CC BY
25УДК 342.552 (470.67)
ВЫБОРЫ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)
Ниматулаева Р.А., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, [email protected]
В статье рассматриваются актуальные вопросы совершенствования избирательного процесса в современных условиях динамичного развития Дагестана. Актуальность темы статьи обусловлена тем, что в российской науке недостаточно работ, посвященным особенностям выборов в субъектах РФ, в частности, в Республике Дагестан. Целью статьи является анализ организации и проведения выборов в Республике Дагестан и разработка на этой основе рекомендаций, направленных на исправление данной ситуации. Анализируются условия и причины, способствующие массовым нарушениям на выборах в органы местного самоуправления в последние годы. Отмечается тенденция сужения полномочий субъектов Российской Федерации, что входит в определенное противоречие с федеративным устройством России.
Результатом исследования является формулирование выводов и предложений, направленные на снятие этих противоречий и дальнейшее совершенствование законодательства о выборах.
Ключевые слова: муниципальные выборы, институт народовластия, местное самоуправление, избирательное право, региональные особенности.
UDK 342.552 (470.67)
ELECTIONS TO THE ORGANS OF LOCAL GOVERNMENT: ACTUAL MATTERS (ON THE EXAMPLE OF DAGESTAN REPUBLIC)
Nimatulaeva R.A., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected]
The article deals with topical issues of improving the electoral process in modern conditions of the dynamic development of modern Dagestan. Topicality article due to the fact that Russian science is not enough works devoted to the peculiarities of the elections to the constituent entities of the Russian Federation, in particular in the Republic of Dagestan. The aim of the article is to analyze the organization and conduct of elections in the Republic of Dagestan and on this basis to develop recommendations aimed at correcting this situation. The conditions and reasons for the mass violations of the elections to the local government in recent years. There is a trend of narrowing the powers of the Russian Federation, which is included in a certain contradiction with the federal structure of Russia.
The result of the study is to formulate conclusions and proposals aimed at the removal of these contradictions and further improvement of the electoral legislation.
Key words: municipal elections, the institution of democracy, local government, suffrage, regional
features.
В настоящее время местное самоуправление прочно вошло в жизнь общества как реально функционирующий институт российской государственности. Местное самоуправление — это сложное социально-правовое явление, обладающее двойственной правовой природой. Во-первых, оно является обязательным институтом народовластия (одной из форм осуществления публичной власти), и в этом смысле - это публичная (политическая) свобода граждан в государственно организованном обществе, закрепленная в конституционном праве на местное самоуправление. Во-вторых, местное самоуправление является способом управления делами на местах, особым видом деятельности (публичным (муниципальным)) управлением, осуществляемым населением посредством различных организационных форм [1, с. 14].
В первую очередь, надо подчеркнуть, что большое значение в системе местного самоуправления имеют выборы. В данной статье попытаемся выявить проблемы законодательства о выборах, практики его реализации и определить пути их решения на уровне субъекта Федерации. Муниципальные выборы являются первым и наиболее укоренившимся, по сравнению с другими, механизмом демократии в России. Они проводятся с целью избрания выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы назначает представительный орган местного самоуправления в сроки, предусмотренные Уставом. Наличие муниципальных выборов является обязательным [2].
Муниципальные выборы — это самая распространенная, а в большинстве муниципальных образований единственная реально используемая форма непосредственной демократии. На местных выборах граждане муниципального образования определяют, как они будут жить в ближайшие несколько лет [3, с. 3]. Сформировать систему органов местного самоуправления на основе демократических выборов можно лишь при наличии соответствующего законодательства, а также эффективной практики его реализации. Через муниципальные выборы создаются выборные органы местного самоуправления, задача которых — решать вопросы местного значения. Обеспечение принципов избирательного процесса в системе местного самоуправления гарантирует реализацию гражданами своих избирательных прав, права на участие в управлении. Путем участия в муниципальных выборах они реализуют свои важнейшие политические права.
Реформой местного самоуправления, проводимой в связи с принятием Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 года (в ред. от 27 июля 2010 года) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматриваются новые территориальные и организационные основы местного самоуправления, изменение системы муниципальных органов, увеличение количества выборных органов и должностных лиц местного самоуправления [4, с. 3].
27 мая 2014 года В. Путин утвердил изменения в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Закон позволил регионам самим определять способы избрания глав муниципальных образований - напрямую населением или из состава представительного органа власти, а также формирования всех органов МСУ на своей территории [5]. Согласно документу введены два новых типа муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. В крупных городах созданы собственные советы депутатов во внутригородских районах. В соответствии с поправками порядок избрания главы муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ. Главы муниципальных образований выбираются везде, начиная от маленького села и заканчивая крупным городом. При этом формы выборов (прямое голосование населения или избрание главы муниципального образования через представительные органы) могут быть разными. Другими словами, Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Таким образом, федеральный законодатель предписывает ряд конкретных полномочий, и субъекты Российской Федерации обя-
заны их исполнять. Тем самым, как считает, в частности, И.В. Упоров, с которым следует согласиться, наблюдается сужение полномочий субъектов Российской Федерации, которое в еще большей степени обусловлено даже не разграничением предметов полномочий в правовом регулировании института муниципальных выборов, а тем, что совместного ведения практически нет. Федеральный центр столь детальнейшим образом отрегулировал вопросы, связанные с процедурой назначения, подготовки муниципальных выборов, их проведением, установлением итогов выборов, определением результатов и т.д., что субъектам по существу ничего более не остается. Как считает ученый, происходит неоправданная уравниловка в регулировании института местного самоуправления, причем практически во всех субъектах Российской Федерации. Поэтому, с точки зрения автора, с которым мы солидарны, современный уровень развития федерализма нельзя назвать эффективным, так как налицо чрезмерная централизация власти и полномочий. Законы субъектов Российской Федерации не должны быть идентичными, одинаковыми. В них должны отражаться региональные особенности, территориальные, географические, социально-экономические, демографические, культурные и другие региональные условия, имеющие место в субъектах Российской Федерации [6, с. 143].
Как представляется, новый закон о МСУ окончательно отдалит от избирателей даже самый низовой муниципальный уровень власти.
В субъектах Российской Федерации, в частности в Республике Дагестан, посредством местного самоуправления обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется через референдум, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления [7]. Выборы в муниципальные органы власти проводятся согласно Закону РД от 16 сентября 2014 года № 67 «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Республики Дагестан и избрания глав муниципальных образований Республики Дагестан» (в ред. Закона от 16.03.2015 г. № 26). В Законе установлен новый порядок избрания глав муниципальных образований, определяется порядок формирования представительных органов муниципальных районов Республики Дагестан. Как отмечает Рамазан Абдулатипов в своем Послании Народному Собранию Дагестана, этот закон открывает широкие возможности для обретения нового качества власти, прежде всего в защите интересов местных сообществ, конкретных граждан. И это потребует качественно нового уровня работы органов власти, прессы, институтов гражданского общества [8].
Однако надо сказать, что на практике организация и проведение выборов в Республике Даге-
стан проходят с массовыми нарушениями. Как отмечает И.С. Алипулатов, анализ организации и проведения всего избирательного процесса наводит на серьезные размышления. Какие же особенности выборов в Дагестане наблюдаются в последние 10—12 лет? Угрозы, шантаж, попытки подкупа, давление, уговоры снять кандидатуру со стороны руководства, близких, родственников, друзей, коллег по работе, грязные технологии, высокое напряжение участников выборного процесса. И как результат — обострение общественно-политической ситуации. Самая негативная тенденция: во власть рвутся люди не совсем подготовленные: без жизненного опыта, организаторских и интеллектуальных способностей, нравственных качеств, с криминальным прошлым. Некомпетентность муниципальных кадров многократно отмечалась различными СМИ. За десять лет число абсолютно случайных людей в органах МСУ не только не снизилось, а даже выросло, а процент набранных на работу муниципальных чиновников, практически мизер [9, с. 16].
Анализ прошедших выборов в органы местного самоуправления в последние годы показывает, что в Дагестане сравнительно невысок уровень участия населения в избирательном процессе. По данным территориальной избирательной миссии в выборах мэра города Дербента в 2010 году участвовало 77,8% всех занесенных в списки избирателей, в городе Дагестанские Огни из 19,5 тысяч списочного состава избирателей при голосовании приняло участие 12960 человек. Как считает О.И. Баженова, причиной нежелания граждан участвовать в проведении выборов является в первую очередь, фактическое положение муниципальных образований. Не обеспечив баланс между социальными полномочиями и финансовыми ресурсами на их осуществление, реформа привела к весьма плачевным для местного самоуправления результатам. Сложным оказалось не только финансовое, но и имущественное положение муниципальных образований, что не позволяет понять действительную социальную ценность местного самоуправления, формирует отрицательный имидж муниципальной власти как не способной выполнить традиционные для нее функции без финансовой помощи государства [10, с. 62].
И, тем не менее, статистика свидетельствует о том, что значительно возросло число россиян, стремящихся во власть (в выборные органы власти). Так, если в 1990 году в Дагестане общее число кандидатов на 226 мандатов в Верховный Совет Дагестана оставляло всего 300 человек, то в 2010 году на 7 тысяч мандатов в местные органы самоуправления разного уровня было зарегистрировано 14700 дагестанцев [11, с. 45]. Но вместе с тем нельзя не сказать и о том, что фактически участвовать в предвыборной гонке и рассчитывать на успех мог узкий круг людей: две категории кандидатов — это
номенклатурная элита и прослойка предпринимателей.
Надо также обратить внимание на проведение выборов мэра города Махачкалы в сентябре 2015 года. Как известно, относительно и.о. мэра Магомеда Сулейманов на сессии Народного Собрания Дагестана 25 июня Глава республики Рамазан Абдулатипов заявил, что он потерял доверие руководства республики. Дагестанский эксперт, политолог Альберт Эседов отмечал по этому поводу следующее. Еще до начала выборов, когда была известна только их дата, «списки тех, кто должен победить на них, уже имелись». «Конечно же, пишет Эседов, мотив здесь понятен: сделать депутатами лояльных людей, а те, в свою очередь, "как надо" выберут мэра. Народ, как всегда, окажется за бортом выборов и на обочине демократии». Интрига по поводу того, кто будет мэром столицы республики, стала еще более яркой, — считает эксперт [12]. Думается, приход в кресло мэра того или иного кандидата не приведет к качественному изменению работы городской администрации.
Как видим, в городе Махачкале нет ни устойчивой, ни эффективной власти, а интриги вокруг должности мэра длятся уже более двух лет. Практика дагестанских выборов показывает, что этим умело пользуются отдельные влиятельные политические фигуры, публичные политики. И тогда эти выборы превращаются в демократическую игру с заранее известным результатом.
Действительно, в дагестанском обществе проблем великое множество. И здесь напрашивается вопрос: в какой степени депутаты при сегодняшней выборной системе ответственны перед своими избирателями за состояние дел в Дагестане? Как подчеркивает И. Алипулатов, «немало депутатов Народного Собрания, которые избираются в республиканский парламент последние 12—16 лет и за 3—4 созыва умудрились не принять участие в разработке ни одного законопроекта, не встречались с избирателями» [13, с. 46].
Подавляющее большинство дагестанцев считают, что сегодня на всех уровнях нужна ответственная и эффективная власть. При этом главной целью органов государственной власти местного самоуправления была и остается настоящая, а не формальная забота о благополучии рядовых людей.
Как отметил Владимир Путин в своем Послании Федеральному Собранию, «мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности. Потому будем и дальше работать над развитием политической конкуренции, совершенствовать политические институты, создавать условия для их открытости и эффективности» [14]. Заместитель Секретаря Дагестанского регионального отделения Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Хайбулла Малачилов указывает, что в стране и в республике идет процесс об-
новления и очищения власти. Государство дает сигнал народу о том, что пришло время избавляться от случайных людей во власти, нужно внимательнее присматриваться к тем, кому доверяется власть. И начинать это нужно с фундамента публичной власти - уровня сельских (городских) поселений. Поэтому муниципальным выборам нужно уделять всеобщее внимание [15].
В заключение надо отметить, что в нынешней ситуации не вызывает сомнений необходимость анализа существующей политики в области развития института местного самоуправления и внесения в нее необходимых корректив. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия [16, с. 16].
Как представляется, местные выборы должны проходить в полном соответствии с конституционно-правовыми нормами, связанными с правовым регулированием отношений в сфере местного самоуправления. В первую очередь, необходимо обеспечение гарантий демократического участия населения в избирательном процессе в органы местного самоуправления.
В связи с внесением большого количества изменений в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ возникла необходимость его доработки, так как в нем содержатся не только пробелы правового регулирования, коллизионные нормы, но и внутренние противоречия. Формулировки, употребляемые в законе, с нашей точки зрения, являются громоздкими, в связи с чем и понимаются неоднозначно, и, как следствие, неправильно применяются на практике, в том числе и при проведении выборов в органы местного самоуправления.
Необходимой предпосылкой построения качественно новой системы публичного управления, основанной на началах партнерства и взаимного сотрудничества, является "правильное" определение "собственной" компетенции каждого входящего в нее субъекта, соответствующее его функциональному предназначению. Эффективное функционирование такой системы позволит создать основу для возврата постепенно утрачиваемого доверия к местной власти, сделав тем самым первый шаг и на пути возврата доверия к публичной власти в целом [17, с. 68].
Хотелось бы подчеркнуть, что современное российское общество находится в середине пути становления местного самоуправления, и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.
Литература
1. Гаджиев А.Ш. Роль местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2012.
2. Сравнительный анализ существующей системы местного самоуправления и ее новой модели 24.01.2012. URL: http://otherreferats.allbest.ru/law/00165901_0.html (дата обращения: 16.10.2015).
3. Мотыжева Н.В. Избирательный процесс в системе местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010.
4. Мотыжева Н.В. Указ. соч.
5. Зимина П. Выборы останутся на дне // Караван. 15.октября 2015 года. URL: http://www.karavan.tver.ru/gazeta/7885 (дата обращения: 10.10.2015).
6. Упоров И.В. Особенности правового регулирования выборов муниципальных депутатов в актах законодательных органов субъектов Российской Федерации // Современная научная мысль. 2014. № 3.
7. О местном самоуправлении в Республике Дагестан: закон Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г. № 43, ст. 98. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
8. Послание Главы Дагестана Р. Абдулатипова Народному Собранию РД. 22 январья 2015 г. URL: http://president.e-dag.ru/novosti/v-centre-vnimaniya/poslanie-glavy-dagestana-r-abdulatipova-narodnomu-sobraniyu-rd (дата обращения: 16.10.2015).
9. Муртазалиев А.М., Мирзаев М.А. Вопросы теории и практики реформирования института местного самоуправления в российской федерации // Юридический вестник ДГУ. 2012. № 3.
10. Баженова О.И. К проблеме наделения муниципальных образований полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 62-63.
11. АлипулатовИ.С. Кто стремится во власть? // Аспирант. 2015. №2.
12. Эксперт: Абдулатипов создал интригу вокруг выборов мэра Махачкалы. Комментарий эксперта на заявление главы республики. 26 июня 2015 г. URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1937444. html (дата обращения: 16.10.2015).
13. Алипулатов И. С. Указ. соч.
14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 12 декабря 2013 года. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Малачилов Х. Муниципальным выборам - всеобщее внимание // РИА «Дагестан». 6 июня. 2015 г. URL: http://www.riadagestan.ru/news/analytics/munitsipalnym_vyboram_vseobshchee_vnimanie/ (дата обращения: 16.10.2015).
16. Муртазалиев А.М., МирзаевМ.А. Указ. соч.
17. Баженова О.И. Указ. соч.
References
1. Gadzhiev A.Sh. Rol' mestnogo samoupravleniya v obespechenii okhrany obshchestvennogo poryad-ka: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Makhachkala, 2012.
2. Sravnitel'nyi analiz sushchestvuyushchei sistemy mestnogo samoupravleniya i ee novoi modeli 24.01.2012. URL: http://otherreferats.allbest.ru/law/00165901_0.html (data obrashcheniya: 16.10.2015).
3. Motyzheva N.V. Izbiratel'nyi protsess v sisteme mestnogo samoupravleniya: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Rostov n/D, 2010.
4. Motyzheva N.V. Ukaz. soch.
5. Zimina P. Vybory ostanutsya na dne // Karavan. 15 oktyabrya 2015 goda. URL: http://www.karavan.tver.ru/gazeta/7885 (data obrashcheniya: 10.10.2015).
6. UporovI.V. Osobennosti pravovogo regulirovaniya vyborov munitsipal'nykh deputatov v aktakh za-konodatel'nykh organov sub"ektov Rossiiskoi Federatsii // Sovremennaya nauchnaya mysl'. 2014. № 3.
7. O mestnom samoupravlenii v Respublike Dagestan: zakon Respubliki Dagestan ot 29 dekabrya 2004 g. № 43, st. 98. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Garant».
8. Poslanie Glavy Dagestana R. Abdulatipova Narodnomu Sobraniyu RD. 22 yanvar'ya 2015 g. URL: http://president.e-dag.ru/novosti/v-centre-vnimaniya/poslanie-glavy-dagestana-r-abdulatipova-narodnomu-sobraniyu-rd (data obrashcheniya: 16.10.2015).
9. Murtazaliev A.M., MirzaevM.A. Voprosy teorii i praktiki reformirovaniya instituta mestnogo samoupravleniya v rossiiskoi federatsii // Yuridicheskii vestnik DGU. 2012. № 3.
10. Bazhenova O.I. K probleme nadeleniya munitsipal'nykh obrazovanii polnomochiyami v sfere sotsi-al'noi podderzhki i sotsial'nogo obsluzhivaniya grazhdan // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2014. № 7. S. 62-63.
11. AlipulatovI.S. Kto stremitsya vo vlast'? // Aspirant. 2015. №2.
12. Ekspert: Abdulatipov sozdal intrigu vokrug vyborov mera Makhachkaly. Kommentarii eksperta na zayavlenie glavy respubliki. 26 iyunya 2015 g. URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1937444. html (data obrashcheniya: 16.10.2015).
13. Alipulatov I.S. Ukaz. soch.
14. Poslanie Prezidenta Rossiiskoi Federatsii Federal'nomu Sobraniyu Rossiiskoi Federatsii. 12 dekabrya 2013 goda. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
15. Malachilov Kh. Munitsipal'nym vyboram - vseobshchee vnimanie // RIA «Dagestan». 6 iyunya. 2015 g. URL: http://www.riadagestan.ru/news/analytics/munitsipalnym_vyboram_vseobshchee_vnimanie/ (data obrashcheniya: 16.10.2015).
16. Murtazaliev A.M., Mirzaev M.A. Ukaz. soch.
17. Bazhenova O.I. Ukaz. soch.
Поступила в редакцию 16 октября 2015 г.
Received 16 October, 2015
