Отказ в возбуждении уголовного дела: правовые мифы и реалии правоприменения Текст научной статьи по специальности «Право»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 343.1

ББК 67.311

ОТКАЗ В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА: ПРАВОВЫЕ МИФЫ И РЕАЛИИ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

ВАЛЕРИЙ ВАСИЛЬЕВИЧ КОЖОКАРЬ,

помощник Министра внутренних дел Российской Федерации,

генерал-лейтенант полиции

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Анализируются существенные недостатки правового регулирования стадии возбуждения уголовного дела; сопоставляются нормы данного института с соответствующими положениями Устава уголовного судопроизводства 1864 г. и других, ранее действовавших, источников процессуального права; предлагается направление дальнейшего реформирования исследуемой процедуры.

Ключевые слова: отказ в возбуждении уголовного дела, сообщение о преступлении, учётно-регистрационная дисциплина.

Annotation. Analyzed the significant disadvantages of legal regulation stage of initiation of a criminal proceedings; compared norms of the institution with the relevant provisions of the Charter of the criminal justice 1864 and other previously existing sources of procedural law; proposed areas of further reform of studied procedures.

Keywords: refusal to initiate criminal proceedings, information about a crime, accounting and registration discipline.

Современное состояние уголовно-процессуального законодательства обусловлено тем, что перед законодателем, научной общественностью и практиками стоит задача выработки концепции дальнейшего развития уголовно-процессуального права как части российской уголовной политики.

Непосредственно постановка этой задачи на Парламентских слушаниях 18 ноября 2013 г. и обсуждение основных направлений совершенствования законодательства 24 июня и 23 сентября 2014 г. в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обусловлена тем, что:

• с одной стороны, за последнее десятилетие в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Российской Федерации были внесены многочисленные изменения и дополнения, не всегда носящие системный характер, а в ряде случаев - противоречащие логике и принципам действующего законодательства;

• с другой стороны, досудебная часть уголовного процесса содержит в себе ряд положений принятого более 50-лет назад УПК РСФСР и по этой причине остается крайне забюрократизированной и сущностно затратной при достаточно низкой эффективности. Об этом свидетельствует и то, что сегодня в суд направляется ежегодно только каждое третье уголовное дело.

В силу указанных и ряда других причин уголовно-процессуальное законодательство не обеспечивает в полной мере реализацию задач, сформулированных в ст. 6 УПК РФ - назначение уголовного судопроизводства, одной из которых является борьба с преступностью.

К указанным выше факторам следует отнести и то, что деятельность, в первую очередь, органов внутренних дел осуществляется в условиях осложнения криминогенной обстановки, обусловленной, в числе других причин, значительным (на 80%) увеличением за последние годы количества зарегистрированных сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и иных происшествиях (с 19,3 млн. в 2006 г. до 14,3 млн. за 1 полугодие 2014 г.) и, соответственно, возрастанием в 2013 г. в целом объема процессуальной деятельности до 2,1 млн. расследованных уголовных дел и 6.7 млн. процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, а всего 8,8 млн., что более чем в 2 раза превышает уровень 1992 г. (1,3 млн. «отказных» материалов» и 2,8 млн. уголовных дел, а всего 4,1 млн. процессуальных производств).

В силу указанных причин неотложных изменений требуют нормы, регламентирующие начало производства по уголовному делу, в том числе процессуальных правил рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и, в частности, исключение из УПК РФ его ст. 148, предоставляющей правоприменителю право отказывать в возбуждении уголовного дела. Ее наличие влечет за собой ряд крайне негативных последствий:

• во-первых, решения органов расследования об отказе возбуждения уголовного дела (в 2012-2013 гг., соответственно, по 6,4 млн. и 6,7 млн. заявлений и сообщений о преступлениях) весьма сущностно ограничивают конституционное право граждан на доступ к правосудию;

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

• во-вторых, эти решения непосредственно нарушают уголовно-процессуальный закон, поскольку от 30% до 40% таких решений прокурорами ежегодно признаются незаконными или необоснованными и отменяются, что отражено в таблице.

Сведения о количестве незаконных, необоснованных процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела:

Период Вынесено решений об отказе в возбуждении уголовного дела Из них признаны незаконными, необоснованными Удельный вес, в%

2008 5,3 млн. 1,8 млн. 33,9%

2013 6,7 млн. 2,7 млн. 40,3%

Количество зарегистрированных заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях 2008 2010 2013

21,5 млн. 23,9 млн. 28,7 млн.

Из них принято решение: о регистрации заявлений как преступлений 3,2 млн. 2,2 млн. 1,78 млн.

об отказе в возбуждении уголовного дела 4,5 млн. 6,0 млн. 6,7 млн.

в том числе за отсутствием состава (события) преступления 5,7 млн. 5,3 млн. 6,3 млн.

о приобщении к уголовным делам 2,6 млн. 3,0 млн. -

о приобщении к материалам номенклатурного дела 4,5 млн. 5,8 млн. 7,3 млн.

Из отказных материалов: признаны незаконными и необоснованными 1,8 млн. 1,5 млн. 2,7 млн.

возбуждены уголовные дела 126,6 тыс. 159,8 тыс. 196 тыс.

За последние 20 лет количество возбужденных уголовных дел из числа признанных незаконными, необоснованными и отмененными процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела хотя и увеличилось почти в 7 раз (с 31,5 тыс. в 1991 г. до 215,3 тыс. в 2013 г.), однако их фактическое количество должно составлять не менее 2 млн., поскольку в числе 6,7 млн. «отказных» материалов в 2013 г. более 1 млн. составляют заявления и сообщения о кражах чужого имущества, по которым лицо не установлено. Поэтому в силу ч. 1 ст. 148 УПК РФ такие процессуальные решения являются заведомо незаконными. Еще не менее 1 млн. составляют обращения граждан о причинении им различной тяжести телесных повреждений, которые фактически являются преступлениями.

Анализ приведенных ниже статистических данных наглядно свидетельствует о многообразии способов сокрытия от учета заявлений, сообщений, содержащих признаки преступления.

Сведения о результатах рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и иных происшествиях:

Однако, главное негативное обстоятельство, наличие института отказа в возбуждении уголовного - дела заключается в том, что доля процессуальных решений, принимаемых по заявлению, сообщению о преступлении, связанных с возбуждением уголовного дела и началом производства расследования ежегодно сокращается. Свидетельствует об этом значительное (почти в три раза) сокращение количества принятых следователем, дознавателем, органом дознания таких решений за последние годы (с 16,9% в 2006г. до 5,9% за 1 полугодие 2014 г.):

Всего зарегистрировано заявлений, сообщений о преступлениях, об адми-нистра-тивных правонарушениях и происшествиях, млн.

Возбуждено уголовных дел, млн.

В том числе удельный вес к числу заявлений и сообщений

2006

19,3

3,3

16,9 %

2009

22,8

2,4

10,7

%

2010

23,9

2,2

9,0 %

2011

24,7

2,0

8,0 %

2012

26,4

1,9

7,2 %

2013

28,4

1,78

6,0 %

2014, 1 пол.

14,3

0,84

5,9 %

Еще более наглядно свидетельствует об этом соотношение удельного веса процессуальных решений о возбуждении уголовного дела к числу решений об отказе в возбуждении уголовного дела, который за последние 20 лет сократился в 8 раз:

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Период Возбуждено уголовных дел, млн. Количество «отказных» материалов, млн. Удельный вес к возбужденным делам, %

1992 2,8 1,3 47,7

2002 2,5 3,8 148,4

2010 2,2 6,0 272,7

2012 1,9 6,4 336,8

2013 1,8 6,7 380

1 пол. 2014 836 3,2 381

Прямым следствием указанного является то, что показатель преступности в России ежегодно колеблется в зависимости от требований МВД России и Генеральной прокуратуры РФ к соблюдению учетно-регистрационной дисциплины от +32,7% в 1989 г. до -14,9% в 2002 г. Последствия этого приобрели гипертрофированный характер в форме так называемого «административного» фактора регулирования показателей преступности, на что профессор Б.Я. Гаврилов неоднократно обращал внимание1. Для сравнения, в Германии за последние 15 лет ежегодные изменения преступности, при ее количественной составляющей 6,5 млн. в год, не превышают 1-1,5%.

Тем самым, искусственное, по сути, сокращение показателя регистрируемой преступности привело к тому, что этот показатель в Российской Федерации необоснованно, по мнению автора, сокращается, начиная с 2006 г., когда было зарегистрирован 3,8 млн. преступлений, до 2,2 млн. преступлений в 2013 г.

В результате наличия указанных причин показатель преступности в России в 2013 г. составил чуть больше 1,5 тыс. преступлений на 100 тыс. населения, что в 4-5 раз меньше, чем в Германии, Франции, Англии, и в 8,5 раз ниже, чем в Швеции, что, во-первых, не соответствует реалиям современной криминогенной обстановки и, во-вторых, не позволяет государству принимать адекватные меры в борьбе с преступностью.

Приведенные статистические данные свидетельствуют не только о массовых нарушениях конституционного права граждан на доступ к правосудию, но и влекут за собой иные негативные последствия:

• в 2013 г. сотрудниками органов внутренних было допущено 530 тыс. нарушений учетно-регистрацион-ной дисциплины, за что многие из них привлекались к различным видам ответственности, в том числе и уголовной;

• федеральный бюджет несет необоснованные расходы на данный вид процессуальной деятельности, поскольку количество только процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела с отмененными органами прокуратуры составило в 2012-2013 гг. соответственно 13 и 11 млн., на которые затрачен труд не менее 30 тыс. сотрудников органов внутренних дел, не считая затрат материальных на

бумагу, эксплуатацию технических средств, канцелярские принадлежности и т.д.

Соответственно, возникает вопрос: что делать? По мнению автора, реальными сегодня являются три пути:

• первый - в принятие на уровне Генеральной прокуратуры РФ совместно с правоохранительными органами жестких административных мер по наведению порядка в учетно-регистрационной дисциплине. Однако, такие меры ранее (в 1983 и 2005 г.г.) уже применялись и эффективно они действовали не более одного года2;

• второй - я в реализация существующего мнения3, что условия для умышленного сокрытия преступлений от регистрации создает сосредоточение в органах внутренних дел функций как по противодействию преступности, так и по формированию статистики о ее состоянии и результатах деятельности органов внутренних дел по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений. Исходя из этого полномочия по формированию и ведению массива статистических данных о состоянии преступности Генеральной прокуратурой РФ предлагалось передать органам статистики4. Однако, проведенный в соответствии с приказом МВД и Госкомстата России от 7 октября 2003 г. № 774/435 по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ эксперимент в ряде МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ свидетельствует, что это предложение не только принципиально не решает рассматриваемой проблемы, но и требует значительных финансовых затрат5;

• третий путь - принципиальное изменение начала производства по уголовному делу с учетом исторического аспекта института возбуждения уголовного дела как в России, так и в уголовно-процессуальном законодательстве государств с устоявшейся системой правосудия.

Один из аргументов наших предложений об исключении из правил досудебного производства процессуальных норм об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела заключается в том, что данных процессуальных норм не знали ни Устав уголовного судопроизводства 1864 г., ни УПК РСФСР 1922, 1923 гг.

Так, ст. 303 Устава устанавливала, что «жалобы почитаются достаточным поводом к начатию следствия. Ни судебный следователь, ни прокурор не могут отказывать в том лицу, потерпевшему от преступления или проступка».

Процессуальная норма о возбуждении уголовного дела в российский уголовный процесс была введена в целях ограничения политических репрессий рядом циркуляров Генерального прокурора СССР (1934-1937 гг.), в том числе Циркуляром от 5 июня 1937 г. № 41/26, п. 2 которого устанавливал, что «возбуждение уголовного дела и начало расследования могут иметь место лишь по мотивированному постановлению следственного органа, утвержденному прокурором»6. Однако, в качестве самостоятельной уголовно-процессуальной нормы она появилась лишь в УПК РСФСР 1960 г.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Соответственно, как отмечено, появилась и процессуальная норма об отказе в возбуждении уголовного дела с последствиями, отмеченными выше. В подобном случае ст.ст. 309 и 312 Устава уголовного судопроизводства предусматривали, что «если судебный следователь.... не найдет достаточных оснований к производству следствия .сведения должны быть собраны...посредством негласного полицейского разведывания», т.е. уголовно-процессуальный закон не предусматривал возможность отказа в возбуждении уголовного дела.

Не предоставляет полиции возможность отказать в расследовании при наличии заявления, сообщения о преступлении и уголовно-процессуальное законодательство тех же США, Франции, Германии и других государств с устоявшейся системой уголовного правосудия.

Изложенное позволяет сформулировать вывод, что началом производства по уголовному делу должна служить не процессуальная норма о возбуждении уголовного дела, а заявление, сообщение о преступлении, и, соответственно, уголовно-процессуальные нормы о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела по УПК РФ должны быть исключены, на что указывается в Дорожной карте дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации (п. 4.5), и о чем Министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев высказал 17 октября 2012 г. на Правительственном часе в Государственной Думе Российской Федерации, что получило широкое экспертное обсуждение7.

1 Гаврилов Б.Я. Латентная преступность: понятие, структу-

ра, факторы латентности и меры по обеспечению достоверности уголовной статистики. Монография. М.: Проспект, 2007. С. 20-35; Он же. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М.: Проспект, 2008. 208 с. и др.

2 В 1983 г. с назначением на должность Министра внутренних дел СССР Федорчука В.В. десятки тысяч сотрудников милиции за нарушения учетно-регистрационной дисциплины были уволены и тысячи - привлечены к уголовной ответственности. Действие в 2005-2006 г.г. совместного приказа Генпрокуратуры и МВД России от 16 мая 2005 г. № 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела» повлекло за собой увеличение (с 700 сотрудников в 2004 г. до 2397 - в 2005 г.), привлеченных за указанные нарушения к уголовной ответственности.

3 Скоморохов Р.В., Шиханов В.Н. Уголовная статистика: обеспечение достоверности. М., 2006 С. 54-55; Исаев З.М. Проблемы искусственно-латентной преступности: Дисс... канд. юрид. наук. Махачкала, 2002. С. 132; Скоромников К.С. Существующая система учета преступлений и раскрытия их нуждается в кардинальной реформе // Государство и право. 2000. № 1. С. 108-11 и др. публикации.

4 Письмо Генерального прокурора РФ В.В. Устинова от 17 июня 2002 г. № 1-ГП-19-2002 «О мерах по обеспечению достоверности показателей состояния преступности и результатов борьбы с правонарушениями».

5 Письмо Министра внутренних дел РФ Б.В. Грызлова Генеральному прокурору РФ В.В.Устинову (исх. № 1/4052 от 16 июня 2004 г.).

6 Социалистическая законность. 1937 год. №7.

7 Безотказное следствие // Журнал «Закон». № 11. ноябрь 2012 г.

УДК 343.123.66 ББК 67.311

ЧАСТНОЕ ОБВИНЕНИЕ И ЭТАПЫ ЕГО РАЗВИТИЯ В РОССИИ

ВЛАДИМИР ВАСИЛЬЕВИЧ ДОРОШКОВ,

член-корреспондент Российской академии образования, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Ретроспективно анализируется институт частного обвинения. Производится исследование необходимого понятийного аппарата, определяются основания обособления дел частного обвинения в отдельную категорию, выделяются этапы развития соответствующих норм. На основе анализа проблем регламентации и правоприменения формулируются законодательные предложения.

Ключевые слова: частное обвинение, дело частного обвинения, примирение сторон.

Annotation. Retrospectively analyzed the institute of private prosecution. Produced a study of the conceptual apparatus required shall be determined base isolation of cases of private accusation in a separate category, distinguished stages of the relevant rules. Based on the analysis of problems of regulation and enforcement formulate legislative proposals.

Keywords: private prosecution, the case of private prosecution, conciliation between the parties.