CC BY
103DOI 10.24411 /2076-1503-2020-11204 АМИАНТОВ Алексей Андреевич,
кандидат политических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Российского университета дружбы народов e-mail: [email protected]
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ ПО ИТОГАМ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 ГОДА
Аннотация. В рамках данного исследования производится оценка качества изменения взаимоотношений органов местного самоуправления с государственными структурами в результате формирования в России системы публичной власти по итогам конституционной реформы 2020 г. Методология работы выстроена за счет сочетания формально-юридического, структурно-функционального и историко-правового анализа. Автор приходит к выводу, что в рамках поправок к Основному Закону было осуществлено приведение действующего законодательства в соответствие с реальными практиками взаимодействия муниципальных и государственных органов власти, выработавшихся в ходе реализации муниципальных реформ 2003-2009 гг. и 2014 г.
Ключевые слова: конституционная реформа, местное самоуправление, муниципалитет, система публичной власти.
AMIANTOV Alexey Andreevich,
Candidate of Political Science, Associate Professor of the Department of State and Municipal Administration, Peoples' Friendship University of Russia
LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY IN THE RUSSIA FOLLOWING THE RESULTS OF THE CONSTITUTIONAL REFORM OF 2020
Annotation. Within the framework of this study, the quality of changes in the relationship of local self-government bodies with state structures as a result of the formation of a system of public power in Russia following the results of the constitutional reform of 2020 is assessed. The methodology of the work is built through a combination of formal-legal, structural-functional and historical-legal analysis. The author comes to the conclusion that within the framework of the amendments to the basic law, the current legislation was brought into line with the real practices of interaction between municipal and state authorities, developed during the implementation of municipal reforms in 20032009 and 2014.
Key words: constitutional reform, local government, municipality, public authority system.
Введение. Конституционная реформа 2020 г. закономерным образом инициировала начало множества дискуссий внутри сообщества экспертов в области юриспруденции. В число наиболее активно обсуждаемых поправок к основному закону вполне ожидаемо относится создание системы публичной власти, в рамках которой, согласно обновленной редакции ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления сопряжены со структурами исполнительной власти с целью обеспечения наиболее эффективного решения профильных задач в рамках удовлетворения нужд населения конкретных муниципалитетов. Более того, в ст. 133 Основного Закона были включены положения, закрепляющие за муници-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2020
пальными органами власти гарантии на получение компенсации в случае формирования дополнительных расходов в связи с исполнением имеющих государственное значение публичных функций и полномочий в порядке кооперации со структурами, относящимися к государственному аппарату [1, с. 24].
Обсуждение включенных в Конституцию поправок в значительной степени протекает в ключе политизации предмета спора. Как следствие, значительная часть оценок имеют ярко выраженный эмоциональный ценностный окрас и слабо коррелируются с реалиями существующей правовой системы. При этом поляризация мнений не препятствует консенсусу апологетов прямо
противоположных точек зрения в одном из аспектов: и те и другие отстаивают тезис о том, что конституционная реформа повлекла за собой радикальные изменения внутри правовой базы функционирования институтов местного самоуправления [6; 7; 10]. Однако эта позиция не является аксиомой и нуждается в проверке на основе эмпирических фактов.
Необходимость проведения дополнительных изысканий в обозначенном направлении обуславливает и невысокая степень изученности заявленной темы. Малый размер временного лага между периодом реализации конституционной реформы во многом стал причиной того, что вопрос о новом статусе органов местного самоуправления рассматривался преимущественно либо в контексте более широких по объему вопросов, либо в рамках изучения смежной проблематики [2; 8; 9; 11]. Ситуацию усугубляет то, что значительная часть опубликованных работ носят в первую очередь сравнительный характер и посвящены сопоставлению новой модели взаимодействия МСУ с государством с ранее использовавшимися в РФ системами правового регулирования либо зарубежными нормативными структурами [3; 4; 5].
Целью представленного исследования является оценка качества трансформации взаимоотношений органов местного самоуправления с государственными структурами в результате создания в РФ системы публичной власти по итогам конституционной реформы 2020 г.
Методология исследования включает в себя элементы формально-юридического, структурно-функционального и историко-правового анализа.
Основная часть. Оценка влияния конституционной реформы на организацию взаимодействия государственных и муниципальных органов власти предполагает в первую очередь оценку ключевых трендов в развитии соответствующих правовых отношений в предшествующий период и положения вовлеченных в них акторов на момент инициации преобразования Основного Закона.
Модель взаимодействия государства и муниципальных органов власти в период 2003-2020 гг. трансформировалась в первую очередь в рамках трех взаимосвязанных тенденций:
- фактическое расширение объема полномочий региональных органов власти в плане контроля за деятельностью структур МСУ (призванное ограничить влияние местных групп интересов и крупных компаний на демократический процесс);
- трансферт управленческих функций от должностных лиц, занимающих свой пост по результатам прямых выборов, к сити-менеджерам
или чиновникам, избираемым на основе конкурса либо посредством голосования членов представительских органов власти;
- выстраивание единой «вертикали управления» муниципальными образованиями за счет их «укрупнения» и практики перемещения главами регионов руководителей МСУ между территориями субъекта федерации. При этом необходимо отметить, что соответствующий подход был во многом обусловлен формированием в 19902000-х гг. целого корпуса муниципальных глав, бессменно управлявших соответствующими территориями более 10-15 лет. Существование этого феномена способствовало падению эффективности работы муниципальных органов власти, а также порождало долговременные неформальные конфликты между властями смежных территорий, что препятствовало их взаимодействию и реализации региональных программ развития [8, с. 733-735].
Расширение объема полномочий глав регионов в плане контроля над муниципалитетами было обеспечено, с одной стороны, за счет расширения перечня оснований, дающих губернатору право инициировать удаление в отставку муниципального руководителя, а с другой -посредством внедрения института конкурсных комиссий, половина членов которых назначается высшим должностным лицом региона. Формализованные полномочия глав регионов были подкреплены выстраиванием партийной вертикали «Единой России» и наличием у губернаторов федерального ресурса влияния: после возврата к прямым выборам глав регионов победу в ходе избирательных кампаний в большинстве случаев одерживали временно исполняющие обязанности губернаторов, кандидатуры которых первоначально отбирались и утверждались в федеральном центре. Последнее значимым образом дисциплинировало членов региональных групп интересов, включающих в себя политиков и представителей делового сообщества [9, с. 1031].
В 2008 г. прямые выборы мэра применялись в качестве процедуры отбора кандидатов на пост главы муниципального образования в 73% горо-дов-административных центров регионов (без учета городов федерального значения). К 2019 г. этот показатель упал до 12%.
В целом, за период 2006-2018 гг. удельная доля муниципальных образований уровня «город - район», в которых использовался механизм прямых выборов глав, упала с 65% до 12.4% [2, с. 4].
При этом переход к непрямым выборам глав муниципалитетов способствовал снижению числа эпизодов, когда руководитель муниципалитета занимает свой пост несколько сроков подряд. Рав-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2020
ным образом уменьшилось число мэров, использующих пост главы муниципалитета в качестве фундамента политической карьеры регионального или федерального уровня. По данным Комитета гражданских инициатив за июнь 2019 г., муниципальные главы, избранные представительским органом либо на конкурсной основе, занимали свой пост на протяжении периода от 1 года до 3 лет, и лишь в исключительных случаях перемещались на должность губернатора или в Федеральное Собрание (в отличие от мэров, избираемых непосредственно населением). Одновременно было зафиксировано, что за период 2014-2019 гг. среди глав муниципальных образований, рекрутируемых на основе непрямых выборов, почти вдвое выросла удельная доля специалистов, прежде занятых на государственной службе в структурах регионального уровня [11, с. 135].
Процесс объединения муниципальных образований происходит преимущественно в формате создания новых городских округов на базе уже существующих территорий в системе МСУ.
На 1 января 2017 г. в РФ насчитывалось 567 городских округов. Три года спустя их количество увеличилось до 632 (на 65 единиц, или на 11.4%). При этом общая численность муниципальных образований в России сократилось с 22 327 до 20 846 (на 1481 единицу, или на 6.6%). Как следствие, существенным образом упала занятость в сфере муниципального управления и хозяйства (за счет оптимизации кадров). Это способствовало разрушению сложившихся ранее на муниципальном уровне управленческих команд, собранных преимущественно на основе критерия лояльности гла-вам-«долгожителям» [3, с. 91].
Указанные процессы способствовали не только фактической интеграции систем государственного и муниципального управления, но и административному и хозяйственному сближению структур МСУ. За счет этого были сформированы благоприятные условия для использования методов стратегического планирования и управления. Оставаясь структурно обособленными и независимыми с правовой точки зрения, государственные и муниципальные органы власти в рамках практики повседневного функционирования были объединены на уровне новой системы управления [1, с. 27].
Заключение. Последнее дает нам основания утверждать, что в рамках конституционной реформы 2020 г. положение органов местного самоуправления не претерпело ощутимых изменений за счет создания правового пространства единой публичной власти. Фактически произошло лишь приведение правовой базы функционирования органов МСУ в соответствие с практикой их
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2020
работы, сложившейся в результате длительного и последовательного реформирования.
В рамках этого направления конституционная реформа органично связана с прочими структурными элементами преобразования основного закона, сводящимися к ликвидации рудиментов прежних моделей организации органов власти (в качестве наглядного примера в данном случае можно привести упразднение уставных судов регионов).
Список литературы:
[1] Беспалова М.П. Проблемы взаимодействия муниципальных образований с органами государственной власти РФ в свете конституционной реформы 2020 г. // Государственная власть и местное самоуправление. - 2020. - № 11. - С. 24-28.
[2] Болдырев О.Ю. Конституционная реформа в России: актуальность, реализация, перспективы. Часть 2. Поправки к конституции: нерешенные и новые проблемы и вектор дальнейшего реформирования // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 12. - С. 3-8.
[3] Гриценко Е.В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. - 2020. - № 4 (137). - С. 80-97.
[4] Игнатенко В.А. Конституционная реформа 2020 года и ее влияние на правовую жизнь российского общества // Международный научно-исследовательский журнал. - 2020. - № 4-2 (94). - С. 88-91.
[5] Комарова В.В. Конституционная реформа 2020 г. в России (некоторые аспекты) // Актуальные проблемы российского права. - 2020. - Т. 15. -№ 8 (117). - С. 22-31.
[6] Медушевский А.Н. Конституционные поправки в России 2020 г. как политический проект переустройства государства // Публичная политика. - 2020. - Т. 4. - № 1. - С. 43-66.
[7] Медушевский А.Н. Переход России к конституционной диктатуре: размышления о значении реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. - 2020. - № 3 (136). - С. 33-50.
[8] Румянцев О.Г. О некоторых политологических аспектах конституционной реформы 2020 г. в Российской Федерации // Вопросы политологии. - 2020. - Т. 10. - № 3 (55). - С. 731-739.
[9] Слизовский Д.Е., Медведев Н.П. Послесловие к статье О.Г. Румянцева «о некоторых политологических аспектах конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации» // Вопросы политологии. - 2020. - Т. 10. - № 3 (55). -С.1029-1037.
[10] Уваров А.А. Конституционно-политическая реформа (в свете послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15 января 2020 г.) // Государство и право в XXI веке. - 2020. - № 1. -С.22-28.
[11] Усманова Р.М. Перспективы развития местного самоуправления в свете конституционной реформы 2020 года // Региональный парламентаризм в современной России: особенности становления и перспективы развития: материалы Всеросс. науч.-практ. конф., посвящённой 25-летию Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан. - Уфа, 2020. - С. 131137.
Spisok literatury:
[1] Bespalova M.P. Problemy vzaimodejstviya municipal'nyh obrazovanij s organami gosudarstven-noj vlasti RF v svete konstitucionnoj reformy 2020 g. // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravle-nie. - 2020. - № 11. - S. 24-28.
[2] Boldyrev O.Yu. Konstitucionnaya reforma v Rossii: aktual'nost', realizaciya, perspektivy. Chast' 2. Popravki k konstitucii: nereshennye i novye problemy i vektor dal'nejshego reformirovaniya // Konstitucion-noe i municipal'noe pravo. - 2020. - № 12. - S. 3-8.
[3] Gricenko E.V. Federalizm i mestnoe samoupravlenie v svete rossijskoj konstitucionnoj reformy 2020 goda // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. - 2020. - № 4 (137). - S. 80-97.
[4] Ignatenko V.A. Konstitucionnaya reforma 2020 goda i ee vliyanie na pravovuyu zhizn' rossi-jskogo obshchestva // Mezhdunarodnyj nauch-no-issledovatel'skij zhurnal. - 2020. - № 4-2 (94). - S. 88-91.
[5] Komarova V.V. Konstitucionnaya reforma 2020 g. v Rossii (nekotorye aspekty) // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. - 2020. - T. 15. - № 8 (117). - S. 22-31.
[6] Medushevskij A.N. Konstitucionnye popravki v Rossii 2020 g. kak politicheskij proekt pereustro-jstva gosudarstva // Publichnaya politika. - 2020. - T. 4. - № 1. - S. 43-66.
[7] Medushevskij A.N. Perekhod Rossii k konstitucionnoj diktature: razmyshleniya o znachenii reformy 2020 goda // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. - 2020. - № 3 (136). - S. 33-50.
[8] Rumyancev O.G. O nekotoryh politologich-eskih aspektah konstitucionnoj reformy 2020 g. v Rossijskoj Federacii // Voprosy politologii. - 2020. - T. 10. - № 3 (55). - S. 731-739.
[9] Slizovskij D.E., Medvedev N.P. Posleslovie k stat'e O.G. Rumyanceva «o nekotoryh politologich-eskih aspektah konstitucionnoj reformy 2020 goda v Rossijskoj Federacii» // Voprosy politologii. - 2020. -T. 10. - № 3 (55). - S. 1029-1037.
[10] Uvarov A.A. Konstitucionno-politicheskaya reforma (v svete poslaniya Prezidenta RF Feder-al'nomu Sobraniyu RF ot 15 yanvarya 2020 g.) // Gosudarstvo i pravo v XXI veke. - 2020. - № 1. - S. 22-28.
[11] Usmanova R.M. Perspektivy razvitiya mestnogo samoupravleniya v svete konstitucionnoj reformy 2020 goda // Regional'nyj parlamentarizm v sovremennoj Rossii: osobennosti stanovleniya i perspektivy razvitiya: materialy Vseross. nauch.-prakt. konf., posvyashchyonnoj 25-letiyu Gosudarstven-nogo sobraniya - Kurultaya Respubliki Bashkortostan. - Ufa, 2020. - S. 131-137.
ЮРКОМПАНИ
www. law-books, ru
Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ» издает научные журналы:
• Научно-правовой журнал «Образование и право», рекомендованный ВАК Министерства науки и высшего образования России (специальности 12.00.01,12.00.02), выходит 1 раз в месяц.
• Научно-правовой журнал «Право и жизнь», рецензируемый (РИНЦ, Е-1лЬгагу), выходит 1 раз в 3 месяца.
f
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2020
