CC BY
118
THE RESPONSIBILITY FOR ABUSING FREEDOM OF MASS INFORMA TION IN THE NA TIONAL SECURITY SYSTEM (PROBLEMS OF THE IMPROVEMENT OF NA TIONAL PRACTICE WITH REGARD TO FOREIGN EXPERIENCE)
O.Y. Konevskaya, N.D. Nechevina In the article the questions of development of the criminal legislation in the field of regulation of the freedom of media in the Russian Federation, and based on the study of foreign practice suggests possible ways of optimization of criminal law in a number of areas of national security.
Key words: freedom of the media, the abuse of freedom of mass media, mass media, libel and insult through the media, public morality, extremist materials.
O.Y. Konevskaya, PhD. Sociology. Science, tel.: (499) 150-10-34, e-mail: amvd@mail.ru (Russia, Moscow, Academy of the Interior Ministry of Russia)
N.D. Nechevina, PhD. jurid. Science, tel.: (499) 150-10-34, e-mail: amvd@mail.ru (Russia, Moscow, Academy of the Interior Ministry of Russia)
УДК 342.922
СПЕЦИФИКА МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Ю. Красноглазов
В статье рассматривается процесс совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, анализируются правовые акты в данной сфере, проводится оценка моделей оценки эффективности, позволяющих учесть результаты деятельности региональных органов власти, как по достигнутому уровню, так и по динамике, раскрываются проблемы рассогласованности показателей оценки эффективности с иными мониторингами, проводимыми федеральными ведомствами.
Ключевые слова: оценка эффективности, региональная политика, результат деятельности, оптимизация показателей, статистическая отчетность.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется с 2007 г. на основе рамочного указа Президента России, утвердившего перечень из 43 основных показателей. Пилотный проект в указанной сфере, реализованный специалистами Администрации Президента России, представлял анализ реперных точек социально-экономического развития регионов, по результатам которого был выпущен первый доклад об итогах деятельности региональных администраций в 2006 г.
Окончательное организационно-институциональное оформление в рамках Минрегиона России система оценки эффективности получила с принятием
135
основополагающего для сферы оценки постановления Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. № 322, закрепившего Перечень показателей, методику и форму доклада.
Данные по показателям представляются и анализируются с временным лагом в один год, что отвечает мировым стандартам проведения подобных исследований.
Окончательным этапом оценки является выявление регионов-лидеров в рейтинге по оценке эффективности, которым в целях поощрения выделяются гранты в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 августа 2008 г. № 608. Выделение грантов основывается на анализе нормативно закрепленных показателей в четырех сферах (госуправления, здравоохранения, образования и ЖКХ) по результативности (40%), доле неэффективных расходов (50%), удовлетворенности граждан (10%).
Собранная и проанализированная информация по оценке эффективности содержится в свободном доступе в рамках информационно-аналитической системы «ГАС Управление», массив информации охватывает временной период с 2007 по 2011 г.
По регламенту процедуры по результатам количественных расчетов проводится экспертиза с привлечением специалистов заинтересованных федеральных ведомств, а также независимых экспертов (не более одной трети численности экспертной группы). Вмешательство экспертов в результаты количественного анализа, при их слабом влиянии на этапах обсуждения механизмов расчета, является существенным недостатком проводимой Минрегионом России оценки. При этом Всемирный банк, осуществлявший финансирование деятельности экспертов в 2008-2010 гг., закрыл программу содействия проведению административной реформы в Российской Федерации в 2011 г. и временно их деятельность осуществляется на безвозмездной основе.
Механизм оценки эффективности подвергся значительной трансформации, основные этапы которой фактически отражают стадии развития общегосударственной концепции региональной политики и пространственного развития.
С середины 2000-х годов с повышением внимания к проблемам регионального развития на государственном уровне бывший руководитель профильного министерства В. Яковлев сообщил, что в России «достигнут предел эффективности политики выравнивания» [1, С.38], в соответствии с чем в представленной им «Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» предлагалось, исходя из идеи поляризованного развития, сделать «ставку государства на поддержку и ускоренное развитие полюсов роста, так называемых локомотивов»[1, С.39].
Принцип выделения и поощрения наиболее активных и развитых субъектов Российской Федерации был также положен в основу разрабатываемого института оценки эффективности.
Однако преимущества поляризованного пути развития оспаривались представителями экспертного сообщества, отмечающими, что «в условиях
рыночной экономики поляризованное развитие... идет естественным путем, оно не нуждается в специальной поддержке и, наоборот, должно сдерживаться, чтобы межрегиональные различия не перешли критическую черту» [2].
Под влиянием подобных научно и эмпирически обоснованных представлений Минрегионом России в 2009 г. был подготовлен новый проект «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации» (Концепция 2009), предполагающий формирование в России комплекса мер пространственного развития, ориентированного на учет достоинств обеих моделей государственной региональной политики (как гомогенной, так и поляризованной).
Своего рода возвращением к идее сбалансированного регионального развития стал переход в 2010 г. к оценке эффективности на основе не достигнутого уровня, а продемонстрированной динамики. Рейтинг эффективности деятельности региональных администраций за 2009 г. включил качественно иные регионы, для которых каждый небольшой шаг в процентном отношении к базовому 2007 г. явился значительным достижением.
Вместе с тем взаимные недостатки обоих подходов ориентируют государство на принятие смешанной модели, «сочетающей элементы поддержки как депрессивных и отсталых территорий на новых принципах, так и поддержку развития регионов-лидеров» [3.
В русле подобных идей с 2011 г. реализован переход к комплексной оценке эффективности, позволяющей учесть результаты деятельности региональных органов власти, как по достигнутому уровню, так и по динамике.
Несмотря на продолжительность работы над совершенствованием системы оценки эффективности, результаты преобразований неоднозначны.
Традиционны за четыре года попытки оптимизации перечня исходных показателей. По мнению экспертов, база собираемой в настоящее время информации (329 показателей, предоставляемые федеральными и региональными органами власти) излишне перегружена наличием множества показателей, в том числе не используемых в анализе.
Вместе с тем важно отметить, что в решении проблемы оптимизации перечня показателей Минрегион России ограничен Указом Президента РФ, институциональная форма которого с формальной и неформальной сторон лимитирует возможности внесения в него изменений.
Сокращение перечня показателей в первую очередь существенно снижает издержки представителей региональных органов власти, которые нормативно ответственны за ежегодное предоставление и контроль значительного массива статистической информации. Трудоемкость этих процессов связана с необходимостью согласования и корректировок цифр, исправления ошибок в ведомственной отчетности, прогнозирования плановых значений показателей на трехлетний период.
Несмотря на уровень подачи данных (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации лично подписывают и направляют в адрес Правительства Российской Федерации доклады), практика оценивания
эффективности ежегодно демонстрирует выявление множества различного рода ошибок в статистической отчетности субъектов Российской Федерации, однако нельзя исключать и фактор намеренного искажения.
Недостатки широкого перечня показателей очевидны. Однако они способствуют более внимательному отношению специалистов к региональной статистике, что в целом повышает качество статистических сведений на национальном уровне.
Федеральные ведомства, связанные поручением Правительства предоставлять сведения в определенный постановлением срок, также выступают за сокращение перечня показателей (Росстат, Минздрав России).
Одно из сквозных направлений совершенствования системы оценки эффективности - изменение порядка расчета объемов неэффективных расходов, сам факт анализа которых вызывает наибольшую критику со стороны экспертного сообщества.
В 2011 г. изменен порядок расчета объемов неэффективных расходов в сфере здравоохранения (в части оптимальной численности прочего персонала), неоднозначно воспринятый профессиональным сообществом и общественностью в целом, также подготовлен проект, ориентированный на нивелирование природно-климатических особенностей районов Крайнего Севера и территорий, приравненных к ним, при расчете неэффективных расходов в сфере ЖКХ.
Подобные изменения в системе оценки являются попыткой учета географических и социально-демографических особенностей регионов. Во избежание несопоставимости данных при проведении оценки эффективности используется корректировка коэффициентами расселения, транспортной доступности, сетевых нормативов.
Единство методики оценки эффективности для всего многообразия субъектов Российской Федерации, а также автономность деятельности по ее проведению, не вписанная в реализацию конкретных программ и проектов, обуславливает существенный пункт экспертной критики, связанный с отрицанием научной обоснованности использования принципа межрегионального сравнения для поиска обобщенной эффективности деятельности государственных структур (логика общемировой практики проведения оценки подразумевает, как правило, автономное сравнение достигнутых результатов программы/политики с запланированными).
В настоящее время в рамках оценки сохраняются разночтения в понимании сути и порядка расчета отдельных показателей, как новых, к примеру, связанных с электронными торгами, так и принятых ранее, связанных с расчетами степени снижения административных барьеров. Обостряется проблема рассогласованности показателей оценки эффективности с иными мониторингами, проводимыми федеральными ведомствами. Попытка агрегирования информации по разным сферам и разным источникам не привела к балансировке индикаторов и созданию унифицированной статистической
базы. Кроме того, перманентные изменения, происходящие в методике оценивания, чреваты несравнимостью данных за разные отчетные периоды.
Российская практика оценки эффективности региональных органов исполнительной власти опирается в первую очередь на экономоцентричный подход, с высокой долей значимости счетных финансовых показателей в итоговой оценке (как в блоке неэффективных расходов, так и в результативности). Попытка оценить социальную эффективность содержится опосредованно в учете социологической составляющей - мнения населения - и отчасти в экспертизе, ориентированной на качественный анализ успешности управления и развития.
Пониманию социальной эффективности как степени достижения социально значимого эффекта уделено значительно меньшее внимание. Так, к примеру, измеряется не эффект улучшения самочувствия нации, качество жизни или здоровья, а процессы реформ (доля тех или иных учреждений, применяющих новые стандарты, переведенных на новую отраслевую систему оплаты труда); не уровень грамотности и повышение культурного потенциала, а укомплектованность классов в сельской и городской местности и показатели относительной заработной платы работников.
Выбор подобных экономических критериев продиктован их относительной объективностью и доступностью. Однако сохраняется проблема соответствия индивидуальных числовых индикаторов глобальной цели эффективности. Неэффективно потраченные финансовые ресурсы в отношении к общей сумме располагаемых финансов - довольно ощутимое и понятное соотношение, хотя вопрос, как определить, что ресурсы потрачены неэффективно, остается открытым. В целом набор показателей в значительной мере является компромиссом между Администрацией Президента РФ (Экспертным управлением), заинтересованными ФОИВ, курирующим заместителем Председателя Правительства РФ, его аппаратом и Минрегионом России.
Однако и количественный характер данных не решает проблем, связанных с их объективностью. Ранжирование субъектов РФ, являясь довольно значимым в статусном отношении мероприятием, вызывает попытки конъюнктурной корректировки значений в целях занятия более выгодной позиции, что чревато как неадекватностью данных действительности, так и развитием коррупционных связей. Роль страховки от подобных девиаций выполняют ежегодные проверки Счетной палаты РФ, на настоящий момент подобных случаев не выявлено. Вместе с тем отечественные исследователи отмечают широкий лоббистский потенциал регионов на федеральном уровне.
Также возможны случаи точечной корректировки показателей, направленных на изменение индикаторов оценки, но не реальной ситуации в отрасли. Так, например, сокращение в отдельных регионах численности государственных и муниципальных чиновников в 2010 г., используемой в расчете неэффективных расходов на сферу, существенно увеличило число муниципальных служащих, расчет по которому не ведется. Данный факт может
свидетельствовать как о передаче полномочий на муниципальный уровень вследствие политики децентрализации, так и о попытке
Список литературы
1. Яковлев В. Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. // Национальные проекты. - 2009.- № 12.- С. 38.
2. Ханина В.В. Качество и эффективность государственного регулирования как основные направления административной реформы // Качество. Инновации. Образование. - 2010. - № 2. - С. 55-58. - (Общие проблемы качества).
3. Селиверстов В.Е. Две модели региональной политики // ЭКО. Всероссийский экономический журнал. - 2011. - № 4. - C. 90-91.
А.Ю. Красноглазов, канд. юрид. наук, доц., зав. кафедрой, E-mail:andrkra@yandex.ru, Калужский филиал Московского государственного технического университета им. Н.Э.Баумана (Россия, Калуга)
SPECIFICS OF THE EVALUATION MECHANISM OF EFFICIENCY OF ACTIVITYOF
ENFORCEMENT A UTHORITIES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
A.J. Krasnoglazov
The author considers the process of improvement of the system of evaluation of efficiency of activity of enforcement authorities of subjects of the Russian Federation, analyses legal acts in this sphere, and evaluates models of efficiency estimation, giving possibility of taking account of the results of activities of the regional authorities on the basis of the achieved level and trends; describes the problems of mismatch of indicators measuring the effectiveness with other monitoring of Federal agencies.
Keywords: evaluation of the effectiveness of regional policy, the result of the activity, optimization of indicators, statistical reporting.
A.Y. Krasnoglazov, PhD. jurid. Sciences, Assoc., Head. Chair, E-mail: andrkra@yandex.ru, Kaluga Branch of Moscow State Technical University-ray. Bauman, (Russia, Kaluga)
