвиненного в создании фиктивных первичных ячеек, падении электоральных показателей коммунистов, «соглашательской» позиции по отношению к политическим оппонентам и т.д. Отсутствие сильных партийных организаций автоматически превращает имеющиеся структуры из выразителей интересов избирателей и инструмент влияния различных групп интересов4.
Заключение. На основании этого мы приходим к выводу, что в случае рассматриваемого кейса (опыт которого может быть экстраполирован на множество иных регионов России) возврат к прямым выборам глав органов местного самоу-
1 Обзор выборов мэра в Сургуте. Основные претенденты по версии СТВ. URL: https://sitv.ru/arhiv/news/ obzor-vyborov-mera-v-surgute-osnovnye-pretendenty-po-versii-stV/ (дата обращения: 25.01.202l).
2 Мэром Сургута стал кандидат, мастерски владеющий каратэ. URL: https://t.rbc.ru/tyumen/27/02/2021/6 039f6c99a7947ba62afab30 (дата обращения: 28.02.2021).
3 66 сургутских комиссаров. URL: https://www. kommersant.ru/doc/4640924 (дата обращения: 25.01.2021).
4 Из-за переизбрания лидера КПРФ в ХМАО разгорелся скандал. Недовольные коммунисты жалуются Зюганову. URL: https://ura.news/news/1052473244 (дата обращения: 28.02.2021).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
правления не только бы не способствовал реализации базовых принципов системы муниципального права, но и мог бы привести к возникновению еще более ощутимых проблем в плане их выполнения, чем допускает действующая электоральная система. Причина этого заключается как в специфике структуры местной экономики (предполагающей наличие доминирующего хозяйствующего субъекта), так и в слабости института политических партий в России (как на региональном, так и на федеральном уровнях).
Список литературы:
[1] Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399/
c099fd88e13f4c7d418c68e042c435 fe19032d9a/ (дата обращения: 25.01.2021).
[2] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_44571/aa8e0893f28ab9d82f0bd76c8573b8 dd2afb02e2/ (дата обращения: 25.01.2021).
[3] Беспалова М.П. Проблемы взаимодействия муниципальных образований с органами государственной власти РФ в свете конституционной реформы 2020 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 11. - С. 24-28.
[4] Гриценко Е.В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 4 (137). С. 80-97.
[5] Колесников А.В. Местное самоуправление как элемент единой системы публичной власти // Образование и право. 2020. № 7. С. 44-49.
[6] Лавицкая М.И., Батеева Е.В., Питерская А.Л. Возможность практического применения косвенных выборов в Российской Федерации // Вестник государственного и муниципального управления. 2016. № 3 (22). - С. 90-96.
[7] Лавицкая М.И., Батеева Е.В., Питерская А.Л. Эффективность применения косвенных выборов в Российской Федерации // Среднерусский вестник общественных наук. 2016. Т. 11. № 5. - С.145-150.
[8] Парфенов К.В. Социально-правовые препятствия для развития местного самоуправления в России // Образование и право. 2018. № 1. - С. 29-34.
[9] Усманова Р.М. Перспективы развития местного самоуправления в свете конституцион-
ной реформы 2020 года // Региональный парламентаризм в современной России: особенности становления и перспективы развития. материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвящённой 25-летию Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан.
- Уфа, 2020. - С. 131-137.
[10] Чихладзе Л.Т. Новые тенденции формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации // Юридическая наука. 2017. № 1. - С. 42-51.
[11] Чихладзе Л.Т., Голованов К.П. Основные подходы к развитию экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации // Образование и право. 2018. № 3. - С. 154-159.
[12] Шишкин С.И., Лаврик M.A. Реализация права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления в контексте расширения института непрямых выборов // Сибирский юридический вестник. 2014. № 3 (66).
- С. 35-42.
Spisok literatury:
[1] Konstituciya Rossijskoj Federacii» (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneni-yami, odobrennymi v hode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020). [Elektronnyj resurs]. -URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/c099fd88e13f4c7d418c68e042c435 fe19032d9a/ (data obrashcheniya: 25.01.2021).
[2] Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 29.12.2020) «Ob obshchih principah organ-izacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» [Elektronnyj resurs]. - URL: http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/aa8e-0893f28ab9d82f0bd76c8573b8 dd2afb02e2/ (data obrashcheniya: 25.01.2021).
[3] Bespalova M.P. Problemy vzaimodejstviya municipal'nyh obrazovanij s organami gosudarstven-noj vlasti RF v svete konstitucionnoj reformy 2020 g. // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravle-nie. 2020. № 11. - S. 24-28.
[4] Gricenko E.V. Federalizm i mestnoe samoupravlenie v svete rossijskoj konstitucionnoj reformy 2020 goda // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2020. № 4 (137). S. 80-97.
[5] Kolesnikov A.V. Mestnoe samoupravlenie kak element edinoj sistemy publichnoj vlasti // Obra-zovanie i pravo. 2020. № 7. S. 44-49.
[6] Lavickaya M.I., Bateeva E.V., Piterskaya A.L. Vozmozhnost' prakticheskogo primeneniya kosvennyh vyborov v Rossijskoj Federacii // Vestnik gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. 2016. № 3 (22). - S. 90-96.
[7] Lavickaya M.I., Bateeva E.V., Piterskaya A.L. Effektivnost' primeneniya kosvennyh vyborov v
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
Rossijskoj Federacii // Srednerusskij vestnik obsh-chestvennyh nauk. 2016. T. 11. № 5. - S. 145-150.
[8] Parfenov K.V. Social'no-pravovye prepyatst-viya dlya razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossii // Obrazovanie i pravo. 2018. № 1. - S. 29-34.
[9] Usmanova R.M. Perspektivy razvitiya mestnogo samoupravleniya v svete konstitucionnoj reformy 2020 goda // Regional'nyj parlamentarizm v sovremennoj Rossii: osobennosti stanovleniya i perspektivy razvitiya. materialy Vserossijskoj nauch-no-prakticheskoj konferencii, posvyashchyonnoj 25-letiyu Gosudarstvennogo Sobraniya - Kurultaya Respubliki Bashkortostan. - Ufa, 2020. - S. 131-137.
[10] Chihladze L.T. Novye tendencii formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Yuridicheskaya nauka. 2017. № 1. - S. 42-51.
[11] Chihladze L.T., Golovanov K.P. Osnovnye podhody k razvitiyu ekonomicheskoj osnovy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Obrazovanie i pravo. 2018. № 3. - S. 154-159.
[12] Shishkin S.I., Lavrik M.A. Realizaciya prava grazhdan Rossijskoj Federacii na osushchestvlenie mestnogo samoupravleniya v kontekste rasshireniya instituta nepryamyh vyborov // Sibirskij yuridicheskij vestnik. 2014. № 3 (66). - S. 35-42.
ЮРКОМПАНИ
www. law- books, ru
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, Е-ЫЬгагу.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2021
