CC BY
19УДК 342.552
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЛАСТИ И ИНЫЕ ГАРАНТИИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН)
Ниматулаева Р.А., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация. ravzana2013@gmail.com
В статье рассмотрены вопросы ответственности власти и иных гарантий осуществления местного самоуправления в Российской Федерации на примере Республики Дагестан. Систематизированы государственные гарантии местного самоуправления. Актуальность статьи обусловлена тем, что общая ситуация в местном самоуправлении остается сложной и достаточно противоречивой, еще не сформирована стабильная законодательная база местного самоуправления в регионах, да и в целом в Российской Федерации. Целью статьи является анализ существующих проблем в развитии местного самоуправления в России, а также гарантий осуществления местного самоуправления в Дагестане. В статье речь идет том, что дагестанский законодатель копирует в законодательстве подход к гарантированию местного самоуправления, избранный на уровне Федерации. Значительное внимание уделяется характеристике законов о местном самоуправлении. В статье обосновывается мысль о том, что хотя вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов РФ, на практике функции Федерации и субъектов Федерации четко не определены.
На основании анализа проблем в развитии местного самоуправления делается вывод, что все гарантии, включая и юридические, в разрозненном виде являются малоэффективными. Их практического результата можно достигнуть лишь в комплексном действии совокупного механизма, связующего все его элементы в единое целое.
Ключевые слова: гарантированность местного самоуправления, общие и специальные гарантии, органы государственной власти, вопросы местного значения, муниципально-правовая ответственность,
муниципально-правовая ответственность.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-22-2-45-49 UDC 342.552
RESPONSIBLE AUTHORITY AND OTHER GUARANTEES OF LOCAL GOVERNMENT IN CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION (ON THE EXAMPLE OF DAGESTAN REPUBLIC)
Nimatulaeva R.A., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, ravzana2013@gmail.com
The questions of responsibility and other guarantees in the implementation of local self-government in the Russian Federation on the example of the Republic of Dagestan considers in the article. Systematic state guarantees of local self-government. The relevance of the article due to the fact that the overall situation in local government remains difficult and somewhat controversial, has not yet formed a hundred a beater legislative base of local self-government in the regions and in General in the Russian Federation. The purpose of this article is to analyze the existing problems in the development of local self-government in Russia and guarantees for the exercise of local self-government in the Dagestan Republic. In the article it is the fact that the Dagestan legislator copies in law the approach to guarantee local self-government elected at Federal level. Considerable attention is paid to the characteristics of the laws of the places by the government. The article explains the idea that although local government issues belong to the joint jurisdiction of Federation and subjects of the Russian Federation, in practice the functions of the Federation and subject-ing Federation is not clearly defined.
Based on the analysis of problems in the development of local government concludes that all safeguards, including legal, in a fragmented form are ineffective. Their practical result can be attained only through the integrated action of the aggregate of the mechanism connecting all the elements into a unified whole.
Key words: warranty, local authorities, General and special guarantees, public authorities, local issues, municipal responsibility, municipal responsibility.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-22-2-45-49
Конституцией РФ в статье 12 установлено, что в Российской Федерации «признается и гарантируется местное самоуправление», что дает основание для вывода — наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя РФ. Гарантирован-ность местного самоуправления является его неотъемлемым атрибутом, закрепленным как в международном, так и в российском праве [1, с. 68]. Суть гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами организационную и финансово-материальную самостоятельность местных сообществ и их органов в решении вопросов местного значения, защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных условий для их наиболее полного осуществления [2]. Значительную роль в обеспечении гарантий местного самоуправления играют органы государственной власти. Они должны обеспечивать контроль за тем, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе и в рамках закона.
Системой гарантий прав местного самоуправления, закрепляемой муниципальным правом, охватывается вся совокупность условий и средств, обеспечивавших их реализацию и правовую защиту. В нее включены: общие гарантии (экономические, политические) и специальные гарантии (юридические). К специальным, или правовым, гарантиям относятся правовые средства обеспечения права на осуществление местного самоуправления. Некоторые ученые, к примеру, O.E. Кутафин и В.И. Фадеев последние подразделяют на гарантии, «обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления и гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления» [3]. Юридические гарантии местного самоуправления содержатся во множестве законодательных и подзаконных актах Российской Федерации, где прямо или косвенно регулируются вопросы местного самоуправления. Надо подчеркнуть, что все виды гарантий должны находиться в логической взаимосвязи друг с другом.
Необходимо отметить, что в законах о местном самоуправлении существуют недоработки и неточности. К примеру, следует обратить внимание на то, что закрепляя такие важные статусные элементы, как права, обязанности и ответственность местного самоуправления и его субъектов, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года № 131-Ф3 не упоминает, что в законах субъектов РФ могут регулироваться вопросы правового гарантирования местного самоуправления. Как отмечают Э.С. Навасардова и С.С. Шевчук, «этот вопрос не отнесен и к ведению федеральных органов государственной власти. Этот факт выглядит довольно странно, так как непосредственно в тексте Конституции РФ ст. 12 говорится
о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление» [4, с. 229].
Говоря о гарантиях местного самоуправления, нельзя забывать об имеющихся проблемах в сфере законодательного регулирования местного самоуправления. Так, многие аспекты в законах не были затронуты или же имеют незаконченный характер. Права граждан на самоуправление по-прежнему не реализованы в полной мере. «Конституция ориентирует государство на создание системы гарантий местного самоуправления не просто как одного из организационно-правовых институтов публичной власти, а как демократической формы самоорганизации населения, института народовластия, в котором воплощается единство властных начал с индивидуальными и коллективными возможностями граждан решать вопросы местного значения, участвовать в управлении делами государства» [5, с. 75].
Надо сказать, что в большинстве законов субъектов РФ местное самоуправление гарантировано. Например, вопросы осуществления местного самоуправления (с отсылкой на федеральное законодательство) гарантируются в Законе Республики Дагестан «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Дагестан».
Такой подход указывает на то, что дагестанский законодатель копирует в законодательстве подход к гарантированию местного самоуправления, избранный на федеральном уровне, однако развивает его.
Так, в Законе «О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением «г. Махачкала» и внутригородских муниципальных образованиях в его составе», как и в законах других субъектов РФ, имеются положения, посвященные форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию в его осуществлении. Как представляется, это говорит о высшей степени гарантирования местного самоуправления в республике как формы реализации населением своей власти.
Ученые выделяют государственные и муниципальные гарантии. Государственные гарантии — это возможность использования мер государственного принуждения, муниципальные гарантии -это повседневная организационная деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц по созданию соответствующих материально-финансовых, социальных, культурных, политических условий реализации прав и свобод граждан по месту (гарантии реализации права).
Непосредственное отношение к гарантиям прав местного самоуправления имеет институт ответственности его органов и должностных лиц, который призван обеспечивать их эффективную деятельность в интересах граждан и местных сообществ. В статье 76 ФЗ №131 установлена «ответственность органов и должностных лиц местного са-
моуправления перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами» [2].
Наиболее сложен и мало разработан вопрос об ответственности представительных органов местных сообществ. Как отмечает В.А. Любушкин, «ответственность представительных органов местного самоуправления должна выражаться в неблагоприятных для них правовых последствиях за ненадлежащее осуществление ими своих полномочий. Основанием юридической ответственности, таким образом, является правонарушение. В данном случае — неисполнение представительным органом местного самоуправления какой-либо обязанности, возложенной на него законом, или издание им противоречащего законодательству правового акта» [2].
Нужно подчеркнуть, что существует конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Ответственность перед государством относится к конституционно-правовой, а ответственность перед населением — к муници-пально-правовой. Мерами конституционно-правовой ответственности являются: отрешение от должности и роспуск органа местного самоуправления органом государственной власти, расформирование, переход полномочий ОМС органам государственной власти, досрочное прекращение осуществления ОМС ряда государственных или отзыв государственных полномочий, отмена либо признание недействительным юридически значимого результата, отмена (приостановление) правовых актов и т.д. [6].
В Указе Президента России от 21.11.1994 г. № 2093 «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления», а позднее в Федеральном законе от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» урегулирована ответственность глав местного самоуправления перед государством. В соответствии с частью 1 статьи 49 закона № 154-ФЗ «основанием ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством являлись нарушения ими Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Ответственность могла наступить как за осуществление собственных полномочий, так и за осуществление отдельных государственных полномочий» [7, с. 2]. В основном отмечалось досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, избранного непосредственно населением. Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления, предусмотренные УК РФ. К примеру, в Республике Дагестан в 2013 году был отрешен от
должности и привлечен к уголовной ответственности мэр г. Махачкалы Сайд Амиров.
Удаление главы муниципального образования в отставку является мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а также - и перед населением, гарантирует восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования, его подконтрольность и подотчетность населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивает баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления [7, с. 9]. Здесь, думается, следует согласиться с мнением ряда ученых, что Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлена громоздкая и малоэффективная процедура привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления. К тому же, как считает А.Р. Еремин, «не всякое нарушение закона должно становиться основанием для досрочного прекращения полномочий. Здесь требуется осторожный и весьма взвешенный подход. Следует учитывать и степень «тяжести» нарушения» [8, с. 148].
В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Федерации и субъектов РФ. Иными словами, «Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования; конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должно определяться субъектами РФ самостоятельно. Это в теории. На практике же, функции Федерации и субъектов Федерации четко не определены» [9, с. 2].
В мае 2014 года были внесены существенные изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сохранен общий подход к правовому регулированию - субъекты РФ могут регулировать только те вопросы, которые им прямо предписаны федеральным законом, однако список таких вопросов существенно расширился. Кроме того, субъектам РФ передано правовое регулирование тех вопросов, которые ранее могли быть урегулированы только федеральным законом - Законом 2003 года. Так, ранее согласно статье 18 Закона перечень вопросов местного значения не мог быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. И это было довольно важной гарантией, защитой органов местного самоуправления от чрезмерного разрастания «нефи-нансируемых мандатов». Сейчас это право предоставлено субъектам РФ, что, по мнению Е. Шугри-ной, с которой мы солидарны, «существенно сни-
жает защищенность местного самоуправления, его гарантированность» [9].
Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет суд: 1) он защищает местное самоуправление от неправомерных действий государственных органов власти, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, юридических и физических лиц; 2) осуществляет судебный контроль при решении вопросов об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. По мнению Н.С. Бондаря: «Решения Конституционного Суда РФ, «обволакивая» конкретные нормы и институты Конституции РФ, выполняют в этом плане преобразовательную функцию, являются своеобразным гарантом «живой» конституционной модели местного самоуправления. Не будет преувеличением сказать, что «муниципальная практика» Конституционного Суда РФ в своей динамике отражает все основные проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации, высвечивая их глубинное содержание, законодательные коллизии и противоречия, в том числе связанные с теми или иными направлениями реализации муниципальной реформы» [10, с. 9].
Таким образом, все гарантии, включая и юридические, сами по себе в разрозненном виде являются малоэффективными. Их практического результата можно достичь лишь в комплексном действии совокупного механизма, связующего его элементы в единое целое. Мы считаем, что при
создании законов и иных нормативно-правовых актов о правах человека их содержание нужно максимально приблизить к реалиям политической, социокультурной и экономической ситуации в стране, способствуя их стабилизации и прогрессивному развитию [5, с. 78].
В законе о местном самоуправлении Республики Дагестан общие гарантии местного самоуправления и юридические гарантии федерального уровня получили развитие и продолжение. Нормы закона дополняют федеральное регулирование сферы гарантирования местного самоуправления в Российской Федерации. Но недостатками этого закона, как и подобных законов субъектов Федерации в области правового гарантирования местного самоуправления, являются: недостаточное количество гарантий местного самоуправления, нежелание дагестанского законодателя расширить область правового регулирования в сфере гарантирования местного самоуправления, которая установлена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. [4, с. 230].
В заключение отметим, что, как нам кажется, власть существует не для самой себя, а для эффективного управления в интересах граждан. По утверждению многих ученых, именно к такой модели, основанной на общественном договоре между властью и обществом, которая создает взаимные обязанности сторон и порождает полноценную ответственность власти перед своим народом, и стремится сегодня Дагестан [11].
Литература
1. Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления: монография. М., 2008.
2. Любушкин В.А. Роль органов государственной власти в развитии местного самоуправления в Российской Федерации // Современные проблемы науки и образования. 2015. № 2-2. URL: http://www.science-education.ru/ru/article/view?id=22983 (дата обращения: 27.02.2016).
3. Кутафин O.E. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2010.
4. Навасардова Э.С., Шевчук С. С. Правовые гарантии местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации // Вестник Северо-Кавказского федерального университета. 2013. № 6 (39).
5. Винник Н.В. О местном самоуправлении в системе публичной власти и гарантиях его осуществления // Власть и управление на востоке России. 2011. № 3. С. 73-78.
6. Шугрина Е.С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008.
7. Шугрина Е. С. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации // Муниципальная служба. 2013. №2.
8. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. С. 148—149.
9. Шугрина Е.С. Законодательство о местном самоуправлении: анализ состояния и тенденции развития // Муниципальное право. 2014. №4.
10. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализа-ция муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 9—10.
11. Алипулатов И.С. Кто стремится во власть? // Аспирант. 2015. №2.
References
1. Shugrina E.S. Kontrol', otvetstvennost' vlasti i inye garantii prava na osushchestvlenie mestnogo samoupravleniya: monografiya. M., 2008.
2. Lyubushkin V.A. Rol' organov gosudarstvennoi vlasti v razvitii mestnogo samoupravleniya v Rossiiskoi Federatsii // Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya. 2015. № 2-2. URL: http://www.science-education.ru/ru/article/view?id=22983 (data obrashcheniya: 27.02.2016).
3. Kutafin O.E. Munitsipal'noe pravo Rossiiskoi Federatsii / O. E. Kutafin, V. I. Fadeev. M.: Prospekt.
2010.
4. Navasardova E.S., Shevchuk S.S. Pravovye garantii mestnogo samoupravleniya v zakonodatel'stve sub"ektov Rossiiskoi Federatsii // Vestnik Severo-Kavkazskogo federal'nogo universiteta. 2013. № 6 (39).
5. Vinnik N.V. O mestnom samoupravlenii v sisteme publichnoi vlasti i garantiyakh ego osu-shchestvleniya // Vlast' i upravlenie na vostoke Rossii. 2011. № 3. S. 73-78.
6. Shugrina E.S. Garantii prava na osushchestvlenie mestnogo samoupravleniya. M., 2008.
7. Shugrina E.S. Otvetstvennost' glavy munitsipal'nogo obrazovaniya i mestnoi administratsii // Munit-sipal'naya sluzhba. 2013. №2.
8. Eremin A.R. Realizatsiya prava cheloveka i grazhdanina na mestnoe samoupravlenie v Rossiiskoi Federatsii: konstitutsionnye voprosy. Saratov: Izd-vo Sarat. un-ta, 2003. S. 148-149.
9. Shugrina E.S. Zakonodatel'stvo o mestnom samoupravlenii: analiz sostoyaniya i tendentsii razvitiya // Munitsipal'noe pravo. 2014. № 4.
10. Bondar' N.S. Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsi-pal'noi demokratii v Rossii. M.: Norma, 2008. S. 9-10.
11. AlipulatovI.S. Kto stremitsya vo vlast'? // Aspirant. 2015. №2.
Поступила в редакцию 30 апреля 2017 г.
Received 30 April, 2017
