CC BY
138DOI 10.24411/2076-1503-2020-10235 БАКАНОВА Ольга Борисовна,
аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета.
Мировой судья судебного участка №16 Волжского судебного района
Республики Марий Эл в отставке, e-mail: [email protected]
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОРЯДКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Аннотация. Важнейшей конституционной гарантией местного самоуправления является его судебная защита. В статье анализируются особенности реализации права на судебную защиту граждан, населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления в порядке конституционного судопроизводства, приводится анализ судебной практики Конституционного суда Российской Федерации.
Ключевые слова: местное самоуправление, конституционное право, судебная защита, Конституционный Суд Российской Федерации.
BAKANOVA Olga Borisovna,
graduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of Mari State University. The justice of the peace plot No. 16 of the Volzhsky judicial district of the Republic of Mari El, retired.
REALIZATION OF THE LAW FOR JUDICIAL PROTECTION OF LOCAL SELF-GOVERNANCE IN THE ORDER OF CONSTITUTIONAL LEGAL PROCEEDINGS
Annotation. The most important constitutional guarantee of local self-government is its judicial protection. The article analyzes the features of the exercise of the right to judicial protection of citizens, the population of the municipality, bodies and officials of local self-government in the manner of constitutional proceedings, analyzes the judicial practice of the Constitutional Court of the Russian Federation.
Key words: local government, constitutional law, judicial protection, Constitutional Court of the Russian Federation.
В современной России конституционное право на судебную защиту является неотъемлемой гарантией реализации прав, свобод и законных интересов граждан. В условиях проведения судебной реформы, проблемы реализации данного права приобретают особую важность ввиду того, что именно судебные органы разрешают основную массу споров по защите прав и законных интересов [1, с. 56].
Обсуждая проблемы названного института, нетрудно заметить, что судебная защита распространяется, во-первых, на население (граждан) муниципального образования, как основных субъектов местного самоуправления, если их права и интересы нарушены решениями муниципальной власти или муниципальными правовыми актами. Муниципальная демократия характеризуется не только непосредственным участием граждан в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
местных делах, но и возможностью их влияния на принятие местными органами решений [2, с. 18]. Поручая решение вопросов местного значения специально создаваемым органам, граждане вправе требовать от них качества и эффективности [3, с. 120].
Исключительная роль в судебной защите прав и свобод, конечно же, принадлежит Конституционному Суду Россиискои Федерации.
В отличие от арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Конституционный Суд России не рассматривает жалобы на неправильное применение закона, которое привело к ущемлению прав граждан, либо должностных лиц или иных органов, не разрешает гражданско-правовые и экономические споры, не рассматривает уголовные дела. Его прямое назначение, в силу закона, - проверять конституционность самих законов,
которые нарушают прямо или косвенно права и свободы граждан.
Из чего следует сделать вывод, что Конституционный" Суд РФ осуществляет реализацию права граждан, должностных лиц и иных объединении" на судебную защиту путем проверки на соответствие Конституции Российской Федерации конкретного закона, примененного судом в указанном судебном деле, конституционное правосудие осуществляется на основании жалоб указанных лиц в связи с нарушением их конституционных прав,интересов и свобод.
Следует заметить, что судебную защиту может получить по закону не только лицо, обратившееся с жалобои" в Конституционный Суд Рос-сиискои" Федерации, но и другие граждане, права, интересы и свободы которых законом нарушались или впоследствии могли быть нарушены. При этом, важным фактором является то, что решения судов или органов, например местного самоуправления, основанные на актах, признанных неконституционными, категорически не подлежат исполнению и в обязательном порядке должны быть пересмотрены.
Проанализировав судебную практику, можно сделать однозначный вывод, что исключительно по жалобам граждан, должностных лиц и иных органов были признаны не соответствующими Основному Закону целый ряд законов ограничивавших право граждан и иных лиц на судебную защиту. Немаловажный факт, что именно Постановления Конституционного Суда Россиискои Федерации способствовали реальной судебнои" защите конституционных прав, интересов и свобод граждан и иных лиц. Радует, что постановления Конституционного Суда Росси-искои" Федерации вправе не только разрешить назревший вопрос о конституционности той или иной нормы, но и указать принципиально важные правовые позиции.
Более того, посредством судебного судопроизводства защищаются нарушенные права органов и должностных лиц местного самоуправления, что не является единичным явлением со стороны органов государственной власти.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3), целый ряд статей, устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, которые предусматривают в механизме привлечения их к ответственности предварительное судебное решение. Как пример, отзыв депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления согласно статье 24 названного закона возможен лишь в случае подтверждения в судеб-
ном порядке их противоправных решений или действий (бездействий) [4].
Схожее требование закона установлено и для привлечения к ответственности перед государством представительного органа муниципального образования. В соответствии со статей 73 -обязательным условием его роспуска является установление судом противоречия принятого им нормативного правового акта Конституции или законодательству Российской Федерации, субъекта Федерации, уставу муниципального образования.
Исследуя статью 74, видим, что отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации также сопряжено с предварительным судебным решением, установившим наличие оснований привлечения данных лиц к ответственности. Необходимо отметить, что во всех случаях, предусмотренных статьями 73, 74, за представительным органом, главой муниципального образования, главой местной администрации сохраняется право обращения в суд для обжалования правовых актов о досрочном прекращении их полномочий.
По мнению Е.С. Шугриной, в Федеральном законе № 131-Ф3, отсутствует специальная статья, посвященная судебной защите местного самоуправления. Законодатель посчитал достаточным включение в текст закона статьи 78, предусматривающей возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем анализ текста закона свидетельствует о фактическом усилении роли суда. Большое количество процедур может быть реализовано только при наличии судебного решения, что наглядно показали приведенные ссылки на статьи 73 и 74 [5, с. 105].
Примечательным является то, что отсутствие в законе прямой нормы об обжаловании в суд действий (бездействий), нарушающих права граждан, не может препятствовать их обращению в суд. Так, длительное время статья 74.1 в Федеральном законе № 131-Ф3 об удалении главы муниципального образования в отставку решением представительного органа муниципального образования не предусматривала возможности обжалования в судебном порядке такого решения. Данный пробел был восполнен лишь в 2014 году [6] с включением в данную статью части 17, закрепившей право главы муниципального образования, в отношении которого представительный орган принял решение об удалении его в отставку, обжаловать указанное решение в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Однако общая конституционная норма о судебной защите
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
местного самоуправления позволяла в необходимых случаях использовать судебные механизмы, не умаляя прав граждан. Следует привести убедительную аргументацию одного из судебных решений 2009 года, в котором указывается, что отсутствие в статье 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ нормы о праве на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как отрицание судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица [7].
Удаление главы муниципального образования в отставку, как следует из судебной практики Конституционного Суда РФ, одна из часто рассматриваемых категорий дел, связанных с нарушением права местного самоуправления. Согласно «сухой» статистики за период с 2014 по 2018 год, в решениях судов появилось исследование вопросов - законности удаления главы в отставку, восстановления его в должности, изменения формулировки записи в трудовой книжке, оценки ежегодного отчета главы муниципального образования, послужившего основанием удаления из-за неудовлетворительной оценки представительным органом. Перечисленные и многие другие основания были предметом рассмотрения более чем в 10 решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и в 2 решениях Верховного Суда Российской Федерации и в 500 других решений судов общей юрисдикции [8, с. 201].
Между тем Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией, также содержит статью 11, предусматривающую право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения ими свободного осуществления своих полномочий и соблюдения, закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления [9].
При сравнении данной нормы со статьей 133 Конституции Российской Федерации, то становится очевидным, что последняя предоставляет более широкие гарантии судебной защиты, чем Европейская хартия. По смыслу указанной статьи 133 право на судебную защиту распространяется на все местное самоуправление, то есть больший круг субъектов: население, гражданина, органы и должностные лица местного самоуправления и т.д. Конституция Российской Федерации же не выделяет какой-либо единственный субъект местного самоуправления, подлежащий судебной защите, как это закреплено в Европейской хартии, делающей акцент лишь на органы местного самоуправления. Д.С. Михеев справедливо в этой части отмечает, что местная власть осуществляется для удовлетворения потребностей населе-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
ния, проживающего на муниципальной территории [10, с. 18].
Ярким примером в этой связи является обращение граждан А.А. Минервина и А.Н. Соколова на нарушение их активного избирательного права представительным органом муниципального образования, избравшим главу муниципального образования из своего состава, и неконституционность статей 36 и 40 Федерального закона № 131-Ф3. Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении отметил, что Конституция Российской Федерации прямо не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо конкретный порядок замещения этой должности, что предполагает необходимость законодательного регулирования. Согласно правовой позиции Конституционного Суда решение представительного органа об избрании главы муниципального образования из своего состава является самостоятельным способом осуществления местного самоуправления и не может отождествляться с упомянутым в части 2 статьи 130 Конституции России выборами как формой прямого волеизъявления граждан, и потому не затрагивает реализацию активного избирательного права, гарантированного названной статьей Конституции [11].
В качестве обобщения следует отметить, что судебная защита является одной из наиболее эффективных форм защиты права на местное самоуправление. Справедливым в этой части представляется мнение Е.С. Шугриной, согласно которому для граждан такая защита является конституционным правом, а для органов и должностных лиц - конституционной обязанностью. Граждане, осуществляя свое право на местное самоуправление, одновременно имеют право на судебную защиту такого права, а органы и должностные лица местного самоуправления не просто имеют право, а обязаны защищать право граждан всеми легитимными способами, в том числе в судебном порядке [12, с. 78]. Это вытекает из самой природы местного самоуправления, определяющей главным носителем властных полномочий население, осуществляющее их (полномочия) непосредственно или через создаваемые органы местного самоуправления [13, с. 139].
Список литературы:
[1] Гуляков А.Д. Правотворческая политика в условиях федеративного государства (на примере Россиискои" Федерации) / А.Д. Гуляков // Ленинградский юридическии журнал. - 2014. - № 4. - С. 56-67.
[2] Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Институт публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 6. С.18.
[3] Михеев Д.С., Михеева Т.Н. Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне //Вестник Российского университета кооперации. 2016. № 2 (23). С. 120.
[4] Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.
[5] Шугрина Е.С. Контроль, ответственность и судебная защита местного самоуправления. М.: Изд. дом «Дело», РАНХиГС, 2016. С.105.
[6] Федеральный закон от 4 октября 2014 года № 290-ФЗ «О внесении изменений в статьи 36 и 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
[7] Решение Озеркинского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 года по делу №2-822/09//.
[8] Глава муниципального образования: теория, законодательство, правоприменение: монография. М.: Юрлитинформ, 2019. С. 201.
[9] Европейская хартия местного самоуправления (принятая странами-членами Совета Европы 15 октября 1985 года)// СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
[10] Михеев Д.С. Гласность и информированность населения о работе органов местного самоуправления: конституционно-правовой аспект //Марийский юридический вестник. 2014. № 11. С.18.
[11] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2018 года №1088-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Минервина Алексея Александровича и Соколова Алексея Николаевича на нарушения их конституционных прав положениями статей 128, 218 и 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также положениями статей 36 и 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
[12] Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации /под ред. Е.С. Шугриной. М.:Проспект, 2015. С. 78-79.
[13] Михеев Д.С. Местное самоуправление и общественный контроль // Евразийский юридический журнал. 2018. № 5 (120). С. 139.
Spisok literatury:
[1] Gulyakov A.D. Law-making policy in a federal state (for example, the Russian Federation) / A.D. Gulyakov // Leningrad Law Journal. - 2014. - No. 4. - S. 56-67.
[2] Mikheeva T.N., Mikheev D.S. The institute of public hearings in the context of the principle of publicity of local self-government // State power and local self-government. 2016. No. 6. P.18.
[3] Mikheev D.S., Mikheeva T.N. The role of publicity in the implementation of public control at the municipal level // Bulletin of the Russian University of Cooperation. 2016. No. 2 (23). S. 120.
[4] Federal Law of October 6, 2003 No. 131-03 "On General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" // SZ RF. 2003. No. 40. Article 3822.
[5] Shugrina E.S. Control, responsibility and judicial protection of local government. M.: Publishing. House «Case», RANEPA, 2016. P.105.
[6] Federal Law of October 4, 2014 No. 290-03 "On Amendments to Articles 36 and 74.1 of Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation "// ATP Consultant Plus.
[7] The decision of the Ozerka city court of the Chelyabinsk region of June 16, 2009 in the case No. 2-822 / 09 //.
[8] The head of the municipality: theory, legislation, enforcement: monograph. M.: Yurlitinform, 2019.S. 201.
[9] The European Charter of Local Self-Government (adopted by the member countries of the Council of Europe on October 15, 1985) // SZ RF. 1998. No. 36. Article 4466.
[10] Mikheev D.S. Publicity and public awareness of the work of local governments: constitutional and legal aspect // Mari Legal Bulletin. 2014. No. 11. P.18.
[11] The determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of April 24, 2018 No. 1088-O "On the refusal to accept for consideration the complaints of citizens of Minervin Aleksey Aleksandrovich and Sokolov Aleksey Nikolaevich against violations of their constitutional rights by the provisions of Articles 128, 218 and 239 of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, as well as the provisions of articles 36 and 40 of the Federal Law "On General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation" // ATP Consultant Plus.
[12] Report on the State of Local Government in the Russian Federation / ed. E.S. Shugrina. M.: Prospect, 2015.S. 78-79.
[13] Mikheev D.S. Local government and public control // Eurasian Law Journal. 2018.No 5 (120). S. 139.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2020
