CC BY
163
Бурылова Л. А. Проблемы и перспективы реального участия граждан в осуществлении местного самоуправления // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Культура. История. Философия. Право. - 2016. - № 1. - С. 90-98.
Burylova L.A. Problems and chances of real citizen's participation in the local government activity. Bulletin of Perm National Research Polytechnic University. Culture. History. Philosophy. Law. 2016. No. 4. Pp. 90-98.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.553(470.53-25)
Л.А. Бурылова
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛЬНОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Конституция России и федеральные законы провозглашают, что единственным источником власти в стране является многонациональный народ. Тем не менее в Пермском крае, как и в других регионах России, наблюдается снижение активности населения в реализации права на местное самоуправление. В новом Уставе г. Перми, вступившем в силу со 2 октября 2015 года, предусмотрены дополнительные меры для повышения активности горожан. С 3 января 2016 года вступил в силу Закон Пермского края «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Пермского края». В статье рассматриваются вопросы практического применения законодательства о местных выборах, отзыве депутатов и об учете мнения населения при опросе граждан.
Ключевые слова: население муниципального образования, органы местного самоуправления, муниципальные выборы, опрос граждан, отзыв депутата.
L.A. Burylova
PROBLEMS AND CHANCES OF REAL CITIZEN'S PARTICIPATION IN THE LOCAL GOVERNMENT ACTIVITY
Russian Constitution and federal laws proclaim that the only source of power in the country is multiethnic people. Nevertheless, in the Perm region, as in other regions of Russia, there is a decrease in activity of the population in the local government activity.
The new Statute of the Perm, which entered into force on 2 October 2015, provided for additional measures to improve the activity of the city people. On January 3, 2016, the Law of Perm Krai "On the procedure for appointing and conducting a survey of citizens in the municipalities of Perm region" had entered into force too. The article deals with the practical application of the law on local elections, recall of deputies and on account of public opinion poll with citizens.
Keywords: the population of the municipality, local authorities, municipal elections, citizens' survey, a review of the deputy
© Бурылова Любовь Алексеевна - доцент кафедры философии и права, ФГБОУ ВПО «Пермский национальный исследовательский политехнический университет», e-mail: lyubura@mail.ru.
Конституцией Российской Федерации провозглашено, что многонациональный народ России является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [1, ст. 3].
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) определяет местное самоуправление как форму осуществления населением своей власти [2, ст. 1].
На практике наблюдается снижение активности граждан в реализации своих прав, в том числе активного избирательного права в органы государственной власти и местного самоуправления. Выборы депутатов Пермской городской Думы пятого созыва 13 марта 2011 года прошли при низкой явке избирателей. Из 770413 зарегистрированных по 36 округам избирателей на выборы явилось 176140 человек, что составляет 23,85 %. Выборы 14 сентября 2014 года прошли при средней явке по региону 30,1 % [3].
Несмотря на многообразие форм участия населения в решении вопросов местного значения, определенных гл. 5 Федерального закона № 131-ФЗ, население по разным причинам не проявляет к ним интереса. Одной из причин низкой активности граждан является непоследовательность законодателей.
Муниципальные выборы
Правовое регулирование порядка формирования органов местного самоуправления и проведения муниципальных выборов на протяжении последнего десятилетия является нестабильным. Федеральное и региональное законодательство постепенно искажает конституционный принцип самостоятельного формирования населением структуры органов местного самоуправления.
В первоначальной редакции ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определялись уставом муниципального образования. Указанная статья в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ ограничивает самостоятельность местного самоуправления. Теперь установление порядка формирования и сроков полномочий органов местного самоуправления зависит от органов государственной власти субъекта Российской Федерации [2, ст.34].
Ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в ранее действовавшей редакции предусматривала право муниципальных образований самостоятельно выбирать из предложенных законодателем вариантов и воспроизводить в своем уставе способ избрания главы муниципального образования. Ныне действующая редакция наделила субъекты Российской Федерации правом определять способы избрания глав муниципальных образований, в том числе вводить
единственный способ избрания главы для конкретных муниципальных образований. Кроме того, дополнительно к ранее предусмотренным вариантам избрания главы муниципального образования гражданами на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из состава своих депутатов Федеральным законом закреплена возможность избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Таким образом, главой муниципального образования может стать кандидат, не участвовавший в выборах и не получивший мандат доверия непосредственно от избирателей [2, ч. 2 и п. 3.1 ст. 36].
Конституционность указанных положений Федерального закона и принятого на их основании закона Иркутской области рассматривалась в Конституционном суде Российской Федерации по запросу группы депутатов Государственной Думы Российской Федерации. По мнению заявителей, Федеральный закон предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкие дискреционные полномочия определять безальтернативный вариант замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления, что «лишает население возможности самостоятельно определить наиболее предпочтительный способ избрания и статус главы муниципального образования». Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 г. № 30-П доводы заявителей отвергнуты, оспариваемые положения признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации.
Интересным представляется особое мнение члена Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова. Не согласившись с некоторыми выводами коллег, А.Н. Кокотов утверждает, что «установление способа избрания главы в уставе муниципального образования превращается в формальность, поскольку муниципальное образование обязано в своем уставе воспроизвести тот способ избрания главы, который для него установлен законом субъекта Российской Федерации. При таком регулировании от конституционного права граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления остается лишь их право включать в жестко заданную на законодательном уровне структуру ее дополнительные звенья».
В соответствии с Законом Пермского края от 26 ноября 2014 г. N 401-ПК (в редакции закона от 24 марта 2015 г.) «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» установлен единый срок полномочий (5 лет) представительных органов и глав муниципальных образований. Главы городских округов, муниципальных районов и городских поселений избираются представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результа-
там конкурса [4, п. 1 ст. 3]. А муниципальным образованиям Пермского края, в том числе и Пермской городской думе, осталось только в трехмесячный срок привести свои уставы в соответствие с краевым законом.
Согласно действующей редакции ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На самом же деле муниципальные выборы должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований) во многих регионах, включая Пермский край, упразднены. Голосование населения проводится только для формирования представительных органов, да и то не всех. Российское законодательство допускает формирование представительных органов муниципальных районов не на выборах, а за счет глав поселений.
Ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ восемь раз подвергалась существенным изменениям. В итоге уникальность муниципальных выборов заменена унифицированным голосованием по смешанной системе.
Виды избирательных систем определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации. В случае если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов [2, ч. 3.3. ст. 23].
Новый Устав города Перми предусматривает выборы Пермской городской думы по смешанной избирательной системе. 22 депутата избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, 14 депутатов избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями [5, п. 4 ст. 37].
Смешанная избирательная система будет впервые применена в 2016 году на муниципальных выборах Пермской городской думы шестого созыва. Будет ли новая избирательная система способствовать повышению избирательной активности пермяков, покажет время.
Отзыв депутата
Важной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления могло бы стать голосование по отзыву депутата. Отзыв представляет собой отрицательное отношение избирателей к противоправным решениям или
действиям (бездействию) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, выраженное в процессе голосования за досрочное прекращение полномочий выборных лиц по воле избирателей.
Право на отзыв депутата было закреплено в Конституции СССР и во всех конституциях союзных и автономных республик. В РСФСР процедуру отзыва регламентировал Закон РСФСР в редакции от 12 декабря 1979 года, «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР». В нем отмечалось, что право отзыва депутата является выражением полновластия народа и гарантирует действительную ответственность депутата перед избирателями. По решению большинства избирателей соответствующего избирательного округа депутат мог быть в любое время отозван, если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные высокого звания депутата [6].
Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления по правилам, определенным уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации [7, ст. 18].
В 2002 году Конституционный суд Российской Федерации установил, что для соблюдения прав избирателей за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов.
На территории Пермской области порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, избранного по одномандатному избирательному округу, до 2002 года регулировался Законом Пермской области от 15 июля 1999 г. № 552-83 «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Пермской области». Действующим законодательством регулирование отзыва муниципальных депутатов и должностных лиц региональными законами не предусмотрено. Основания и порядок отзыва депутатов и выборных должностных лиц устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством.
На современном этапе голосование по отзыву депутата регламентируется ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Депутат представительного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозван, если за отзыв проголосует не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38-ФЗ комментируемая статья дополнена ч. 2.1 следующего содержания: «В случае если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе му-
ниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется» [2, ч. 2.1. ст. 24].
Поскольку 12 депутатов Пермской городской думы будут избираться по спискам избирательных объединений, новый Устав города Перми, принятый в августе 2015 года, не включает отзыв депутата в число форм участия населения в осуществлении местного самоуправления [5, п. 2 ст. 15].
Опрос граждан
Для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти в муниципальном образовании может проводиться опрос граждан. Федеральным законом № 131-ФЗ установлено, что в опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Результаты опроса носят рекомендательный характер в отличие от решений, принятых на местном референдуме.
Законом Пермского края от 21 декабря 2015 г. № 584-ПК установлен порядок назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Пермского края [8].
Принятие этого закона обусловлено ч. 4 ст. 31 Федерального закона № 131-ФЗ, в редакции Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ. В соответствии с ранее действовавшей редакцией указанной статьи порядок назначения и проведения опроса граждан определялся уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Закон Пермского края подробно регламентирует порядок выдвижения инициативы и принятия решения о проведении опроса граждан, устанавливает предельный срок (тридцать дней) для рассмотрения письменного обращения главы муниципального образования или органов государственной власти Пермского края [8, ст. 2].
Законом Пермского края предусмотрены единые для всех муниципальных образований требования к содержанию нормативного правового акта о назначении опроса граждан и минимальные сроки информирования населения о проведении опроса (десять дней) [8, ст. 3].
Организация подготовки и проведения опроса граждан, признание опроса граждан состоявшимся или несостоявшимся возложены на комиссию по проведению опроса граждан, которая формируется органами местного самоуправления [8, ст. 6].
Сведения о результатах опроса граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, размещают-
ся на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в течение десяти дней со дня их поступления в представительный орган муниципального образования.
Инициатива граждан и общественных объединений не предусмотрена. В законе лишь указано, что граждане и общественные объединения вправе обратиться к главе муниципального образования, представительному органу муниципального образования с письменным предложением о проведении опроса граждан по вопросам местного значения [8, п. 6 ст. 2].
Между тем, нормативные акты некоторых муниципальных образований предусматривают процедуру рассмотрения инициативы населения. Например, гл. 3 Положения об участии населения в осуществлении местного самоуправления, утвержденного решением Пермской городской думы от 24 октября 2006 г. № 283, предусмотрена регистрация инициативной группы и сбор подписей в поддержку инициативы населения [9, ст. 15].
Представляется, что установленная органами местного самоуправления громоздкая процедура рассмотрения обращений граждан противоречит законодательству и должна быть отменена.
Согласно ст. 7 закона Пермского края результаты опроса граждан учитываются при принятии решений органами местного самоуправления муниципальных образований, должностными лицами местного самоуправления, органами государственной власти Пермского края.
Буквальное толкование этой нормы дает основание полагать, что она является императивной и законодатель устанавливает обязанность органов власти учитывать мнение населения.
Активное участие населения в решении вопросов местного значения зависит не от количества законодательных актов разного уровня о формах осуществления народом своей власти, а от сознания значимости каждого голоса в решении жизненно важных проблем.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Протокол выборов депутатов Пермской городской думы V созыва [Электронный ресурс]. - URL: http://permkrai.izbirkom.ru/way/971270.html
4. О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края: Закон Пермского края от 26 ноября 2014 г. № 401-ПК (ред. от 24.03.2015). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
5. О принятии Устава города Перми: Решение Пермской городской думы от 25 августа 2015 г. № 150. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Дорофеева А.М. Отзыв как форма непосредственной муниципальной демократии в России: вчера, сегодня, завтра // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 6. - С. 69-72.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Пермского края: Закон Пермского края от 21 декабря 2015 г. № 584-ПК. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Об утверждении Положения об участии населения в осуществлении местного самоуправления: Решение Пермской городской думы от 24 октября 2006 г. № 283 (ред. от 26.08.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
References
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12 dekabrya 1993 g.) (s uchetom popravok, vnesennyx zakonami RF o popravkax k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FKZ) [The Constitution of the Russian Federation], available at: Konsul'tantPlyus.
2. Federalnyi zakon ot 06 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ "Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" [On general principles of local self-government in the Russian Federation: Feder. Act of October 06, 2003 № 131-FZ], available at: Konsul'tantPlyus.
3. Protokol vyborov deputatov Permskoj gorodskoj Dumy V sozyva [Minutes of the election of deputies of the Perm City Duma V convocation], available at: http://permkrai.izbirkom.ru/way/971270.html
4. Zakon Permskogo kraya ot 26 noyabrya 2014 g. № 401-PK (red. ot 24.03.2015) "O poryadke formirovaniya predstavitel'nyx organov municipal'nyx obrazovanij Permskogo kraya i poryadke izbraniya glav municipal'nyx obrazovanij Permskogo kraya" [On the formation of representative bodies of municipalities formations of the Perm region on the procedure of election of heads of municipalities of Perm Region: Perm Territory Act of November 26, 2014 № 401-PK], available at: Konsul'tantPlyus.
5. Reshenie Permskoj gorodskoj dumy ot 25 avgusta 2015 g. № 150, available at: Konsul'tantPlyus "O prinyatii Ustava goroda Permi" [The adoption of the Charter of the City of Perm: The decision of the Perm City Duma on August 25, 2015 № 150].
6. Dorofeeva A.M. Otzyv kak forma neposredstvennoj municipal'noj demo-kratii v Rossii: vchera, segodnya, zavtra [Reviewed as a form of direct municipal Democracy in Russia: yesterday, today and tomorrow]. Konstitucionnoe i municipal'noepravo, 2013, no. 6, pp. 69-72.
7. Federal'nyj zakon ot 28 avgusta 1995 g. № 154-FZ "Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" [On general principles of local self-government in the Russian Federation: the Federal Law of August 28, 1995 № 154-FZ], available at: Konsul'tantPlyus.
8. Zakon Permskogo kraya ot 21 dekabrya 2015 g. № 584-PK "O poryadke naznacheniya i provedeniya oprosa grazhdan v municipal'nyx obrazovaniyax Permskogo kraya" [On the procedure for appointing and conducting a survey of citizens in the municipalities of Perm Region: Perm Territory Act of December 21, 2015. Number 584 PC], available at: Konsul'tantPlyus.
9. Reshenie Permskoj gorodskoj Dumy ot 24 oktyabrya 2006 g. № 283 (red. ot 26.08.2014) "Ob utverzhdenii Polozheniya ob uchastii naseleniya v osu-shhestvlenii mestnogo samoupravleniya" [On approval of the Regulation on public participation in the implementation of Local Self-Government: Decision of the Perm City Duma of 24 October 2006 № 283], available at: Konsul'tantPlyus.
Получено 25.12.2015
