CC BY
27УДК 340:342
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Мирзаев М.А., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, mirzaev47@mail. ru
В статье рассматриваются проблемы реформирования в России местного самоуправления. Охарактеризована новая муниципальная реформа. Делается попытка выделения положительных и отрицательных черт четвертой реформы местного самоуправления. Основным методом исследования стал метод сравнительного анализа, позволивший изучить особенности местного самоуправления в России. Научная новизна выражается в комплексном подходе к реформированию местного самоуправления. Акцентируется внимание на проблемах, тормозящих процесс развития местного самоуправления, и предлагаются пути их решения. Говорится о необходимости жесткого контроля за муниципальными бюджетами со стороны федеральной власти. В статье сделаны выводы о том, что реформы в России носят «верхушечный» характер, поэтому необходимо вести работу с населением, а также упорядочить местную власть. Даются рекомендации по совершенствованию института местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная реформа, руководители субъектов, политическая конъюнктура, источники финансирования.
UDK 340:342
LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS OF REFORMING
AND WAYS OF THEIR SOLUTION
Mirzaev M.A., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected]
The problems of reform of local government in Russia are covered in the article. Characterized by a new municipal reform is. An attempt to highlight the positive and negative features of the fourth local government reform. The main research method was the method of comparative analysis, which allowed to study the peculiarities of local self-government in Russia. Scientific novelty is expressed in a comprehensive approach to the reform of local government. The author focuses on the problems that impede the development of local self-government, and the ways of their solution. The need for tight control over municipal budgets from the Federal government is discusses. The article concluded that reforms in Russia are "apical" character, so you need to work with the population, and organize local authorities. Recommendations for improvement of the Institute for local self-government are given.
Key words: local governance, municipal reform, the heads of the regions, the political situation, sources of Finance.
В последние годы процессы преобразований в Российской Федерации совершаются по всем направлениям внутренней и внешней политики государства [1, с. 18]. Это касается и местного самоуправления. Структура и функции местного самоуправления в России были реформированы неоднократно. Четвёртая реформа института местного самоуправления несет в себе главную идею — достроить вертикаль власти в Российской Федерации. В очередной раз были внесены поправки в законопроект о реформе местного самоуправления [2]. Новая редакция закона предоставляет регионам массу прав, например, право самим определять способы избрания глав муниципальных образований - напрямую населением или из состава представительного органа власти [3], чем в скором порядке воспользовались руководители субъектов Российской Федерации. Изучать новую реформу
местного самоуправления этого динамичного этапа очень трудно, но необходимо, чтобы вовремя заметить то, что требует поддержки, и, наоборот, правильно оценить негативные явления, мешающие продвижению вперед [4]. Думается, идея еще сильнее централизовать власть в стране, сокращая полномочия и независимость органов местного самоуправления, с экономической точки зрения явно не продумана. Из Кремля невозможно эффективно управлять каждым ЖЭКом и каждой котельной в каждом из десятков тысяч городков и поселений страны. А МСУ будет «мертвым» до тех пор, пока у муниципалитетов не появятся четкие полномочия, подкрепленные законодательно прописанными источниками финансирования [5]. При подготовке поправок в 131 закон, предлагались разные варианты очередных реформ. К примеру, институт социально-экономических и политических исследова-
ний (ИСЭПИ) предложил варианты очередной реформы местного самоуправления. Один из них предусматривает отмену выборов мэров и ликвидацию городских дум. Второй подразумевает отказ от выборов мэров, но с сохранением городских парламентов. Однако прямые выборы городских депутатов в этом случае предлагалось заменить косвенными [6].
Как нам представляется, когда в муниципальных бюджетах нет денег, совершенно неважно, избирается ли глава городка или сельского поселения на прямых выборах или его назначает глава региона. Власть без денег, по определению, традиционно беспомощна. И в этом смысле передача социальных тягот на региональный уровень лишает существование муниципалитетов остатков смысла — им просто нечем будет заниматься.
Вопрос другой: насколько эффективно управляет страна в условиях постоянно нарастающей централизации финансовых ресурсов? Последние 13 лет в руках федеральной власти концентрировалось все больше финансовых ресурсов за счет региональных и муниципальных бюджетов.
Мы не можем не согласиться с компетентным мнением грамотных экономистов, высказанным впервые после кризиса 2008-2009 годов о возможности региональных дефолтов в ближайшие два-три года [7]. На наш взгляд, хотя к бедственному положению в большинстве муниципалитетов все давно привыкли, как отмечалось выше, Россия слишком велика, чтобы можно было управлять всеми котельными из Кремля — это очевидно. Не срабатывает даже самое прямое ручное управление. В качестве примера приведем интересную историю, как В. Путин — президент России приехал на Камчатку, где до этого лет за пять, будучи премьер-министром, распорядился построить небольшой газопровод. Газопровод строить даже не начинали. На вопрос первого лица государства «почему», честно ответили: не думали, что вы доедете сюда еще раз [8]. Но если механизм не работает, зачем доводить это пресловутое ручное управление и централизацию власти до совсем уж абсурдных размеров? Главная задача федеральной власти как раз и состоит в том, чтобы грамотно разделить ответственность за управление гигантской по территории и очень разной по внутренним условиям страной с региональным и муниципальным уровнем; установить жёсткий контроль, чтобы выделенные муниципалитетам средства из федерального и региональных бюджетов не разворовывались по дороге, чтобы сами муниципалитеты имели стабильные источники пополнения своих доходов и хоть какие-то деньги на развитие и привлечение инвестиций. Видимо, именно в этом, а не в очередном отказе от выборов заключается смысл подлинной реформы местного самоуправления. Серьезные финансовые трудности в стране уже начали признавать даже государственные чиновники. А с учётом санкций и невозможностью экономического прогнозирования
на ближайшее будущее России проблема достаточного финансирования местного самоуправления остаётся под вопросом. Президент в ежегодном послании Федеральному Собранию впервые сказал, что экономические проблемы России вызваны не внешними, а внутренними причинами [9]. Одна из этих причин — тотальный политический и финансовый зажим регионов. Конечно, когда денег начинает не хватать, а страна привыкла жить на ручном управлении, есть искушение еще сильнее замкнуть финансовые потоки на федеральный центр. Но вся новейшая история страны показывает нецелесообразность такого пути. Бытует мнение, что у нас стали строить даже меньше дорог, чем в 1990-е годы. В России крайне запущенное коммунальное хозяйство — многие магистральные теплотрассы строились еще при Хрущеве. Растет доля ветхого жилого фонда, достигающая различных показателей в зависимости от регионов. Если у Москвы, в условиях централизации власти и крайней выгодной для России внешнеэкономической конъюнктуры, почти за полтора десятилетия не получилось существенно поднять уровень жизни и качество инфраструктуры, то в регионах нет никаких оснований полагать, что в менее сытые годы это выйдет лучше. Экономить на выборах муниципальной власти, полностью лишая людей права голоса даже в решении проблем своих территорий, — себе дороже. Без городских дум в принципе прожить можно. Но местную исполнительную власть лучше все-таки избирать — чтобы люди могли воздействовать на нее хотя бы в своем населенном пункте, если не могут влиять в масштабах страны [10]. Даже понимая при этом, что местное самоуправление будет застывшим до тех пор, пока у муниципалитетов не появятся четкие полномочия, подкрепленные законодательно прописанными источниками финансирования, например, реальным муниципальным налогом.
Муниципальная реформа в России опять оказалась в центре внимания. Одним из многих «сюрпризов» федерального центра стал перенос сроков муниципальной реформы. Реформа была запланирована еще на первом сроке Владимира Путина. Она была рассчитана на несколько лет, и фактически уже началась. В регионах уже определены муниципальные границы. Как нам известно, при установлении границ территорий, возник ряд локальных конфликтов, однако в целом это не привело к какой-либо тотальной дестабилизации. В большинстве новых муниципальных образованиях уже прошли первые выборы. В общем можно сказать, что к проведению реформы регионы вполне готовы. Но в середине 2005 года оказалось, что в стране внезапно не стало и региональной политики, и политики в области местного самоуправления. Причина была банальной: приближался очередной избирательный цикл, когда все принимаемые решения привязываются к политической конъюнктуре, к сохранению власти правящими элитами. И
реформа местного самоуправления стала заложницей этой конъюнктуры, ее было решено отложить до 2009 г. [11]
Что касается Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон о МСУ) от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 29 дек. 2014 г.), то, надо сказать, что у него есть положительные и отрицательные стороны. Его главной ценностью является то, что в нем предлагается стройная схема организации местного самоуправления в стране, предназначенная для распространения по всей России. Однако очевиден факт, что данная схема не вполне адаптирована к российским реалиям. Во-первых, количественный рост муниципальных образований (в первую очередь за счет поселений, где до этого отсутствовала муниципальная власть) означает увеличение количества муниципальных служащих. Но подготовленных кадров недостаточно, что может повлечь за собой застой в работе муниципальных органов. Это - очевидная проблема. Тем не менее, на огромном российском пространстве должно быть хотя бы сколько-нибудь грамотных специалистов, способных работать в органах местного самоуправления. Кадровая проблема в стране пока еще не только не решена, но даже должным образом не поставлена. В таких условиях в органы местного самоуправления внедрились представители малого бизнеса, криминалитет, в силу специфики своего бизнеса плотно связанный с местной властью. Во-вторых, чревато новыми конфликтами формирование двухуровневого местного самоуправления в сельских районах - на уровне районов и входящих в их состав отдельных поселений. На словах получается вроде бы красивая пирамида власти, а на практике в регионах возможно возникновение новых политических конфликтов между уровнями муниципальной власти, в частности, конфликта между главами районов и районных центров. Подобный конфликт уже давно характерен для отношений между губернаторами и мэрами крупных городов. Здесь получается то же самое на более низком территориальном уровне [12]. И населению нелегко будет понять, почему в одном городе сидят два мэра, один из которых занимается районом в целом, а другой - районной столицей. В-третьих, конфликты возникают также в процессе разграничения муниципальной собственности. Ведь надо не только отделить муниципальное имущество от государственного имущества, но и провести разграничение между двумя уровнями муниципальной власти. В-четвертых, из-за слабой собственной финансовой базы муниципалитетов местное самоуправление в нашей стране было и остается с вопросительным знаком и многоточиями. Как нам представляется, в идею реформирования заложен смысл с политическим оттенком.
Как известно, после нескольких лет укрепления вертикали власти, центральные органы власти решили вернуться к практике компромиссов с
руководителями субъектов Российской Федерации. Как ни рассуждай, они сохранили в своих руках административный ресурс, и центром не были созданы другие формы административного воздействия на избирателей, кроме как через местные правящие элиты. Формировать избирательные кампании «партии власти» намного удобнее и выгоднее с помощью губернаторских «партий власти» и главное, такая форма намного эффективнее. Вроде бы все возвращается на круги своя. Подчеркнем, что местное самоуправление традиционно является в России заложником отношений между центром и руководителями субъектов. В первую очередь потому, что оно не является самостоятельным субъектом российской политики, общественно значимым явлением. В нашей стране нет муниципальной элиты как корпорации, которая осознает свои интересы и способна их защитить. Нет серьезных каналов лоббирования муниципальных интересов на федеральном уровне, а также системной политики центра, направленной на «выращивание» органов местного самоуправления. В результате с местным самоуправлением можно делать все что угодно. И если нужно сделать уступку руководителями субъектов, то она всегда делается легко за счет местного самоуправления.
Руководители субъектов не заинтересованы в развитии местного самоуправления, т. к. им необходимо сохранять в своих регионах собственные властные вертикали. Увеличение количества муниципальных образований руководители субъектов воспринимают как угрозу потери этой вертикали. К тому же имеются крупные и влиятельные регионы, в которых местное самоуправление нужно создавать с нуля, разрушая, тем самым, прочность основ региональных режимов. Это касается многих национальных республик.
Фактически центр был согласен с позицией руководителей субъектов, если исходить из того, что консолидированной региональной властью будет обеспечен нужный результат федеральных выборов, а местное самоуправление, возможно, помешает этому. Для этого центр принимает решения по передаче руководителям субъектов части полномочий из сферы совместного ведения. И, видимо, будут приниматься поправки к Закону о МСУ, позволяющие руководителям субъектов назначать глав муниципальных образований аналогично тому, как это делает президент в отношении губернаторов. Существует еще одна конъюнктурная причина переноса реформы местного самоуправления — «монетизация льгот», оказавшая влияние на муниципальную реформу. Как выяснилось, политика центра не продумана стратегически, принимаемые решения служат реакцией на спонтанные процессы, которые центр начинает осознавать как опасность. Как только несколько региональных блоков отобрали голоса у «Единой России», а в Амурской области одержали победу, региональные блоки было решено запретить. То же самое произошло и с ре-
формой местного самоуправления. В 2003 г. был принят закон, были рассчитаны все сроки проведения предусмотренных мероприятий, начато проведение этих мероприятий и вдруг, в конце 2005 г., возникли опасения. Перед началом избирательного цикла и после массовых протестов, которые последовали за «монетизацией льгот», центр опасается принимать решения, которые могут вызвать негативный социальный эффект, несмотря на то, что с этой точки зрения муниципальная реформа сама по себе не таит в себе серьезной опасности социального взрыва. Муниципальная реформа опасна отдельным группам чиновников, которые могут потерять некоторое количество власти, она больше завязана на внутри элитные отношения [13, с. 57]. Однако при этом муниципальные образования были и остаются бедствующими, и дальше ухудшать их финансово-экономическое положение уже некуда. Может быть, просто вырастет их финансовая, а, значит, и политическая зависимость от государственной власти и предоставляемых ею дотаций. России нужны не реформы местного самоуправлении, а его развитие. Тогда как местное самоуправление,
по определению, является структурой «корневой» демократии, которая создается самими гражданами. Реформы обычно носят верхушечный характер. Можно сослаться на то, что общество само не «созрело». Но создается впечатление, что именно верхушечный характер реформ целиком и полностью устраивает властные элиты. Действительно, у россиян крайне смутное представление и о федерализме, и о местном самоуправлении. Ведь никто не проводит разъяснительную работу, тогда как местное самоуправление не возникает «сверху», а появляется только тогда, когда сами граждане осознают его смысл и содержание. Развитие местного самоуправления является серьезнейшей стратегической задачей. Предложенная реформа местного самоуправления хороша тем, что она предлагает упорядочить местную власть. Для нашей страны системное наведение порядка в любой сфере - задача сложная и важная. Однако из этой реформы еще не следует классическое развитие института местного самоуправления.
Литература
1. Мирзаев М.А. Реформирование местного самоуправления на современном этапе развития российской государственности // Юридический вестник ДГУ. 2014. №4.
2. Госдума приняла закон о реформе системы местного самоуправления. URL: http://www.19rus.info/index.php/vlast-i-politika/item/11054-gosduma-prinyala-zakon-o-reforme-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 09.01.2015).
3. Зимина П. Путин подписал поправки в закон об СМУ. 04.06.2014. №21. URL: http://karavan.tver.ru/gazeta/7885 (дата обращения: 09.01.2015).
4. Основные причины реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. URL: http://knowledge.allbest.ru/law/2c0b65635a2bc78a4d53a89521316d27_0.html (дата обращения: 12.01.2015).
5. Нашли крайних. Очередной проект реформы органов местного самоуправления больше похож на их ампутацию // Газета.га. 16.12.2013. URL: http://www.gazeta.ru/comments/2013/12/16_e_5804625.shtml (дата обращения: 09.01.2015).
6. Там же.
7. Финансовый кризис 2008-2009 годов в России. URL: http://www.encyclopaedia-russia.ru/article.php?id=216 (дата обращения: 10.01.2015).
8. Реформа местного самоуправления в России: позиции и мнения. Местное самоуправление глазами СМИ // Информационный бюллетень местного самоуправления. 10 февраля. 2014.
9. Послание Президента Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года. URL: http://www.kremlin.ru/news/19825 (дата обращения: 09.01.2015).
10. Нашли крайних. Очередной проект реформы органов местного самоуправления больше похож на их ампутацию ...
11. Туровский Р. Местное самоуправление: к новым приключениям. URL: http://www.rosbalt.ru/main/2005/08/01/219890.html (дата обращения: 09.01.2015).
12. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М.: Проспект, 2009.
13. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 21: Управление (государство и общество). 2010. № 2.
References
1. Mirzaev M.A. Local government reform at the present stage of development of the Russian statehood // Law herald of Dagestan State University. 2014. №4.
2. Gosduma prinjala zakon o reforme sistemy mestnogo samoupravlenija. URL: http://www.19rus.info/index.php/vlast-i-politika/item/11054-gosduma-prinyala-zakon-o-reforme-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (date of access: 09.01.2015).
3. Zimina P. Putin podpisal popravki v zakon ob SMU. 04.06.2014. №21. URL: http://karavan.tver.ru/gazeta/7885 (date of access: 09.01.2015).
4. Osnovnye prichiny reformirovanija mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii. URL: http://knowledge.allbest.ru/law/2c0b65635a2bc78a4d53a89521316d27_0.html (date of access: 12.01.2015).
5. Nashli krajnih. Ocherednoj proekt reformy organov mestnogo samoupravlenija bol'she pohozh na ih amputaciju // Gazeta.ru. 16.12.2013. URL: http://www.gazeta.ru/comments/2013/12/16_e_5804625.shtml (date of access: 09.01.2015).
6. Tam zhe.
7. Finansovyj krizis 2008-2009 godov v Rossii. URL: http://www.encyclopaedia-russia.ru/article.php?id=216 (date of access: 10.01.2015).
8. Reforma mestnogo samoupravlenija v Rossii: pozicii i mnenija. Mestnoe samoupravlenie gla-zami SMI // Informacionnyj bjulleten' mestnogo samoupravlenija. 10 fevral'ja. 2014.
9. Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniju 12 dekabrja 2013 goda. URL: http://www.kremlin.ru/news/19825 (date of access: 09.01.2015).
10. Nashli krajnih. Ocherednoj proekt reformy organov mestnogo samoupravlenija bol'she pohozh na ih amputaciju ...
11. Turovskij R. Mestnoe samoupravlenie: k novym prikljuchenijam. URL: http://www.rosbalt.ru/main/2005/08/01/219890.html (date of access: 09.01.2015).
12. Glazunova N.I. Gosudarstvennoe i municipal'noe (administrativnoe) upravlenie. M.: Prospekt, 2009.
13. Shmakov V.I. Problemy reformirovanija i rosta jeffektivnosti mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii // Vestnik Moskovskogo universiteta. Ser. 21: Upravlenie (gosudarstvo i obshhestvo). 2010. № 2.
Поступила в редакцию 16 января 2015 г.
Received 16 January 2015
