CC BY
76
ДОСУДЕБНОЕ ПРОИЗВОДСТВО ПО УПК РФ НАКАНУНЕ ОЧЕРЕДНОЙ РЕФОРМЫ (МНЕНИЕ ПРАКТИКА И УЧЕНОГО)
БОРИС ЯКОВЛЕВИЧ ГАВРИЛОВ,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России Научная специальность 12.00.09 - уголовный процесс E-mail:pгofgavгilof@yandex. ги
Аннотация. Рассматриваются актуальные проблемы досудебного производства, в том числе действие институтов возбуждения уголовного дела и предъявления обвинения; дифференциация процессуальных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа; роль начальника подразделения дознания в повышении эффективности расследования и ряд других.
Ключевые слова: уголовное дело, возбуждение и отказ в возбуждении уголовного дела, прокурор, руководитель следственного органа, начальник подразделения дознания, обвиняемый, сокращенное дознание, процессуальные сроки расследования.
Annotation. Article is devoted to actual problems of pre-judicial production including to action of institutes of initiation of legal proceedings and charge presentation; differentiations of procedural powers between the prosecutor and the head of investigative body; roles of the chief of division of inquiry in increase of efficiency of investigation and some other.
Keywords: criminal case, excitement and refusal in excitement of the criminal case, prosecutor, head of investigative body, the chief of division of the inquiry, accused, the reduced inquiry, procedural terms of investigation.
Одна из особенностей развития российского права в XXI в. в том, что уголовно-процессуальное право отмечает 150-летие Уставу Уголовного Судопроизводства. Этот период приходится на тот этап развития юридической науки, когда стоит задача выработки концепции дальнейшего развития уголовной политики, в том числе такой ее составляющей, как уголовно-процессуальное право. В свою очередь, постановка этой задачи на Парламентских слушаниях, состоявшихся 18 ноября 2013 г. в Совете Федерации Российской Федерации, обусловлена тем, что за последние годы в законодательство уголовно-правового комплекса были внесены многочисленные изменения и дополнения, не всегда носящие системный характер, а в ряде случаев - и противоречащие нормам действующего законодательства.
На это накладывается и то обстоятельство, что, несмотря на произошедшие в России за три последних десятилетия экономические и социально-правовые изменения, современное уголовное судопроизводство, в том числе его досудебная часть, содержит в своей основе положения принятого более 50-лет назад УПК РСФСР и по-прежнему остается чрезвычайно забюрократизированным, высоко затратным и недостаточно эффективным (ежегодно в суд направляется только каждое третье уголовное дело), в силу чего не способно обеспечить реализацию задач, сформулированных в ст. 6 УПК РФ. Основной
из них, чтобы не говорили по этому поводу, является борьба с преступностью с целью ее удержания на социально терпимом уровне.
При этом законодатель, вследствие оказываемого на него «давления» со стороны правоохранительных и судебных органов, неоднократно допускал принятие в УПК РФ поправок, носящих характер контрреформ (например, фактическое возвращение в УПК РФ положений ст. 205 УПК РСФСР, регламентирующей правила изложения в обвинительном заключении доказательств; расширение оснований возвращения судом уголовного дела прокурору (фактически, на дополнительное расследование -выделено Б.Г.) и ряд других) [1, С. 21-24].
При этом необходимо учитывать, что деятельность правоохранительных органов, основную составляющую которых представляют органы внутренних дел, осуществляется в условиях осложнения криминогенной обстановки, обусловленной, в числе других причин, значительным увеличением (с 19,3 млн в 2006 г. до 28,4 млн в 2013 г.) количества зарегистрированных сообщений о преступлениях и иных правонарушениях и, соответственно, возрастанием в 2013 г. объема процессуальной деятельности, которая складывается как из расследованных уголовных дел (1,8 млн), так и процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела (6,7 млн).
С учетом изложенного, в первоочередном порядке требуют изменения нормы, регламентиру-
ющие начало производства по уголовному делу; принципиальному пересмотру подлежит институт предъявления обвинения; необходимо введение сокращенного, приближенного к протокольной форме, дознания, в первую очередь, по преступлениям небольшой тяжести, и обеспечение возможности их перевода в уголовные проступки; упорядочение процессуальных сроков расследования в соответствии с введенной в УПК РФ нормой - принципом ст. 6.1 и ряд других.
В числе первоочередных задач требует изменения порядок начала производства по поступившему сообщению о преступлении, в том числе исключение из УПК РФ ст. 148, предоставляющей правоприменителю право отказывать в возбуждении уголовного дела. Ее наличие влечет за собой ряд негативных последствий. Так, решения органов расследования об отказе возбуждения уголовного дела (в 2012-2013 гг., соответственно, по 6,4 млн и 6,7 млн заявлений и сообщений о преступлениях) не только ограничивают конституционное право граждан на доступ к правосудию, но и, зачастую, нарушают закон. От 25% до 40% таких решений ежегодно признаются незаконными или необоснованными и отменяются. Следует также учитывать и нерациональность затрат, связанных с принятием процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела. В 2013 г. их количество с отмененными и повторно вынесенными составило порядка 11 млн, что эквивалентно затратам (на государственном уровне нигде не учитываемым) труда порядка 30 тыс. сотрудников органов дознания и следствия, не считая затрат десятков миллионов рублей на бумагу, почтовые расходы.
Хотя количество возбужденных уголовных дел после отмены процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела остается незначительным (7-8%), однако за 20 лет оно возросло почти в 7 раз (с 32,5 тыс. в 1991 г. до 215,3 тыс. в 2013 г.).
Последствия отказа в возбуждении уголовного дела заключаются и в том, что до 3-3,5 тыс. сотрудников органов внутренних дел, которые принимали указанные процессуальные решения, ежегодно в предшествующие годы привлекались к уголовной ответственности, а всего в 2013 г. допущено 530,3 тыс. нарушений учетно-регистрационной дисциплины и статистической работы, за совершение которых 44 тыс. сотрудников привлечены к ответственности.
При выработке нами предложений об исключении из УПК РФ института отказа в возбуждении уголовного дела учитывалось, что ни Устав уголовного судопроизводства 1864 г., ни УПК РСФСР 1923 г. его не предусматривали, отсутствует он и в зарубежном процессуальном законодательстве, за исключением ряда государств бывшего СССР.
Возбуждение уголовного дела. Обусловленность по УПК РФ начала расследования по заявлению, сообщению о преступлении вынесением постановления о возбуждении уголовного дела заведомо влечет за собой ограничение доступа граждан к правосудию, поскольку принятие следователем, дознавателем, органом дознания таких решений за последние годы сократилось почти в три раза (с 16,9% в 2006 г. до 6,0% за 2013 г.).
2006 2009 2010 2011 2012 2013
Всего зарегистрировано заявлений, сообщений о преступлениях, млн 19,3 22,8 23,9 24,7 26,4 28,4
Возбуждено уголовных дел, млн 3,3 2, 4 2,2 2,0 1,9 1,78
В т.ч. удельный вес к числу зарегистрированных заявлений, сообщений 16,9 % 10,7 % 9,0% 8,0% 7,2% 6,0%
О складывающейся негативной практике свидетельствует и соотношение удельного веса процессуальных решений о возбуждении уголовного дела к числу решений об отказе в возбуждении уголовного дела, который за последние 20 лет сократился в 8 раз.
Период Возбуж- Количество Удельный вес к
дено «отказных» возбужденным
уголовных материалов делам, %
дел
1992 2,8 млн 1,3 млн 47,7 %
2002 2,5 млн 3,8 млн 148,4 %
2010 2,2 млн 6,0 млн 272,7%
2012 1,9 млн 6,4 млн 336,8%
2013 1,8 млн 6,7 млн 380%
В результате показатель преступности в России ежегодно колеблется в зависимости от требований МВД России и Генеральной прокуратуры РФ к соблюдению учетно-регистрационной дисциплины от +32,7% в 1989 г. до -14,9% в 2002 г. Последствия этого приобрели гипертрофированный характер в форме так называемого «административного» фактора регулирования показателей преступности, на что автор в последние 10 лет обращал особое внимание [2, С. 20-35]. Для сравнения, в Германии за последние 10 лет ежегодные изменения преступности при ее количественной составляющей 6,5 млн в
год не превышают 1—1,5%.
Изложенное позволяет констатировать необходимость срочного изменения порядка начала производства расследования путем исключения процессуальной нормы о возбуждении уголовного дела. Так, ст. 303 Устава уголовного судопроизводства 1864 г. [8] устанавливала, что «жалобы почитаются достаточным поводом к начатию следствия. Ни судебный следователь, ни прокурор не могут отказать в том лицу, потерпевшему от преступления или проступка»*. Указанные предложения автора включены в Дорожную карту дальнейшего реформирования органов внутренних дел и положены в основу подготовленного в МВД России с непосредственным участием автора проекта соответствующего федерального закона.
Пересмотр процессуального порядка предъявления обвинения. Необходимо признать, что Устав Уголовного Судопроизводства не предусматривал института привлечения лица в качестве обвиняемого. Его потребность обуславливается тем, что на протяжении десятилетий предъявление обвинения являлось правовым основанием (моментом) допуска защитника к участию в уголовном деле. Однако, сегодня, в соответствии с требованиями ст.ст. 46 и 49 УПК РФ, участие защитника в уголовном деле предусмотрено не только с момента его возбуждения в отношении конкретного лица, а, в соответствии с нормами Федерального закона от 4 марта 2013 г. №23-ФЗ, - с момента начала осуществления процессуальных действий с лицом, в отношении которого проводится проверка сообщения о преступлении. Кроме того, сегодня по сути нивелирована разница в правовом статусе подозреваемого (ст. 46 УПК РФ) и обвиняемого (ст. 47 УПК РФ).
Одновременно системный анализ УПК РФ в совокупности с решением Конституционного Суда РФ от 16 мая 2007 г. № 6-П [6] о том, что «пределы судебного разбирательства должны определяться обвинением, сформулированным в обвинительном заключении (обвинительном акте)» позволяют сделать предположения о возможности исключения из УПК РФ института предъявления обвинения (ст. 171-175 УПК РФ).
Возможность такого решения подтверждена практикой расследования в форме дознания без предъявления обвинения и последующего судебного разбирательства около 4 млн уголовных дел за 11 лет действия УПК РФ. Этим фактически подтверждена конституционность положений УПК РФ об обвинении в форме обвинительного акта.
Кроме того, в соответствии с решениями Европейского Суда по правам человека, например, гр. Экле против Германии [7], термину «обвинение» должно придаваться содержательное, а не формальное (как в настоящее время по УПК РФ) значение.
Понятие «обвинение» может быть определено как официальное уведомление лица компетентным органом государственной власти о наличии предположения о том, что этим лицом совершено уголовно-наказуемое правонарушение. Более подробно данная проблема была обсуждена на круглом столе Академии управления МВД России [4, С. 9-16].
О реализации Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ [9]. Внесение указанным Законом принципиальных изменений в процессуальный статус прокурора в досудебном производстве способствовало, по мнению автора, улучшению показателей качества и сроков следствия, сокращения числа лиц, незаконно, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, в том числе содержащихся под стражей, особенно по уголовным делам, расследованным следователями органов прокуратуры. Это подтверждается приведенными ниже сравнительными статистическими данными о результатах работы следователей в период действия УПК РСФСР и УПК РФ, в том числе до и после внесения в УПК РФ изменений Федеральным законом № 87-ФЗ.
Число оправданных судом лиц, в том числе на 1000 обвиняемых по направленным в суд делам, из них незаконно, необоснованно содержавшихся
под стражей
Период Следо- Из них Следо- Из них
ватели содер- ватели содержа
МВД жалось проку- лось под
под стражей ратуры и СК РФ стражей
2006 1372 - 2,0 524 1885 - 18,0 954
2007 1191- 1,8 364 1417 - 11,9 742
2008 954 - 1,5 316 966 - 8,0 595
2009 721 - 1,3 362 796 - 7,0 518
2010 878 - 1,8 639 801 - 8,0 534
2011 699 - 1,6 399 658 - 7,0 368
2012 553 - 1,3 260 615 - 6,0 364
2013 509 - 1,3 250 654 - 5,8 411
Возвращено
Возвращено прокурором уголовных дел для дополнительного расследования дел судом для доследования и судом прокурору в порядке ст.
237 УПК
ч о В том
& ^ С Следователям МВД Удельный вес, % След. про-кура-туры и СК РФ Удельный вес, % Всем органам рас-сле-дова-ния числе следо-вате-лям/ удельный вес, %
1999 21249 2,7 1102 1,4 41340 34209 - 4,0%
2000 19502 2,6 833 1,0 37106 31381 - 3,7%
2006 18373 3,3 1286 0,8 35930 -
2007 17557 3,2 1860 1,6 33300 -
2008 17573 3,5 3524 3,2 26502 20955 - 3,6%
2009 17652 3,8 3664 3,5 12163 8952 -1,6%
2010 18089 4,4 2640 2,8 11141 7816 -1,6%
2011 18560 4,8 3118 3,5 7689 5962 -1,3%
2012 17908 4,9 3873 3,7 6227 4930 -1,1%
2013 15104 4,3 4029 3,9 5992 4689 -1,1%
Сокращенная форма дознания. Значительная роль в совершенствовании досудебного производства придается дифференциации расследования -«дознания в сокращенной форме» [10]. Введенный Федеральным законом от 4 марта 2013 г. № 23-Ф3 данный порядок расследования вызвал у правоприменителей и ученых ряд вопросов (публикации С.И. Гирько, Н.Н. Ковтуна [3, с. 47-49] и др.). Как следствие ежеквартально в 2013-2014 гг. оканчивалось расследованием с направлением в суд чуть более 3 тыс. уголовных дел, хотя их количество под расследование в указанной форме подпадало порядка 50 тыс.
В свою очередь, автором высказывается предложение о том, что расследование должно производиться по протокольной форме досудебной подготовки в отношении конкретного лица, признавшего факт совершения преступления, обстоятельства которого очевидны и не требуют производства всего комплекса следственных действий. При этом дознание должно предусматривать ограничение перечня следственных действий допросом подозреваемого и потерпевшего. Проведение экспертизы предусматривается лишь в случаях, оговоренныч п. 2 ст. 196 УПК РФ. К материалам уголовного дела подлежит приобщению справка о судимости для определения судом вида уголовного наказания. Подозреваемый подлежит задержанию в порядке ст.ст. 91, 92 УПК РФ и в течение 48 часов уголовное дело предлагается направлять прокурору для утверждения обвинительного протокола и передачи его в суд. Последний, в соответствии с требованиями ч. 7 ст. 108 УПК РФ, с учетом внесения в нее необходимых изменений, продлевает срок задержания до 72 часов, в течение которых рассматривает уголовное дело. В случае невозможности рассмотрения уголовного дела в сокращенной форме, суд возвращает его прокурору для расследования в общем порядке. При этом дознание производится как дознавателем, так и иным должностным лицом органа дознания (полиции).
Данная новация способна существенно повысить эффективность процессуальной деятельности органов предварительного расследования и судебной системы, обеспечить незамедлительную защи-
ту прав и законных интересов лиц и организации, потерпевших от преступлении, при сохранении уровня гарантии прав личности от незаконного и необоснованного обвинения.
Совершенствование процессуального контроля и прокурорского надзора за расследованием уголовных дел в форме дознания. Реальная возможность совершенствования процессуального контроля по данноИ категории уголовных дел создалась в связи с принятием Федерального закона от 6 июня 2007 г. №90-ФЗ [11], которым впервые за 80-ти летний период действия в России кодифицированного уголовно-процессуального законодательства в него введена процессуальная фигура начальника подразделения дознания с процессуальными полномочиями, аналогичными начальнику следственного отдела (в редакции УПК РФ 2001 г.).
С его принятием возрос уровень прокурорского надзора, о чем свидетельствуют складывающиеся тенденции усиления прокурорского надзора за качеством расследования уголовных дел в форме дознания:
• в 5 раз (с 7344 в 1999 г. или 1,7% к направленным в суд делам до 1303 в 2012 г. или 0,37%) сократилась доля уголовных дел, направленных судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ;
• уменьшилось число оправданных судами (с 651 лица в 1999 г. до 183 - в 2013 г., а их доля на 1 тыс. обвиняемых по направленным в суд делам составила в 2013 г. - 0,52 против 1,52 - в 1999 г.) и многократно сократилось число оправданных и реабилитированных, содержавшихся под стражей (с 60 лиц в 1999 г. до 17 - в 2013 г.).
Приведенные данные свидетельствуют как о качественно ином уровне требований прокуроров к состоянию законности, так и о необходимости совершенствования процессуального контроля со стороны начальников подразделений дознания путем передачи им полномочий от прокурора, по аналогии с руководителем следственного органа.
Избрание меры пресечения в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск. Требует внесения в УПК РФ принципиальных изменений и порядок заключения по стражу подозреваемых, обвиняемых, скрывшихся от следствия и объявленных в федеральный розыск, число которых достигло на 1 января 2014 г. 148 тыс., в том числе 55 тыс. числится за судом.
Действующий порядок избрания меры пресечения, не допускающий заочного вынесения судом решения о заключении под стражу, за исключением обвиняемого, объявленного в международный розыск (ч. 5 ст. 108 УПК РФ), соответствует положениям Конституции РФ и Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предоставляющим задержанному лицу право предстать
перед судом незамедлительно после задержания.
С учетом этого предлагается предоставить суду по месту расследования уголовного дела возможность заочного вынесения решения (с участием защитника) о заключении объявленных в федеральный розыск подозреваемых, обвиняемых под стражу. Одновременно в УПК РФ следует предусмотреть процессуальный механизм, который предоставляет лицу, объявленному в федеральный розыск и задержанному вне места производства предварительного расследования, в течение 48 часов с момента фактического задержания предстать перед федеральным судьей ближайшего районного суда по месту фактического задержания для допроса с целью установления личности задержанного и проверки, не отменено ли ранее вынесенное решение суда о заключении его под стражу, а после доставления к месту производства предварительного расследования - в течение 48 часов предстать перед судом (судьей), избравшим меру пресечения для решения вопроса о возможности ее изменения.
Изложенное позволяет автору констатировать необходимость внесения существенных изменений в законодательство уголовно-правового комплекса, которое сегодня не обеспечивает реализацию правоохранительными органами, в том числе полицией, требований о повышении эффективности борьбы с преступностью.
Указанные предложения по изменению законодательства неоднократно озвучивались учеными и практическими работниками [5], в том числе в материалах конференций Академии управления МВД России. Необходимы и другие изменения. Тем более, что законодатель Украины с учетом изложенных выше предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства многие проблемы досудебного производства уже разрешил в новом УПК, вступившем в действие с 20 ноября 2012 г., исключив из него процессуальные нормы о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, институт предъявления обвинения с заменой его на уведомление о подозрении и, внеся ряд других изменений. По аналогичному пути, вероятно, будет развиваться и уголовно-процессуальное законодательство Казахстана, парламент которого приступил к обсуждению проекта нового УПК. Дело за российскими учеными и законодателем.
Литература
1. Гаврилов Б.Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. Монография. М., 2008. С. 21-24.
2. Гаврилов Б.Я. Латентная преступность: понятие, структура, факторы латентности и меры по обеспечению достоверности уголовной статистики. Монография. М.: Проспект, 2007. С. 20-35.
3. Ковтун Н.Н. Дознание в сокращенной форме: коллизии и лакуны нормативного регулирования // Российская юстиция. 2013. № 12. С. 47-49.
4. Материалы круглого стола: Предъявление обвинения в уголовном судопроизводстве будет отменено? // Юридический консультант. 2010. № 3. С. 9-16.
5. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы современного состояния и пути развития органов предварительного следствия (к 150-летию образования в России следственного аппарата), 28-29 мая 2010 г. // Российский следователь. 2010. № 15. С. 2-48; материалы Всероссийской научно-практической конференции «Правовое и криминалистическое обеспечение управления органами расследования преступлений», 26 мая 2011 г. // Российский следователь. 2011. № 16. С. 2-39.
6. По делу о проверке конституционности положений ст. 237, 413 и 418 УПК РФ в связи с запросом президиума Курганского областного суда: Постановление Конституционного суда РФ от 16 мая 2007 г. № 6-П // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
7. Решение от 15 августа 1982 г. по делу «Экле (Eckle) против Федеративной Республики Германии» (жалоба № 8130/78) // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. М.: НОРМА, 2000.
8. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Судебная реформа. М.: Юрид. лит., 1991. С. 150.
9. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»// СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
10. Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений в ст.ст. 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 9. Ст. 875.
11. Федеральный закон от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст.2833.
* Содержание ст. 311 Устава Уголовного Судопроизводства о том, что прокурор и его товарищи могут возбудить дело не означает наличия в Уставе специальной правовой нормы для реализации этого права, как это имеет место в уголовном процессе России, начиная с УПК РСФСР 1960 г.
