CC BY
33
Партнерство власти и бизнеса в мегаполисе: основные характеристики и формы
Т. В. Бутова
В статье рассматриваются основные формы взаимодействия властных структур и бизнеса в условиях развития современных мегаполисов, доказывается эффективность применения механизмов ГЧП для развития инфраструктуры агломераций, характеризуются процессы лоббирования интересов в условиях крупнейшего города.
Ключевые слова: мегаполис, государственно-частное партнерство, инфраструктурные проекты.
Partnership between Business and Authorities in the Megapolis: Main Characteristics and Forms
Т. V. Butova
The article considers the basicforms of interaction of authorities and business in the conditions of development of modern megacities, proves efficiency of application of mechanisms of state-private partnership for development of agglomerations infrastructure, characterizes processes of lobbying interests in megapolis environment
Keywords: megapolis, state-private partnership, infrastructure projects.
На современном этапе антикризисного развития власти крупнейших мегаполисов мира активно реализуют свои антикризисные стратегии. От верности этого курса во многом зависит и дальнейшее развитие национальных экономик в целом. Органы государственной власти активно включаются в процесс формирования и реализации основных антикризисных приоритетов. Так, правительством Москвы при поддержке президента и главы правительства была разработана антикризисная политика, позволяющая справляться с текущими экономическими трудностями.
В рамках государственно-частного партнерства (ГЧП) государство и бизнес занимаются предоставлением услуг населению, что в корне отличает эту работу от приватизации, подразумевающей полную передачу государственного имущества в частные руки для осуществления какой-либо деятельности.
Использование ГЧП при реализации крупных капиталоемких проектов выгодно государству, поскольку позволяет сэкономить бюджетные средства с помощью долевого участия в проектах, а также обеспечивать и укреплять социальную стабильность общества. Это особенно актуально в условиях нынешнего кризиса, когда субъекты хозяйственных отношений и общество как никогда нуждаются в поддержке и финансовой помощи государства для преодоления негативных последствий мирового кризиса. И в этих условиях ГЧП может стать действенным инструментом повышения эффективности государственного управления.
Цель ГЧП — реализация социально значимых проектов, привлечение частных инвестиций, обеспечение эффективного использования имущества, повышение качества товаров и услуг, предоставляемых потребителям. Для механизма ГЧП характерно следующее:
Татьяна Витальевна Бутова - кандидат экономических наук, доцент кафедры «Государственное, муниципальное и корпоративное управление» Финансового университета при Правительстве РФ. E-mail: [email protected]
долгосрочный характер отношений; достижение взаимной выгоды через решение общих задач; полное либо частичное финансирование со стороны частного сектора; определяющая роль партнера — частного бизнеса; пропорциональное распределение полученных доходов; равномерное распределение рисков между партнерами; официальное оформление сотрудни-чества.1
Проекты ГЧП могут быть реализованы только в случаях, если они направлены на решение задач, традиционно относящихся к ключевым компетенциям государства, и если конечными потребителями продукции или услуг являются третьи лица, готовые нести за них расходы в виде пользовательской платы либо налоговых отчислений.
Применительно к реализации совместных инвестиционных проектов на основе механизма ГЧП в сфере недвижимости, находящейся в собственности субъекта РФ, могут быть применены следующие ГЧП-модели:
- контрактная модель, предполагающая заключение соглашений между государством и частным бизнесом, оформленных в виде следующих правовых форм: договора простого товарищества (договора о совместной деятельности), договора доверительного управления, договора аренды или договора долгосрочной аренды на инвестиционных условиях, договора поручения, агентского договора, концессионного соглашения;2
- институциональная (кооперационная) модель, предполагающая создание юридических лиц с совместным участием государства и частного бизнеса в виде следующих организационно-правовых форм: закрытого акционерного общества, открытого акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью.3
Наиболее оптимальная организационно-правовая форма совместной деятельности государства и частного бизнеса при реализации ГЧП-проектов в отношении недвижимости субъекта РФ — закрытое акционерное общество (ЗАО).
В табл. 1 приведен перечень форм ГЧП в зависимости от способа участия, собственности объекта инфраструктуры, распределения рисков и продолжительности сотрудничества.
С помощью ГЧП можно выполнять три крупных задачи:
- эффективное использование публичной собственности,
- создание новой публичной собственности, приносящей доход,
- решение социальных проблем мегаполиса.
Основные формы ГЧП в Москве — это инвестиционный контракт, инвестиционный договор; модель — «строительство-владение-эксплуатация-передача»; передача прав распоряжения городской собственностью или иных составляющих собственности; модель системной ответственности частного партнера за развитие территории. Недавно мэр Москвы С. Собянин пообещал горожанам и гостям мегаполиса через пять лет обеспечить абсолютную безопасность на улицах, комфортный и быстрый транспорт, Интернет в любом уголке города. На эти цели будет потрачено 196 млрд руб., из которых лишь половину составят средства из госбюджета, остальные планируется привлечь в рамках ГЧП (всего 105 млрд руб. частных вложений).
Чтобы сделать столицу России привлекательной для частных инвестиций, на уровне столичного правительства решено провести ревизию системы разрешений и согласований инвестпроектов, сократить сроки землеустроительных работ, сформировать банк земельных участков под застройку, а также подготовить отраслевые и территориальные схемы размещения объектов.
Для привлечения частного капитала в инфраструктурные проекты, в том числе в строительство объектов городского хозяйства и социальной сферы, правительство Москвы должно подготовить городской закон о частно-государственном партнерстве.
Мэр Минска Н. А. Ладутько одной из важнейших форм взаимодействия бизнеса и власти считает участие предпринимателей в
'Государственно-частное партнерство в образовании: законодательный аспект // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. — 2007. — № 3-4 [Электронный ресурс], http://www.dpr.ru/journal
2 Там же.
3 Там же (дата обращения 12.11.2008г.).
Таблица 1
Формы государственно-частного партнерства
Формы ГЧП Модель Управление и содержание Инвестиции Конечная собственность Риск Срок контракта (лет)
Строительство-Владение-Передача ВОТ4 «с зеленого поля»5 частное частные получастная частный 20-30
Строительство-
Владение-Управление- BOOT «с зеленого поля» частное частные получастная частный 30 +
Передача
Строительство- Владение- Управление BOO6 «с зеленого поля» частное частные частная частный 30+
Строительство-Аренда-Владение BLO «с зеленого поля» частное частные частная частный 30+
Частичная приватизация «отделение активов» частное частные частная частный 30+
Полная приватизация «отделение активов» частное частные частная частный не определен
Реконструкция- Управление- Передача ROT концессия частное частные государственная получастный 20-30
Реконструкция-Аренда/Лизинг-Передача
RLRT концессия частное частные
государственная
в основном
20-30
Строительство-Реконструкция-Управление-Передача
BROT концессия частное частные
государственная
20-30
Контракт на управление
контракт частное
государственные
государственная
государственный
3-5
Лизинг
контракт частное
государственные
государственная
получастный
8-15
4 В модели ВОТ частная сторона берет на себя финансирование и строительство объекта инфраструктуры, а также его эксплуатацию и техническое обслуживание в течение установленного периода времени. Учитывая значительные капитальные вложения со стороны частного сектора, такие контракты, как правило, носят долгосрочный характер (обычно 25 лет).
5 Проекты, осуществляемые «с зеленого поля »/«с нуля» (Greenfield projects), предполагают, что частная компания или частно-государственное совместное предприятие строят и осуществляют эксплуатацию нового объекта на протяжении периода, оговоренного в контракте. После истечения указанного периода данный объект или передается государству, или остается в собственности компании на оговоренных условиях.
6 Наиболее распространенными формами проектов «с зеленого поля» являются: проект Строительство-Владение-Управление-Передача (Build Own Operate Transfer - BOOT), в соответствии с которым частное юридическое лицо осуществляет инвестиции в строительство объекта, после чего владеет и управляет им в течение периода, оговоренного в контракте. По завершении данного периода все имущество передается государству. В проектах Строительство-Владение-Управление (Build Own Operate - BOO), и Строительство-Аренда-Владение (Build Lease Own - BLO) частная компания отвечает за финансирование и управление объектом инфраструктуры. В отличие от контрактов BOOT компания становится собственником данного объекта и не передает его государству. Однако экономическая деятельность частной компании как собственника может регулироваться путем установления цен на оказываемые услуги, накладывания определенных ограничений в области управления инфраструктурным объектом и т. д.
Рис. 1. Основные сферы сотрудничества частного сектора с властными структурами в Пекине [5]
законотворческой работе путем лоббирования своих интересов [3].
В рамках посткризисного развития городской агломерации Алматы властями мегаполиса была активизирована работа по следующим направлениям [1]:
1) расширение участия предпринимательских объединений в совещательных и экспертных структурах города, в конкурсных и экспертных комиссиях, осуществляющих размещение городского заказа;
2) совершенствование структуры и состава союзов и объединений предпринимателей.
В Алматы используется такая экспериментальная форма взаимодействия властных структур и предпринимательского сообщества, как аутсорсинг, способствующий оптимизации функций органов исполнительной власти. Как известно, аутсорсинг — это механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти на основе заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Перечень подобных услуг можно расширить, если привлечь специалистов предпринимательских объединений, хорошо владеющих информацией о
рынке услуг и возможностях предприятий — членов этих объединений. Мировой опыт показывает, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность административно-управленческих процессов, более надежно контролировать работу, сконцентрировать внимание исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить число административно-управленческого персонала. С другой стороны, аутсорсинг вовлекает предпринимателей в сферу управления экономикой мегаполиса, активизирует предпринимательское сообщество.
Практика ГЧП в Пекине строится на институционально-организационном альянсе между государством и бизнесом для реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до предоставления общественных услуг. Каждый такой альянс носит временный характер, он создается, как правило, на определенный срок под конкретный проект и прекращает существование после его реализации.
Для реализуемых в Пекине проектов ГЧП характерно следующее:
1) партнерские отношения реализуются в условиях конкурентной среды: за каждый контракт идет конкурентная борьба между потенциальными участниками;
2) принцип возмездное™, т. е. выплата процентов и погашение основной суммы долга происходит за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков;
3) четко определены пределы ответственности и обязательств партнеров;
4) выявляются критические факторы успеха и области риска, проводится их оценка и распределение.
Экономическое содержание сотрудничества власти и бизнеса в Пекине интересно с разных сторон:
- как часть системы мер государственного регулирования в целях реализации промышленной политики, стимулирования инновационной активности, привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры и социальной сферы;
- с точки зрения привлечения частного сектора к предоставлению общественных услуг (в ЖКХ, здравоохранении, образовании, в городском хозяйстве, на транспорте и др.);
- как инструмент использования частной инициативы и инвестиций при сохранении государственного контроля над ключевыми активами (такими как недра, объекты инфраструктуры, предприятия, имеющие особое социальное или оборонное значение и т. п.).
Широко применяется в пекинской практике взаимодействие власти и иностранного бизнеса, это помогает стране интегрироваться в мировую экономику, получить необходимый опыт и доступ к передовым технологиям. Такая направленность действий китайского государства и международного капитала нацелена на использование методов экономической дипломатии для стимулирования роста национальной экономики. Власти столицы Китая сотрудничают с транснациональными корпорациями, создавая условия поддержания и повышения конкурентоспособности всей национальной экономики [7, с. 49-54].
Представленный обзор ГЧП позволяет сде-
лать следующие выводы:
1) государственно-частное партнерство отличается от других форм отношений государства и частного бизнеса следующими основными признаками:
- определенный, чаще всего длительный срок действия соглашений о партнерстве;
- особая форма финансирования проекта (за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми, материальными и/или природными ресурсами);
- распределение ответственности и рисков между партнерами на основе соответствующих договоренностей сторон;
- совместная деятельность государства в лице органов исполнительной власти всех уровней и бизнеса;
- участие национальных и/или зарубежных предприятий, когда каждая из сторон имеет свои цели и решает конкретные задачи;
2) в мегаполисах в условиях сложной экономической ситуации именно государственно-частное партнерство становится продуктивной формой сотрудничества власти и бизнеса, так как в условиях кризиса стабильность спроса со стороны города становится важнейшим инструментом снижения рисков инвестиций и укрепления доверия кредитных организаций;
3) в условиях мегаполисов особенно важно партнерство городских властей и частного бизнеса в таких сферах, как создание инфраструктуры и ЖКХ: при строительстве автомобильных и железных дорог, аэропортов, очистных сооружений, электростанций и других объектов социальной инфраструктуры.
Литература
1. Долгосрочная концепция экономического позиционирования города Алматы и Алматинской области до 2015 года. — Официальный портал Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан: Ии:р:/Лууу\у.1шпр1ап. к2/агсЫуе_$ке/е1етеп1:.рЬр?1ВШСК_ т=57&5ЕСТЮЫ ГО=7960
2. Ковалев А. М. Организационно-правовые формы государственно-частного партнерства в РФ. — М.: «Эконом-Информ», 2010.
3. Ладутько Н. А. Лоббизм в мегаполисе: особенности и характер. // Белорусские вести №4 (388), 2011. С. 4
4. Патоков В. В. Государственно-частное партнерство: перспективы развития и правовые формы организации. // Адвокатская практика. — 2008. — № 2.
5. Плахотников А. А. Опыт Китая в формировании эффективного государственно-частного партнерства// Журнал Трубопроводный транспорт №2 (24), апрель 2011.
6. Государственно-частное партнерство в образовании: законодательный аспект // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. — 2007. — № 3-4 (Электронный ресурс). http://www. dpr.ru/ journal
7. Чжан X. Анализ достижений Китая и России в построении национальных инновационных систем. // Сегодня и завтра российской экономики (научно-аналитический сборник), М., 2010, № 33.
