CC BY
497
УДК 343.63
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ СВОБОДОЙ
МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
(ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАКТИКИ С УЧЕТОМ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА)
О.Ю. Коневская, Н.Д. Нечевина
В статье рассматриваются вопросы развития уголовного законодательства в области регулирования свободы массовой информации в Российской Федерации, и на основе изучения зарубежной практики предлагаются возможные пути оптимизации уголовноправовых норм по ряду направлений обеспечения национальной безопасности.
Ключевые слова: свобода массовой информации, злоупотребление свободой массовой информации, средство массовой информации, клевета и оскорбление с использованием СМИ, общественная нравственность, экстремистские материалы.
Создание информации, ее сбор, обработка, накопление, хранение, поиск, распространение и предоставление потребителю, использование информационных технологий и средств их обеспечения, защита информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах, не могут происходить без участия государства. Информатизация, как процесс необратимый и неизбежный, порождает для государства обязанность обеспечить состояние защищенности интересов граждан, общества и государства, их совместимость и взаимодействие в едином информационном пространстве.
В правовом, организационном и технологическом отношении сфера распространения массовой информации является одним из наименее защищенных сегментов государственного механизма. Современное состояние законодательного регулирования свободы массовой информации и особенно ее правовых ограничений в Российской Федерации нельзя признать удовлетворительным, поскольку таковые не обеспечивают необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Между тем вопросы ограничения свободы массовой информации, рассматриваемые как условия демократического развития российского общества, а также ответственности за злоупотребление свободой массовой информации должны получить комплексное правовое закрепление в отечественном законодательстве.
В рамках настоящей статьи нами будет рассмотрена проблема уголовно -правового регулирования в области противодействия злоупотреблению свободой массовой информации. И в данном случае следует отметить, что отсутствие качественно отработанной и апробированной нормативной базы уголовного законодательства страны, отвечающего реальным требованиям времени, дают стимул к злоупотреблению служебным положением
представителями журналистского сообщества и возможность использования средств массовой информации в преступных целях.
Нормы российского уголовного законодательства, охраняющие от преступных посягательств с использованием СМИ права и свободы личности, общество и государство, рассматриваются в различных главах УК РФ, однако не имеют ни одной самостоятельного раздела по вопросам допустимой деятельности отечественных СМИ.
Вместе с тем в уголовных кодексах ряда зарубежных стран предусмотрены не только специальные статьи, посвященные преступным посягательствам с использованием СМИ, но и целые разделы, где рассматривают правонарушения данной категории, что, несомненно, представляет определенный интерес для отечественной законотворческой практики.
Так, например, в Уголовном кодексе Республики Сан-Марино в Книге 2 содержится отдельный Раздел V «Преступления, совершенные с помощью средств массовых коммуникаций», где предусмотрены следующие статьи: ст. 46 «Преступления, совершенные посредством печати: ... умышленное преступление совершается посредством печати - всю ответственность несет автор публикации и любое лицо, принимавшее вместе с ним в этом участие»; ст. 47 «Преступления, совершенные с помощью иных средств массовой коммуникации: . ответственность несет автор текста либо всякое лицо, которое было согласно с ним» [1, С. 153]. В данных статьях предусмотрено, что в том случае, если автор текста не известен, вся ответственность возлагается на специального субъекта преступления, а именно на: директора издания, редактора, директора программы, продюсера программы. Это связано с тем, что если должностное лицо, в полномочиях которого находится право опубликования, редактирования, а также освещения какого-либо материала, осознает возможность реального привлечения к уголовной ответственности, оно будет более ответственно и осознанно подходить к вопросу освещения той или иной информации, нарушающей нормы права, этики и морали.
Примерно по такому же пути пошла и российская судебная практика по делам о защите чести и достоинства граждан и юридических лиц. В отсутствие специального режима ответственности для прессы правоприменители руководствуются положениями п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» [2]. В данном случае устанавливается, что если оспариваемые сведения были распространены в СМИ, то надлежащими ответчиками являются автор и редакция соответствующего средства массовой информации. Если эти сведения были распространены в СМИ с указанием лица, являющегося их источником, то это лицо также является надлежащим ответчиком. При опубликовании или ином распространении не соответствующих действительности, порочащих сведений без обозначения имени автора (например, в редакционной статье) надлежащим ответчиком по делу является редакция соответствующего
средства массовой информации, т.е. организация, физическое лицо или группа физических лиц, осуществляющие производство и выпуск данного средства массовой информации. В случае если редакция СМИ не является юридическим лицом, к участию в деле в качестве ответчика может быть привлечен учредитель данного средства массовой информации.
Непосредственно в Уголовном кодексе Российской Федерации СМИ остаются «обезличенными». Однако оценка перспективного введения «конкретно» специального субъекта преступления в ряд статей УК РФ, касающихся использования СМИ при совершении преступных действий, может произвести «эффект сдерживания» должностных лиц, работающих в системе СМИ от необоснованного и бездумного освещения или опубликования информации без ее тщательной проверки и анализа на предмет содержания противоправных сведений.
Отдельная глава, посвященная СМИ, содержится и в УК Бельгии [3, С. 256]: Глава VI «Об опубликовании или распространении текстов без указания имени и юридического адреса автора или издателя», где, в частности, в ст. 299 указано, что «любое лицо, которое будет сознательно способствовать опубликованию или распространению любой печатной продукции, в которой не будут указаны подлинные имя и юридические адреса автора и издателя, наказывается тюремным заключением ... и штрафом...».
Определенный интерес представляет анализ аналогичных диспозиций, а также санкций отдельных норм российского уголовного законодательства и законодательств зарубежных стран. Так, например, одними из наиболее распространенных преступных деяний, совершаемых с участием СМИ как в России, так и за рубежом, являются клевета и оскорбление в различных их проявлениях. По российскому законодательству, данные преступления относятся к преступлениям категории небольшой либо средней степени тяжести. В УК РФ клевета или оскорбление в отношении различных категорий лиц содержатся в разных раздела кодекса и, в частности, размещены в Главе 17 «Преступления против свободы, чести и достоинства личности», Главе 31 «Преступления против правосудия» и в Главе 32 «Преступления против порядка управления» УК РФ.
В ряде уголовных кодексов зарубежных стран такие преступления распределены наиболее систематизировано.
Так, в УК Бельгии это - Глава II «Об оскорблениях и актах насилия в отношении министров, членов законодательных палат, представителей власти и вооруженных сил» и Глава VII «Публичные оскорбления общественной нравственности».
В УК Австрии [4] обозначенные виды преступлений объединены в одну Главу «Преступные деяния против чести» и содержит дополнительно такую норму, как: § 116 «Публичное оскорбление конституционного
представительного органа, федеральных Вооруженных сил или административных органов».
Интерес представляют и аналогичные по своей сущности статьи УК зарубежных стран, не нашедшие своего отражения в российском законодательстве.
В Уголовном кодексе Германии [5] таковыми выступают: § 90
«Оскорбление Федерального Президента», § 90а «Оскорбление государства и его символов», § 90b «Антиконституционное оскорбление конституционных органов». Также, в уголовном законодательстве Германии содержится § 103 «Оскорбление органов и представителей иностранных государств: ... кто оскорбляет главу иностранного государства или в связи с должностным положением члена правительства иностранного государства ... наказывается лишением свободы до 3 лет ... в случае клеветнического оскорбления -лишением свободы на срок ... до 5 лет»; § 186 «Злословие».
В УК Аргентины клевета или оскорбление с использованием средств массовой информации выделены в отдельный состав преступления (ст. 114 устанавливает, что «тот, кто опубликовал или любым способом воспроизвел оскорбление, нанесенное другим лицом, или клевету, совершенную другим лицом, подвергается тому же наказанию, что и автор оскорбления или клеветы» [6]). Данная статья не имеет аналогичного состава преступления в российском законодательстве. Поэтому, если в российских СМИ появиться информация, содержащая клевету, высказанную каким-либо конкретным лицом со ссылкой на данное лицо, должностные лица опубликовавшие, либо осветившие такую информацию в своем издании, телепрограмме, радио и т.д., заведомо знавшие о ее клеветническом характере, к ответственности не привлекаются до тех пор, пока инициатором такой информации не выступят сами СМИ.
Дополнительно следует отметить, что, например, уголовное законодательство Швейцарии [7] содержит в Разделе 3 и такие составы преступлений, как: ст. 174 «Заведомая клевета», ст. 175 «Клевета (ст. 173) или заведомая клевета на умершего или безвестно отсутствующего» (ст. 174). В данных статьях в качестве способа совершения указанных преступлений обозначаются: клевета в устной, письменной форме, в форме изображения, жестикуляция и иные способы, под которыми в расширительном толковании закона подразумеваются и средства массовой информации.
Также в УК Швейцарии, в отличие от российского законодательства, в Разделе 18 «Преступные деяния против служебных и профессиональных обязанностей» содержится ст. 322 bis: «Невоспрепятствование наказуемому опубликованию: кто, являясь ответственным лицом . умышленно не
препятствует опубликованию, посредством которого совершено наказуемое действие, наказывается тюремным заключением или штрафом. Если исполнитель действует по неосторожности, то наказанием является арест или штраф».
Если обратиться к американскому опыту, то наблюдается несколько иная тенденция. Уважение к свободе слова в США настолько велико, что защита свободы слова распространяется даже на самые крайние формы выражения своего мнения. В отличие от других стран, США не имеют законодательно
закрепленной системы регулирования отношений в сфере массовой информации, в частности, здесь отсутствует отраслевое законодательство о СМИ, каковое существует во многих странах. Лишь отдельные федеральные акты и законы штатов затрагивают различные аспекты деятельности прессы. Поэтому можно констатировать тот факт, что США занимают уникальное положение в том отношении, что не имеют действующих законов, в том числе и уголовно-правового характера, которые бы карали за клевету, оскорбления, а также высказывания, наносящие оскорбления в связи с расовой, национальной или религиозной принадлежностью. Клевета в СМИ не является уголовным преступлением, и за последние годы в США не было ни одного случая уголовного преследования государственными органами за клевету или диффамацию.
Публичное выражение своих взглядов может быть наказуемо, только если оно потенциально может спровоцировать воспринимающих эти взгляды людей на противоправные действия или насилие и только при условии, что это делается намеренно и с высокой степенью вероятности действительно спровоцировать такие действия.
Ввиду такого «лояльного» законодательного подхода в отношении СМИ в США возникает и множество проблем, не позволяющих привлечь к уголовной ответственности должностных лиц СМИ. В частности, это касается опубликования секретных документов об Афганистане в Интернет-ресурсе «Wikileaks». Около 91 тысячи документов по этой теме, содержащие новые данные о действиях коалиции в Афганистане, в частности, о гибели в результате этих действий мирных афганцев, стали достоянием общественности.
Однако американское законодательство на уровне штатов все же имеет определенные ограничения по ряду вопросов: например, оскорбление суда в форме публикаций о судебном разбирательстве; оскорбление государственных органов и должностных лиц; ограничения на материалы «непристойного характера» и материалы с откровенно сексуальным уклоном, помимо очерченных понятием «непристойное выражение».
Еще один вид преступлений, совершаемый с использованием СМИ, содержит УК Австрии, где в Разделе 21 «Преступные деяния против правосудия» содержится § 301 «Запрещенное опубликование: всякий, кто вопреки законодательному запрету публикует в печатном издании, по радио или каким-либо иным способом распространяет сообщение о содержании разбирательства, проводимого в суде или в административном органе, в котором участие общественности исключается. подлежит наказанию.» [4]. Аналогичная самостоятельная статья в УК РФ отсутствует. Статья 310 «Разглашение данных предварительного расследования» УК РФ не предусматривает такого круга объектов и субъектов преступного посягательства и не рассматривает использование СМИ в качестве квалифицирующего признака.
Между тем в нашей стране достаточно часто в СМИ освещаются сведения, касающиеся способов совершения различного рода преступлений,
чему даже посвящены отдельные телепрограммы, не редко появляется информация о способах самоубийства, изготовления различного вида оружия, взрывчатых веществ, наркотических средств и психотропных веществ и т.д., что, по мнению криминологов, провоцирует рост различных правонарушений и преступлений в стране, особенно с участием несовершеннолетних лиц. Привлечь к ответственности за подобные действия, а тем более к уголовной, по российскому законодательству не представляется возможным из-за отсутствия соответствующих норм.
В этой связи достаточно наглядным и показательным является уголовное законодательство Франции, в котором в Отделе VI «О подстрекательстве к самоубийству» в ст. 223-14 предусмотрено, что «пропаганда или рекламирование каким бы то ни было способом товаров, предметов или методов в качестве средств причинения себе смерти наказывается тремя годами тюремного заключения и штрафом..» [8, С. 303]. В ст. 223-15 поясняется: «если проступки, предусмотренные ст. ... 223-14, совершены с использованием и аудиовизуальных средств массовой информации, для определения лиц, подлежащих ответственности, применяются специальные положения законов, регламентирующих деятельности средств массовой информации».
Отдельные из общих ограничений свободы СМИ закреплены в национальном законодательстве большинства европейских стран, где приняты законы, запрещающие расистские выступления, пропаганду или провокационные заявления, выражающие ненависть или презрение к лицам или группам лиц на основании их расовой или этнической принадлежности, национальности, вероисповедания.
Например, в УК Германии включены следующие составы преступлений, совершаемые с использованием СМИ: § 86 «Распространение
пропагандистских материалов антиконституционных организаций: . тот, кто распространяет на территории Германии или изготавливает .. для распространения, . делает их доступными в банке данных . наказывается лишением свободы на срок до трех лет.». К пропагандистским материалам законодатель относит любые печатные материалы (в том числе и периодику); § 130 «Подстрекательство против народов: кто способом, могущим нарушить общественное спокойствие, .. печатает материалы, . которые разжигают ненависть против части населения, или против национальной, расовой, религиозной группы .передает информацию ... по радио., в печатных материалах. наказывается лишением свободы на срок до 5 лет.». Также следует отметить, что согласно формулировкам немецкого уголовного кодекса любое выражение ненависти, несовместимое с «понятием достоинства человеческой личности, развивающейся в рамках социальной среды», рассматриваются как преступление. Пример таких действий отражен в решении Европейского суда по правам человека по делу «Йерсилд против Дании». Согласно материалам заявитель взял у трех представителей расистской молодежной группы интервью, в ходе которого произносились оскорбительные и уничижительные высказывания в адрес эмигрантов и этнических групп.
Вариант интервью, отредактированный и сокращенный, но сохранивший некоторые из этих высказываний и дополненный замечаниями журналиста, был передан в эфир Датской радиовещательной корпорации как один из материалов большой программы. Программа была выпущена в связи с проходившей в стране дискуссией о расизме, с намерением установить, кто именно выражает ненависть к меньшинствам и каков менталитет этих людей. Журналисту и руководителю отдела новостей телекомпании были предъявлены обвинения в пособничестве и подстрекательстве этих молодых людей к распространению расистских высказываний.
Не менее опасным преступлением, в условиях сложной политической обстановки в ряде стран, являются публичные призывы к осуществлению экстремистской и террористической деятельности.
В данном случае особо следует отметить содержащийся в УК Австрии § 282 «Подстрекательство к деяниям, находящимся под угрозой наказания, и одобрение действий, находящихся под угрозой наказания: всякий, кто подстрекает в печатном издании, по радио или каким-либо иным способом так, что это становиться доступно широкой общественности, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до двух лет». То есть данный состав преступления действует в отношении любых деяний, носящих преступный характер. Аналогичный состав преступления в УК РФ отсутствует.
В некоторых уголовных законодательствах европейских стран, в статьях о терроризме не указывается использование СМИ в качестве способа призыва или пропаганды преступлений террористического характера. Это связано с тем, что ответственность за данный вид преступления установлена отдельными национальными законодательными актами (Великобритания, Турция, Франция и др.), предусматривающими специальные нормы, ограничивающие свободу СМИ в целях предотвращения такого опасного преступления, как терроризм.
И хотя российское уголовное законодательство содержит норму, предусматривающую ответственность за публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма с
Л
использованием СМИ (ст. 205 УК РФ), следует констатировать факт более «внимательного» отношения с законодательных позиций европейских нормативных актов, более жесткое регулирование подобной деятельности, особенно с использованием различных средств телекоммуникаций.
С учетом результатов проведенного сравнительно -правового анализа, представляется целесообразным:
- внести дополнения в статьи 205.1, 242, 280, 282, 310 УК РФ в части установления ответственности, которую несет журналист (автор) сообщения, распространенного в средстве массовой информации, а в его отсутствие -главный редактор средства массовой информации, с которым данное сообщение было согласовано;
- предусмотреть в УК РФ ответственность главного редактора за невоспрепятствование опубликованию экстремистских материалов в средстве массовой информации;
- дополнить часть 2 статьи 282 УК РФ «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства» квалифицирующим признаком - использование средства массовой информации либо сетей связи общего пользования, в том числе с использованием сети Интернет. Внести соответствующие поправки в часть 2 статьи 280 УК РФ «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности»;
- дополнить УК РФ нормой, предусматривающей ответственность за изготовление и хранение в целях дальнейшего распространения, а равно распространение экстремистских материалов. Квалифицированным составом должно стать совершение указанного деяния в отношении материалов, включенных в соответствии с законодательством в список экстремистской литературы.
Полагаем, что реализация высказанных предложений позитивно отразится на состоянии информационной и духовной безопасности как значимых составляющих национальной безопасности в целом и будет способствовать развитию общественных отношений в области производства и распространения массовой информации, созданию действенных механизмов предотвращения злоупотребления свободой массовой информации и деструктивного воздействия СМИ на личность, общество и государство.
Список литературы
1. Уголовный кодекс Республики Сан-Марино / Науч. ред. С.В. Максимов. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002.
2. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» // Российская газета. 15 марта 2005 г. № 3719.
3. Уголовный кодекс Бельгии / Науч. ред. Н.И. Мацнева. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004.
4. Уголовный кодекс Австрии / Науч. ред. С.В. Милюков. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004.
5. Уголовный кодекс ФРГ / Науч. ред. Д.А. Шестаков. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.
6. Уголовный кодекс Аргентины / Науч. ред. Ю.В. Голик. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.
7. Уголовный кодекс Швейцарии / Науч. ред. А.В. Серебренникова. -СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002.
8. Уголовный кодекс Франции / Науч. ред. Л.В. Головко. - СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002.
О.Ю. Коневская, канд. социол. наук, тел.: (499) 150-10-34 , e-mail: amvd@mail.ru (Россия, Москва, Академия управления МВД России)
Н.Д. Нечевина, канд. юрид. наук, тел.: (499) 150-10-34, e-mail: amvd@mail.ru (Россия, Москва, Академия управления МВД России)
THE RESPONSIBILITY FOR ABUSING FREEDOM OF MASS INFORMA TION IN THE NA TIONAL SECURITY SYSTEM (PROBLEMS OF THE IMPROVEMENT OF NA TIONAL PRACTICE WITH REGARD TO FOREIGN EXPERIENCE)
O.Y. Konevskaya, N.D. Nechevina In the article the questions of development of the criminal legislation in the field of regulation of the freedom of media in the Russian Federation, and based on the study of foreign practice suggests possible ways of optimization of criminal law in a number of areas of national security.
Key words: freedom of the media, the abuse of freedom of mass media, mass media, libel and insult through the media, public morality, extremist materials.
O.Y. Konevskaya, PhD. Sociology. Science, tel.: (499) 150-10-34, e-mail: amvd@mail.ru (Russia, Moscow, Academy of the Interior Ministry of Russia)
N.D. Nechevina, PhD. jurid. Science, tel.: (499) 150-10-34, e-mail: amvd@mail.ru (Russia, Moscow, Academy of the Interior Ministry of Russia)
УДК 342.922
СПЕЦИФИКА МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Ю. Красноглазов
В статье рассматривается процесс совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, анализируются правовые акты в данной сфере, проводится оценка моделей оценки эффективности, позволяющих учесть результаты деятельности региональных органов власти, как по достигнутому уровню, так и по динамике, раскрываются проблемы рассогласованности показателей оценки эффективности с иными мониторингами, проводимыми федеральными ведомствами.
Ключевые слова: оценка эффективности, региональная политика, результат деятельности, оптимизация показателей, статистическая отчетность.
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется с 2007 г. на основе рамочного указа Президента России, утвердившего перечень из 43 основных показателей. Пилотный проект в указанной сфере, реализованный специалистами Администрации Президента России, представлял анализ реперных точек социально-экономического развития регионов, по результатам которого был выпущен первый доклад об итогах деятельности региональных администраций в 2006 г.
Окончательное организационно-институциональное оформление в рамках Минрегиона России система оценки эффективности получила с принятием
