Научная статья на тему 'Особенности государственно-частного партнерства при реализации проектов транспортной инфраструктуры'

Особенности государственно-частного партнерства при реализации проектов транспортной инфраструктуры Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
1346
179
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ТРАНСПОРТНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА / TRANSPORT INFRASTRUCTURE / ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО / PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP / КОНЦЕССИИ / CONCESSIONS / КОНТРАКТЫ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА / CONTRACTS OF LIFE CYCLE

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Халтурин Роман Александрович

В статье рассматриваются особенности государственно-частного партнерства как одной из наиболее эффективных форм развития объектов транспортной инфраструктуры и управления ими. Автор подчеркивает важную роль партнерских отношений государства и бизнеса в привлечении инвестиций в транспортную инфраструктуру.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Халтурин Роман Александрович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

THE FEATURES OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP AT IMPLEMENTATION OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE PROJECTS

The paper distinguishes the features of state-private partnership as one of the most effective forms of transport infrastructure objects development and management. The author emphasizes an important role of partnership of the state and business in investments attraction into transport infrastructure.

Текст научной работы на тему «Особенности государственно-частного партнерства при реализации проектов транспортной инфраструктуры»

Вестник Института экономики Российской академии наук

3/2014

Р.А. ХАЛТУРИН кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

В статье рассматриваются особенности государственно-частного партнерства как одной из наиболее эффективных форм развития объектов транспортной инфраструктуры и управления ими. Автор подчеркивает важную роль партнерских отношений государства и бизнеса в привлечении инвестиций в транспортную инфраструктуру.

Ключевые слова: транспортная инфраструктура, государственно-частное партнерство, концессии, контракты 'жизненного цикла.

Классификация JEL: L91, L98.

Достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как «ведущей мировой державы ХХ1 в.», обозначено в качестве стратегической цели в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Для достижения этой цели в качестве главной задачи определен переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития. На решение этой задачи должна быть направлена государственная политика, связанная с формированием национального инфраструктурного комплекса страны, обеспечивающего устойчивое экономическое развитие.

Устойчивый экономический рост экономики предполагает наличие единого экономического пространства, которое в России разорвано отсутствием транспортной инфраструктуры, приводящим в итоге к росту затрат на перевозки и удорожанию конечной продукции во многих смежных отраслях. Это позволяет определить развитие транспортной инфраструктуры как один из важнейших приоритетов обеспечения экономического роста и повышения конкурентоспособности отечественной продукции, обладающим мультипликативным эффектом.

Отставание в развитии дорожной инфраструктуры не обеспечивает возрастающий объем грузоперевозок и существенно отстает от уровня автомобилизации страны. Отсутствие развитой сети автомо-

бильных дорог, в том числе скоростных, позволяющих соединить все регионы России, богатые полезными ископаемыми, сдерживает развитие производительных сил многих регионов, а несоответствие российских дорог международным требованиям приводит к существенным экономическим потерям.

Поскольку ежегодная сумма экономических потерь лишь от плохого состояния автомобильных дорог оценивается более чем в 3% валового внутреннего продукта (ВВП)1, то необходимость коренной модернизации, реконструкции и обновления транспортной инфраструктуры Российской Федерации вполне очевидна. По оценкам экспертов, для снятия инфраструктурных ограничений роста российской экономики необходимы инвестиции в транспортную инфраструктуру в объеме не менее 25 трлн руб.2, а бюджетные ассигнования, предусмотренные федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)», составляют лишь 5,5 трлн руб.3 Недостающие средства государство надеется получить за счет внебюджетных источников, т.е. частного капитала российских и иностранных инвесторов.

Очевидно, что привлечение частных средств потребует соразмерного увеличения и бюджетного финансирования, без чего приход частного капитала в реализацию капиталоемких инфраструктурных проектов, с их большим сроком окупаемости, вряд ли окажется возможным.

Следует заметить, что государство не рассматривает бюджетные средства в качестве основного источника, планируя их использовать лишь как стимул и генератор притока частных инвестиций в транспортную отрасль, тем самым выступая гарантом надежности возврата финансовых вложений частного бизнеса. Данная тенденция наблюдается, например, при анализе инвестиционных инфраструктурных проектов федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)», в которой размер внебюджетного финансирования предусмотрен в объеме 51,9%4. Из этого следует, что государство за 5 лет (с 2015 г. по 2020 г.) собирается планомерно сокра-

1 Левитин И.Е. Доклад министра транспорта РФ И.Е. Левитина «О проекте новой редакции ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 гг.)» на заседании Правительственной комиссии по вопросам развития промышленности, технологий и транспорта. М. 1 февраля 2008.

2 Иванов С. Выступление первого заместителя председателя Правительства РФ Сергея Иванова на 44-й Мюнхенской конференции по вопросам безопасности и обороны «Куда идет Россия? Новые видения общеевропейской безопасности». ФРГ, Мюнхен: [б. н.], 10 февраля 2008 г.

3 Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)».

4 Там же.

щать удельные ассигнования из различного уровня государственных бюджетов в реализацию транспортных проектов, планируя их пропорциональное замещение частным капиталом.

Таким образом, первоочередной задачей, решение которой необходимо для стимулирования привлечения средств внешних инвесторов в российскую транспортную инфраструктуру, является разработка механизма инвестирования, позволяющего согласовать противоречивые интересы инвесторов (скорейший и гарантированный возврат средств) и государства (выполнение социальных обязательств и создание условий для роста экономики).

В последние годы широко используется понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП) в различных контекстах, несмотря на отсутствие законодательного определения данной категории с фиксированием ее целей, задач, регламентацией сферы применения, возможных ограничений и прочих необходимых для федерального уровня атрибутов [2]. Данный факт зачастую приводит к использованию указанного понятия при любых контактах государственной власти с частным бизнесом, не имеющих ничего общего с реальным партнерством в реализации крупных инвестиционных проектов.

На данный момент действует свыше 60 региональных законов о ГЧП. В большинстве регионов принятые законы носят декларативный характер, они не обеспечивают надежную защиту прав и интересов государства и бизнеса. Необходим Федеральный закон, который должен выработать единый понятийный аппарат и сформировать правовое поле для всех игроков рынка ГЧП. Федеральный Закон должен быть гибким, учитывать помимо концессионного соглашения другие формы ГЧП и определять лишь рамки отношений между государством и бизнесом для постепенного внедрения ГЧП в России. Это связано с тем, что структурирование любого проекта ГЧП индивидуально. При разработке закона о ГЧП необходимо учитывать, что «...экономическое содержание определенного явления общественной жизни является первичным по отношению к его юридическому смыслу и предопределяет последний. Это в полной мере относится и к ГЧП как явлению, возникшему в условиях реформирования российской экономики» [3, с. 7].

На современном этапе развития в России ГЧП осуществляется в таких формах, как концессионное соглашение, соглашение о ГЧП, создание совместных предприятий между органами исполнительной власти и частными инвесторами, создание совместного предприятия и заключение соглашений с частным инвестором о реализации проектов, иные соглашения (BOLT, BOOT) [6].

Наиболее распространенной формой ГЧП является концессия (концессионное соглашение) - система договорных отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим

лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру как прав пользования государственной собственностью на возвратной основе, так и прав на осуществление разных видов деятельности (строительство нового объекта, модернизация существующего и передача его в государственную или муниципальную собственность в предусмотренный договором срок); размер концессионной платы за использование имущества и дополнительные условия определяется договором (стандартная продолжительность от 10 до 30 лет); целью концессии является привлечение на конкурсной основе частного бизнеса к строительству, модернизации и эксплуатации объектов, составляющих предмет концессии и являющихся собственностью государства.

Среди различных форм и моделей ГЧП в мире лидируют концессии, в той или иной форме. По данным Международного банка реконструкции и развития (МБРР), в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры [7]. Однако следует отметить, что для широкого применения на практике в России концессионный механизм нуждается в серьезной доработке.

Можно сформулировать следующие предложения, способствующие становлению концессионного механизма в РФ:

- совершенствование существующего законодательства;

- приемлемые для потенциальных инвесторов финансовые инструменты и система распределения проектных рисков;

- обеспечение прозрачности и справедливости взаимоотношений до и после проведения подрядных работ (прозрачная система конкурсного отбора проектов);

- разработка типовых стандартов для реализации концессионных проектов;

- государственная поддержка в виде координации и гарантий/ финансирования: на федеральном и региональном уровнях;

- нехватка «длинных» рублевых ресурсов;

- стимулирование инвесторов к реализации концессионных проектов.

В заключение подчеркнем, что для развития концессий следует улучшить экономические, институциональные [5], правовые и организационные условия для активизации концессионных соглашений на всех уровнях власти в РФ.

Для транспортной инфраструктуры представляет интерес такая форма ГЧП, как контракт жизненного цикла (КЖЦ). Отличительной особенностью КЖЦ от концессии является возврат инвестиций за счет государства, а по концессионному соглашению возврат осуществляется за счет эксплуатации объекта концессионного соглашения.

Масштабные и дорогостоящие проекты по модели контрактов жизненного цикла реализуются в транспортном строительстве. Например, в Западной Европе к 2020 г. по схеме КЖЦ предполагается возвести 1165 км высокоскоростных железнодорожных магистралей, или 41% от общей сети. В Великобритании до 90% дорог общего пользования (в том числе знаменитый тоннель под Ла-Маншем) строится и ремонтируется именно по контрактам жизненного цикла. КЖЦ в таких случаях помогают правильно выстроить отношения между государством и частным сектором и привлечь инвестиции в крупные проекты, априори являющиеся долгоокупаемыми или убыточными [1].

Контракт жизненного цикла, аналогично концессионному соглашению, является смешанным договором (в него входят, в частности, элементы договора строительного подряда, договора возмездного оказания услуг). Наличие публичного субъекта в качестве стороны контракта создает необходимость применения специальной процедуры его заключения. Контракт жизненного цикла — это договор, по которому исполнитель берет на себя весь комплекс работ на создаваемом, а потом и на обслуживаемом объекте.

В рамках КЖЦ на исполнителя ложатся разработка, строительство, обслуживание, ремонт и, возможно, ликвидация объекта по окончании срока его жизни. Исполнитель же занимается привлечением инвестиций на реализацию проекта. Заказчик - в большинстве случаев государство - дает исполнителю земельные участки для строительства, контролирует проектирование и возведение объекта, следит за его состоянием. Заказчик же платит исполнителю за строительство и обслуживание объекта, но не сразу, а в течение оговоренного срока -того самого жизненного цикла. Для инфраструктурных сооружений обычно это 25-30 лет. При этом платить государство будет только в случае полного соответствия объекта предъявленным при заключении договора требованиям. Размер оплаты определяется заранее и согласуется по срокам и суммам [1].

Обзор перспектив использования контрактов жизненного цикла в транспортной отрасли указывает, что данное направления регулирования является в настоящее время эффективным инструментом государственно-частного партнерства.

Использование ГЧП в РФ при создании транспортной инфраструктуры позволит не только привлечь дополнительные инвестиционные ресурсы и добиться экономии государственных средств, но и обеспечить расширение доходной базы бюджетов всех уровней за счет роста размеров производимого экономикой валового внутреннего продукта.

Одной из проблем реализации проектов ГЧП в России является нехватка «длинных» рублевых ресурсов. Помимо банковской проблемы, это и отражение реальных процессов в экономике страны.

На «длину» финансовых ресурсов влияют натуральные регуляторные ограничения, которым следуют все коммерческие банки. Например, под крупные инфраструктурные проекты Центральный банк РФ требует создания резервов с учетом нормативов достаточности собственного капитала банка. Однако с учетом масштабности инфраструктурных проектов создание таких больших резервов, при столь «длинных» сроках кредитов, могут себе позволить только очень крупные банки с государственным участием. Если же государство создаст более благоприятные условия, доступ к инфраструктурным проектам откроется для значительно большего числа банков. А создание конкурентной среды приведет к снижению стоимости заемных ресурсов и увеличению их «длины». Во всем мире именно инфраструктурные проекты являются самыми привлекательными для инвесторов по соотношению риск - доходность, а у нас они пока недоступны для большинства игроков рынка.

Необходимо отметить модели ГЧП, уже используемые в России, а также потенциально пригодные при строительстве объектов транспортной инфраструктуры.

- «Строительство, владение, аренда и передача» (BOLT - Build, Own, Lease and Transfer) - строительство объекта осуществляется частным инвестором за счет собственных средств, право собственности на объект находится у инвестора до завершения проекта, возврат инвестиций за счет арендных платежей уполномоченной компанией, которая предоставляет услуги населению, а передача прав собственности на объект от инвестора к уполномоченной компании после осуществления всех арендных платежей;

- «Строительство, владение, эксплуатация и передача» (BOOT -Build, Own, Operate and Transfer) - право собственности на объект находится у инвестора до завершения проекта, строительство объекта осуществляется частным партнером за счет собственных и (или) привлеченных средств, использование объекта инвестором до окончания срока действия проекта, а передача прав собственности на объект от инвестора государству после окончания проекта;

- «Строительство, эксплуатация и передача» (BOT - Build, Operate and Transfer) - концессионер финансирует строительство и эксплуатацию (на праве владения в течение установленного срока, необходимого для окупаемости вложенных средств), после чего объект передаётся государству. Концессионер получает правомочия использования объекта, собственником которого выступает государство, вплоть до полной окупаемости (или расчета);

- «Строительство, передача и эксплуатация» (BTO - Build, Transfer and Operate) - концессионная компания строит объект инфра-

структуры и передает его в государственную собственность сразу после завершения стадии строительства. После приема государством объекта он, в соответствии с концессионным договором, передается в пользование концессионной компании, которая не имеет права владения данным объектом;

- «Проектирование и строительство» (DB - Design and Build) - частная компания разрабатывает и строит объект в соответствии с требованиями и стандартами, часто по утвержденной государством смете. После завершения строительства обязанности по управлению объектом и его обслуживанию передаются государству;

- «Проектирование, строительство и эксплуатация» (DBO - Design, Build and Operate) - частная компания разрабатывает проектно-сметную документацию и строит объект. По завершении строительства эксплуатация остается за этой же компанией;

- «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация» (DBFO - Design, Build, Finance, and Operate) - государство заключает с частным инвестором концессионное или иное соглашение на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию платной дороги с условием передачи всех рисков, связанных с обязательствами по данному соглашению, частному сектору.

По существу, в основе модели «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация» лежит модель «Строительство, эксплуатация и передача» (BOT - Build, Operate, and Transfer), предусматривающая передачу права собственности государству после окончания срока эксплуатации объекта, либо модель «Строительство, передача, эксплуатация» (BTO - Build, Transfer, and Operate) - сразу после окончания строительства (наиболее распространенная в России). Кроме того, этот вариант совмещает в себе особенности модели «Строительство, владение, эксплуатация, субвенционирование, передача» (BOOST - Build, Own, Operate, Subsidies, and Transfer), поскольку предполагает государственное финансирование проекта в той или иной форме [4].

Приведенный выше перечень моделей ГЧП не претендует на полноту в их описании и специфики применения, а преследует цель - рассмотреть модели, используемые как в мировом дорожном строительстве, так и в российских инфраструктурных проектах по строительству дорог.

В ближайшее время стоит ждать роста интереса и активности в транспортной инфраструктуре, так как внимание переключается с подготовки к Олимпиаде в Сочи на подготовку чемпионата мира по футболу в 2018 г., что должно подкрепиться запуском новых проектов в таких секторах, как строительство автомобильных дорог и мостов, морские порты, аэропорты, железнодорожный транспорт и т.д.

В результате должна последовать активизация привлечения частных инвестиций, прежде всего через механизмы государственно-частного партнерства. Из-за плохого качества транспортной инфраструктуры российские предприятия теряют миллионы долларов в год, что ведет к увеличению трансакционных издержек и стоимости товара, снижению конкурентоспособности российских товаров за рубежом и на внутреннем рынке.

Увеличение инвестиций в транспортную инфраструктуру является актуальной проблемой. Это значимо не только для самой инфраструктуры, но и для развития общественного производства в целом. Крупномасштабные инвестиции в транспортную инфраструктуру могут стать мультипликатором экономического роста страны.

Литература

1. Обухова Е. На всю жизнь // Эксперт. 2013. № 24 (855).

2. Зельднер А.Г. Социализация общественных отношений и государственно-частное партнерство // Проблемы теории и практики управления. 2012. № 7- 8. С. 22- 28.

3. Козлова С.В. Институциональная среда развития государственно-частного партнерства в России // Экономические науки. 2009. № 9 (58). С. 27- 30.

4. Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре: критерии оценки концессионных конкурсов // В.В. Максимов. М.: Альпина Паблишерз, 2010. С. 64- 73.

5. Осипов В.С. Институциональное поле взаимодействующих хозяйствующих субъектов // Экономика и предпринимательство. 2013. № 12-4. С. 405-409.

6. Осипов В.С. Институциональное поле воспроизводственного процесса // Научное мнение. 2014. № 2 . С. 129-135.

7. Тимофеев С.К. Концессии в России и СНГ// Экономика переходного периода. 2007. № 6. С. 35-47.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.