CC BY
14УДК 342
Е. Р. Кембель
ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Автор исследует в своей статье проблемы оценки эффективности государственного управления в целом, а именно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, анализирует методики оценки, применяемые за рубежом, формулирует предложения по повышению эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: эффективность, государственное управление, показатель эффективности, оценка эффективности, органы исполнительной власти.
Вопрос оценки эффективности государственного управления и деятельности исполнительных органов государственной власти начал активно исследоваться зарубежными учеными в 70-е годы XX века, что было обусловлено проведением государственной политики в области приватизации государственной собственности и либерализации европейских рынков [1].
Правительство Российской Федерации столкнулось с проблемой оценки государственного управления с исторически обоснованным опозданием только в 90-е годы XX века, а уделять внимание ее разрешению стало лишь в 2003 году в ходе начала первого этапа осуществления административной реформы, основной целью которой стало повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти [2], а также совершенствование системы государственного управления в целом [3].
А. А. Максуров приводит свидетельства международных экспертов, согласно которым на основе индекса GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), определяемого 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивающего эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, на сегодняшний день находится в нижней части рейтинга [4;14].
Проблема повышения эффективности деятельности системы исполнительных органов государственной власти приобретает свою особую актуальность в условиях постиндустриального общества, характерными чертами которого являются: ускорение темпов инновационного развития [5; 213], рост социальных рисков, нестабильность со-
© Кембель Е. Р., 2011.
циальной системы, глобализация хозяйственных связей и, наконец, постоянно растущая потребность в научно-технических разработках, институтах и интеграции.
Понятие эффективности имеет большое теоретическое и практическое значение во всех общественных науках, однако единый общенаучный подход к определению данного понятия отсутствует.
В философском смысле под эффективностью чаще всего понимают меру возможности, которая выражает цель человека. Таким образом, эффективность в широком смысле можно определить как степень успешности программы в достижении цели [6].
Классическим определением эффективности в теории управления считается соотношение затрат и полученных результатов [7; 258]. Общеизвестно, что цель деятельности любого органа государственной власти - достижение максимального результата с минимальными затратами. Таким образом, эффективная деятельность предполагает максимальное увеличение этого соотношения. Эффективность деятельности исполнительных органов государственной власти может рассматриваться как цель, как побуждающий фактор, как критерий оценки управленческих процессов и результат управления.
А. Широков достаточно четко определяет данную категорию применительно к существующим сегодня методикам оценки деятельности исполнительных органов государственной власти: «Эффективность - это, прежде всего, получение результатов с наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, временных) или же получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов» [8; 75].
Сущность системы оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти заключается в следующем: орган власти формулирует свои цели и определяет показатели, с помощью которых можно оценить степень достижения поставленных целей [9; 37]. После завершения выполнения определенных для достижения целей задач становится ясно, насколько и с какими затратами получены результаты.
Подобная оценка эффективности государственного управления необходима как для органов государственной власти, так и для общества. Общество получает дополнительную возможность контролировать качество деятельности государственных институтов, а система государственного управления - самоконтроль для усовершенствования управленческого процесса.
Следует отметить, что эффективность любой деятельности должна характеризоваться количественными (экономический эффект) и качественными показателями (социальная эффективность). При оценке эффективности необходимо комплексное применение всей системы обобщающих и частных показателей [7; 263].
На сегодняшний день в теории и практике оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти развитых зарубежных государств сформировались различные методики. Можно выделить два основных подхода к оценке эффективности в зарубежной практике [10].
Первый из них предполагает включение в систему оценки качественных показателей: помимо традиционного контроля над исполнением планового бюджета активно привлекаются качественные показатели, отражающие эффективность использования ресурсов и достижение поставленных целей.
Второй подход ориентируется на совершенствование системы учета и составления финансовой отчетности. Внутренний аудит - деятельность по проведению и оценке
текущей работы органов власти, осуществляемая, как правило, ее внутренним подразделением и направленная на контроль и выработку рекомендаций по совершенствованию управления.
Наиболее показательным опытом в области оценки эффективности публичного управления видится многолетняя практика США. Новаторство национальной практики оценки публичного управления в том, что США одни из первых на федеральном уровне нормативно закрепили систему оценки эффективности исполнительных органов власти. Первым законом в данной области является «Акт о правительственной эффективности и результатах» 1993 года [11]. Следует отметить взаимосвязь между системой постановки целей и оценки их достижений, которая устанавливается данным актом.
Таким образом, указанным актом была введена не только система оценки, но и система целеполагания. Отчетность и ежегодное планирование привязано к окончанию налогового года. Методика оценки заключается в том, что проводится сопоставление достигнутых результатов с установленными целевыми показателями.
В Великобритании в рамках структуры исполнительных органов государственной власти созданы независимые комитеты оценки их деятельности и отделы внутренней оценки. Комитеты проводят аудит министерств, агентств и других правительственных организаций, периодически отчитываются парламенту об эффективности использования выделенных ресурсов, а также разрабатывают корректирующие мероприятия, направленные на повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти.
В Российской Федерации правовой основой для оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В целях реализации положений статьи 26.3.3. Федерального закона №184-ФЗ Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Указ), был утвержден перечень из 48 показателей, раскрывающих суть эффективной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Положения Указа были конкретизированы в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года № 322, в рамках которого была утверждена «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Методика).
Согласно Методике предметом оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах (например, экономическое развитие; здравоохранение, образование и др.).
В ходе анализа Методики был выявлен существенный недостаток - отсутствие механизма формирования количественных оценок эффективности, в силу чего оценка об эффективности деятельности происходит только на качественном уровне на основе анализа изменения значений показателей. Это затрудняет, на наш взгляд, проведение анализа и не позволяет сравнивать результаты.
В рамках Методики разработаны алгоритмы, позволяющие рассчитывать долю неэффективных расходов в общих расходах бюджета в различных сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. В этом случае формируются количественные оценки. К недостаткам этих алгоритмов, а, следовательно, и получаемых на их
основе оценок следует отнести то, что при проведении расчетов используются данные других субъектов, то есть оценка неэффективных расходов одного субъекта ставится в зависимость от показателей других субъектов Российской Федерации.
Помимо несовершенства алгоритмов Методики в рамках оценки деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации существует еще ряд проблем.
Министерством регионального развития Российской Федерации в соответствии с Указом Президента проводится анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Оценка значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации включает оценку уровня эффективности в сфере государственного управления и повышения инвестиционной привлекательности субъекта Российской Федерации, а также в сферах здравоохранения, образования, жилищно-коммунального комплекса и определяется из показателей результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, показателей эффективности расходования бюджетных средств и оценки населением результатов деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
По достигнутой динамике оценка показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти менее 40 субъектов Российской Федерации за период 20072009 годы указывает на эффективность осуществления структурных реформ на уровне региона, внедрения современных инструментов управления, оптимизации бюджетной сети и кадрового потенциала и отражается на качестве жизни населения. В большинстве субъектов Российской Федерации наблюдается отрицательная динамика. Кроме того, результаты оценки 2009 года свидетельствуют о наличии значительного объема неэффективно используемых финансовых ресурсов на фоне низкого темпа проведения реформ на всех уровнях и практически во всех отраслях. Так, в 2009 году неэффективные расходы в сферах государственного управления, здравоохранения, образования и ЖКХ составили 415 млрд. рублей, что на 3% больше, чем в 2008 году. При этом максимальная доля неэффективных расходов определена в сфере образования и составляет 34% (142 млрд.рублей), в сферах государственного управления, здравоохранения и ЖКХ в среднем по 20%. Сложившаяся ситуация подтверждается низкой оценкой населением результатов деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Так, например, в соответствии с оценкой значений показателей достигнутого уровня эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам работы за 2009 год Ямало-Ненецкий автономный округ (далее - ЯНАО) занимает 74 место из 83 возможных. Следует отметить, что в 2008 году округ занимал 73 место, в 2007 году - 47, что свидетельствует об отрицательной динамике уровня эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти ЯНАО. По результатам 2009 года в сфере экономики и государственного управления ЯНАО занимает 83 место в рейтинге, в сфере здравоохранения - 58, в сфере образования - 7, в жилищно-коммунальной сфере - 73.
Каждый исполнительный орган государственной власти ЯНАО, ответственный за тот или иной показатель, утвержденный Указом Президента, составляет Доклад о результатах и основных направлениях деятельности (далее - Доклад), в котором указывает текущее и плановое значение показателя. Так, например, Департамент здравоохранения ЯНАО отвечает за показатель «младенческая смертность» (п. 7 перечня, утвер-
жденного Указом). В своем Докладе он указывает: целевое значение показателя - 9,00; план, фактический объем на 2009 год, прогноз на 2010-2012, которые в результате идентичны. В результате в рейтинге Министерства регионального развития Российской Федерации ЯНАО по анализируемому показателю занимает 72 место. Целевые значения не достигаются. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти фактически не реализуются, таким образом, эффективность управления остается на низком уровне. Подобная ситуация существуют в большинстве субъектов Российской Федерации.
В целях решения обозначенных проблем, а также в целях оптимизации оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти предлагается:
1. Нормативно закрепить единую систему стратегического планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, реализация которой будет оцениваться в результате анализа значений показателей эффективности.
2. Ежегодно на федеральном уровне устанавливать минимальное значение для каждого показателя, утвержденного Указом Президента, что облегчит целеполагание и планирование деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также условно будет считаться минимально необходимым уровнем эффективности.
3. Разработать механизм привлечения субъектов государственного управления к ответственности в случае недостижения минимальных значений показателей эффективности.
На сегодняшний день совокупность показателей оценки качества регионального управления является недостаточно эффективной, применяется исключительно в «информативных» целях. Необходимо постоянно совершенствовать систему оценки эффективности деятельности органов власти, используя, в том числе, положительный опыт зарубежных государств.
Библиографический список
1. A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. - Dublin. -
2004.
2. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // Российская газета. - 2003. - 25 июля.
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах» // СЗ РФ. -
2005. - 14 ноября. - № 46. - Ст. 4720.
4. Максуров, А. А. Проблема определения эффективности государственного управления (на примере координационной юридической практики) / А. А. Максуров // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 10.
5. Сморгунов, Л. В. Государственное управление и политика: учебное пособие / Л. В. Сморгунов. - СПб: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2002. - 564 с.
6. Слычук, В. В. Эффективность деятельности органов государственной власти в контексте социально-политических трансформаций российского общества: дисс. ...канд. полит. наук./ В. В. Слычук. - Саратов, 2005.
7. Атаманчук, Г. В. Управление: сущность, ценность, эффективность / Г. В. Атаманчук. -М: Академический проспект: Культура, 2006. -544 с.
8. Широков, А. А. Эффективное управление государственным и муниципальным имуществом / А. А. Широков // Муниципальная власть. - 2010. - № 1.
9. Деев А. С., Хвощин А. А. Эффективность и результативность публичного управления: учебное пособие / А. С. Деев., А. А. Хвощин. - Тюмень: Издательство ТюмГУ, 2007. - 260 с.
10. Коваль, Т. В. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти региона: дисс. канд. экон. наук. / Т. В. Коваль. - Иркутск, 2010.
11. Авторский перевод с английского «Government Performance and Results» Act of 1993.
КЕМБЕЛЬ Елена Радиковна - магистрант кафедры конституционного и муниципального права, Тюменский государственный университет, Институт права, экономики и управления.
