CC BY
74
УДК 336.153.1
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
SOME PROBLEMS OF LAW ENFORCEMENT IN FINANCIAL-BUDGET SPHERE
И.А. КИСЕЛЕВ (I.A. KISELEV)
В настоящее время применение правовых норм, предусматривающих ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, существенно затруднено. Устранение имеющихся пробелов в правовом регулировании и совершенствование механизмов применения мер принуждения за нарушения в финансово-бюджетной сфере приобретают особую актуальность.
Ключевые слова: бюджет, нецелевое использование бюджетных средств, меры принуждения.
At present time the law enforcement which implicates responsibility for no-purpose use of budgetary funds is considerably hindered. The elimination of present gaps in legal control obtains special urgency as well as the development of mechanisms of using compulsion measures for violations in financial-budget sphere.
Key words: budget, no-purpose use of budgetary funds, compulsion measures.
В современной юриспруденции применение права определяется как деятельность государственных органов и должностных лиц по принятию специальных решений в целях возникновения, изменения и прекращения правоотношений на основе действующих норм права [1].
Д. А. Керимовым еще в 1970-е гг. высказывалось мнение, что сущность правоприменения заключается в том, что посредством данной деятельности свойственными ей специфическими методами проводится в жизнь закрепленная в нормах права государственная воля [2].
Сегодня в научных исследованиях применение права рассматривается как одна из важнейших форм правореализации, представляющая собой властную деятельность уполномоченных на то субъектов права (правоприменяющих субъектов), обладающих необходимыми функциями, средствами и методами, в целях обеспечения непрерывности процесса реализации нормативно-правовых предписаний путем наделения одних участников правоотношений субъективными правами, а других □ юридическими обязанностя-
ми либо возможностями принятия решения по вопросам о последствиях правовых споров и правонарушений и привлечения виновных к юридической ответственности [3].
Таким образом, можно заключить, что суть правоприменительной деятельности сводится к достижению предусмотренной законодателем воли, реализации установленных правовых норм.
В условиях мирового финансового кризиса особую актуальность приобретают вопросы распределения имеющихся ресурсов государства и применения принципов, направленных на повышение эффективности и результативности производимых расходов. Одним из приоритетных направлений развития должно было стать усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств.
Вместе с тем изменения, внесенные в последнее время в бюджетное законодательство, сложившаяся правоприменительная практика по сути сделали невозможным применение существующих правовых норм, определяющих юридическую ответственность за такое правонарушение, как нецелевое использование бюджетных средств.
© Киселев И.А., 2011
В соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее □ БК РФ), нецелевое использование бюджетных средств влечет за собой:
□ наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее □ КоАП РФ);
□ изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
□ при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации (далее □ УК РФ).
До недавнего времени, в соответствии со ст. 231 БК РФ, при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств к нарушителям бюджетного законодательства могла применяться такая мера принуждения, как блокировка расходов бюджета □ сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями.
Эта мера принуждения, пожалуй, являлась самой действенной и заставляла нарушителей бюджетного законодательства всерьез задуматься, так как блокировка производилась в сумме средств, использованных по нецелевому назначению, а эта сумма могла быть и более миллиона рублей, что несоизмеримо с суммой административного штрафа (в размере от 4 000 до 5 000 рублей □ на должностных лиц, от 40 000 до 50 000 рублей □ на юридических лиц).
Мнения о необходимости установления соразмерных санкций за существенные нарушения в использовании бюджетных средств, приведшие к их нецелевому использованию, придерживается Ю.А. Крохина, которая утверждает, что, ввиду незначительности размера штрафа, ответственность не достигает своей цели в виде карательного или тем более правовосстановительного воздействия, и предлагает исчислять санкции в процентном соотношении к сумме допущенных нарушений [4].
Однако, в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-Ф3 [5], ст. 231 БК РФ утратила силу с 1 января 2010 г. Следует отметить, что в ст. 282 БК РФ, опреде-
ляющей меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, указанная мера (блокировка расходов бюджета) присутствует, что свидетельствует об отсутствии комплексного подхода законодателя при внесении изменений в БК РФ и необходимости ее исключения.
Другой мерой принуждения, не указанной как санкция в ст. 289 БК РФ, но присутствующей в ст. 282 БК РФ, которая может применяться контрольными органами по фактам нецелевого использования бюджетных средств к нарушителям бюджетного законодательства, является предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В обоснование этого мы можем привести довод, что нецелевое использование бюджетных средств допускается в процессе исполнения расходов бюджета, а исполнение бюджета по расходам (ст. 219 БК РФ) является частью бюджетного процесса, описанного частью III БК РФ. Вместе с тем, эта мера ответственности имеет, скорее, дополнительный, «кумулятивный характер»] так как: во-первых, выносится (как правило) одновременно с другими мерами принуждения (штраф, блокировка), во-вторых, не содержит четких ограничений по составу, сумме и значимости нарушений как критериев для ее применения и, следовательно, может применяться за самые незначительные нарушения, в-третьих, попросту носит формальный характер, потому что не несет для нарушителей бюджетного законодательства никаких отрицательных последствий и обременений, по сути дублируя представления органов государственного финансового контроля об устранении допущенных нарушений.
При более пристальном рассмотрении мер ответственности, установленных ст. 289 БК РФ, мы видим, что такая мера ответственности, как изъятие бюджетных средств, не может применяться по отношению к бюджетным учреждениям, которые в основном и являются получателями бюджетных средств.
Так, согласно ст. 215.1 БК РФ, бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов, согласно ст. 241.1 БК РФ, все операции со средствами бюджетов осуществляются на единых счетах бюджетов. При этом иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ус-
тановленный ст. 239 БК РФ, разрешает обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных ст. 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ, следовательно, такая мера принуждения, как изъятие бюджетных средств, не распространяется на бюджетные учреждения. Эта позиция официально подтверждена Министерством финансов Российской Федерации [6].
Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 161, ст. 220.1 БК РФ, бюджетные учреждения осуществляют операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в соответствующих органах Федерального казначейства или в финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), т. е. не имеют расчетных счетов в кредитных учреждениях, с которых можно было бы произвести изъятие бюджетных средств.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства устанавливается нормами не только бюджетного, но и административного и уголовного права [7]. Меры ответственности, предусмотренные ст. 185 УК РФ по фактам нецелевого использования бюджетных средств, редко применяются на практике. Факты нецелевого использования бюджетных средств в крупном (1,5 млн рублей) и особо крупном размере (7,5 млн рублей) достаточно редки. Основная масса нарушений в части нецелевого использования бюджетных средств находится в диапазоне до 100 000 рублей.
Субъективная сторона рассматриваемого в ст. 285.1 УК РФ преступления характеризуется умышленной формой вины [8]. У бюджетных учреждений наиболее существенные трудности возникают при отнесении произведенных расходов на соответствующие предметные статьи и подстатьи экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Как следствие, анализ судебной практики показывает, что самым распространенным случаем нецелевого использования бюджетных средств является перераспределение расходов по статьям бюджетной классификации [9].
Таким образом, имеет место формальный состав нецелевого использования бюд-
жетных средств, когда выделенные бюджетному учреждению денежные средства были использованы на цели, определенные условиями их предоставления, но произведенные расходы неправильно классифицированы по кодам бюджетной классификации расходов, при этом должностные лица учреждения не действовали в рамках корыстной или личной заинтересованности, а исключительно в интересах и во благо третьих лиц, общества или государства.
В данном случае применение таких санкций, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ, как штрафы начиная от 100 000 рублей либо лишение свободы на срок до двух лет, представляется несоразмерным совершенным деяниям по причине отсутствия реально созданной общественной опасности действиями должностных лиц ввиду достижения заданных при выделении средств целей.
Учитывая сказанное, основным инструментом привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств с 1 января 2010 г. должно было стать наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, в соответствии с КоАП РФ. Однако и в данном направлении реализации мер юридической ответственности имеются нерешенные проблемы.
Пунктом 2 ст. 284.1 БК РФ предусмотрено право руководителей органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителей в порядке, установленном БК РФ, составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. В то же время такой порядок, регламентирующий процедуру составления протоколов об административных правонарушениях, БК РФ не установлен.
Согласно ст. 23.7, 28.3 КоАП РФ, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена ст. 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов » и рассмотрению дел о соответствующих административных правонарушениях наделены исключительно должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (Росфиннадзор) и его
территориальных органов, и лишь в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В настоящее время функции по рассмотрению данных дел в отношении получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации и получателей средств местных бюджетов ни на один из органов административной юрисдикции действующим федеральным законодательством не возложены.
Таким образом, имеющийся на законодательном уровне пробел в правовом регулировании рассматриваемого вопроса на сегодняшний день фактически исключает возможность привлечения лиц к ответственности по анализируемой норме КоАП РФ применительно к средствам как бюджетов субъектов Российской Федерации, так и местных бюджетов.
Разрешение сложившейся ситуации видится во внесении необходимых изменений в КоАП РФ и БК РФ в части наделения должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов муниципальных образований, уполномоченных на осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена ст. 15.14 КоАП РФ, и рассмотрению соответствующих дел в порядке административного производства.
1. Сырых В. М. Теория государства и права : учебник. □ М., 2004. □ С. 351.
2. Керимов Д. А. Философские проблемы права.
□ М. : Мысль, 1972. □ С. 44-45.
3. Захаров А. А. Современные проблемы правоприменения: опыт структурно-функционального анализа // История государства и права. □2009. □ № 5. □ С. 39.
4. Крохина Ю. А. Некоторые проблемы судебной практики привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Вестник Арбитражного суда города Москвы. □2006. □ № 3. □ С. 11-12.
5. Федеральный закон от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ СО внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. □2007. □ № 18. □ Ст. 2117.
6. Письмо Минфина РФ от 02.06.2009 г. № 0207-10/2211; Письмо Казначейства РФ от 18.06.2009 г. № 42-7.4-05/5.4-344 СО порядке применения к нарушителям бюджетного законодательства меры принуждения в виде изъятия в бесспорном порядке денежных средств бюджета субъекта Российской Федерации».
7. Пешкова X. В. К вопросу об особенностях ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Налоги (журнал). □ 2009.
□ № 3. □ С. 18.
8. Лапшин В. Ф. Соотношение финансовых преступлений и деяний, предусмотренных ст. 285.1, 285.2 УК РФ // Российский следователь. □2008. □ № 23. □ С. 20.
9. Крохина Ю. А . Указ. соч.
