CC BY
240
10. ГришаевС.П. Правовая охрана произведений науки, литературы и искусства как объектов авторского права по новому законодательству Российской Федерации//Подготовлен для системы Консультант -Плюс//2007.
11. Ст. 1256 ГК РФ от 18.12.2006 № 230-Ф3//Со-брание законодательства РФ. 25.12.2006, № 52 (1 ч.). Ст. 5496.
12. Так, А.В.Карев пишет: «Единственное отли-
чие электронного документа от документа, составляемого на бумажном носителе (далее также — бумажный документ), заключается в особенностях его формы, воплощаемой в реквизитах документа, и носителя документам/Электронные документы и сообщения в коммерческом обороте: правовое регулирование. М., 2006.
13. ПанфиловП.А. Сравнительная характеристика юридических подходов к понятию Интернета//Россий-ское право в Интернете. 2007. № 2.
УДК 347.73
Геляхова Л.А.
Аспирант Саратовской государственной академии права
МЕРЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ К НАРУШИТЕЛЯМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ВОПРОСЫ АРБИТРАЖНОМ ПРАКТИКИ
В статье автором предпринята попытка классифицировать меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, по различным основаниям. Дается анализ мнений ученых по данному вопросу, а также выявляются проблемы в практике применения изучаемых мер. Актуальность этого вопроса возросла с развитием экономических отношений в стране, а также с многообразием видов правонарушений, совершаемых в бюджетной сфере.
In this article the author has made an attempt to classify the measures taken to the breakers of the budget legislations on different grounds. The analyses of scientists opinions on this problem are cited and also the gets in practicing is taken measures and revealed. The actuality of this given issue has increased with the development of economical relations in the country and it is also connected with the variety of delinquencies committed sphere.
Ключевые слова: бюджетные правоотношения, сравнительно-правовой анализ, Бюджетный кодекс, мера ответственности, бюджетное правонарушение, арбитражная практика.
Key words: budget relations, comparative analysis, responsibility, budget offence, arbitration practice.
Нарушение норм бюджетного законодательства влечет различные виды юридической ответственности, среди которых наиболее часто применяемыми являются бюджетная и административная ответственность.
Административная ответственность — один из классических видов юридической ответственности, — наступает за совершение административного правонарушения, под которым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, в том числе: нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций; нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога и сбора; нецелевое использование бюджетных средств; нарушение сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. При установлении указанных выше нарушений применяется такая мера ответственности, как штраф. Административному штрафу может быть подвергнуто как должностное,
Budget Code of Russian Federation, the measure of
так и юридическое лицо [1].
Наряду с административной ответственностью к субъектам бюджетных правоотношений могут применяться и меры ответственности в виде финансово-правовых, стимулирующих рычагов воздействия (обладающих, тем не менее, и высоким принудительным потенциалом), которые в юридической литературе именуются мерами бюджетной ответственности. В юридической литературе высказываются различные точки зрения относительно того, можно ли выделять, наряду с классическими, новые виды юридической ответственности. В этой связи сторонники развития теории дальнейших дифференциаций обосновывают актуальность различения финансово-правовой, налоговой, таксовой, иных видов юридической ответственности [2]. К новым видам юридической ответственности относится и бюджетная ответственность. О ее становлении свидетельствуют, в частности, формирование новой, одноименной отрасли научных исследований, расширение бюджетных норм в системе финансового права, преподавание учеб-
ной дисциплины «бюджетное право» в вузах России, расширяющаяся практика арбитражных судов по рассмотрению бюджетных правонарушений. Основаниями для выделения бюджетной ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности являются: особый круг субъектов бюджетной деятельности, особый категориальный ряд объектов бюджетных правоотношений, специфические основания и санкции бюджетной ответственности, специфический вид судебных органов, рассматривающих дела о бюджетных правонарушениях (арбитражные суды).
Автономизация нового вида юридической ответственности предполагает различные аспекты ее исследования. Одному из них — практике применение мер бюджетной ответственности — и посвящена настоящая статья. Особенности привлечения к бюджетной ответственности закреплены ч. 4 БК РФ [3]. Она наступает при выявлении нарушений бюджетного законодательства РФ. В соответствии со ст. 281 БК РФ к ним относятся неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Установление фактов нарушения бюджетного законодательства влечет применение к нарушителю мер принуждения [4, с. 51].
Меры принуждения, применяемые за бюджетные правонарушения, могут быть различным образом сгруппированы. Так, Т. В. Конюхова считает, что к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры принуждения: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности); блокировка расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности); изъятие бюджетных средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности); приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера финансовой дисциплинарной ответственности); наложение штрафа (мера административной ответственности); начисление пени (мера гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств); иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами [5, с. 43].
Другие ученые, как, например, Ю. В. Другова, предлагают иной вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ, дифференциацию их на пре-секательные и правовосстановительные.
К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:
1) блокировка расходов (ст. 231 БК РФ); 2) приостановление операций по счетам в кредитных организациях; 3) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ); 4) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).
Перечисленные меры являются пресекатель-ными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.
Правовосстановительными мерами согласно этой классификации являются:
1) изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек, а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289—291, 296-299, 302-303 БК РФ);
2) пеня (ст. 290, 291, 304, 305 БК РФ, ст. 33 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»);
3) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ).
Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер, дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают [6, с. 21].
На наш взгляд, все меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, можно разделить на две большие группы по критерию цели их применения: меры компенсационного характера, направленные на восстановление потерь бюджета, и меры карательного характера, целью которых является наказание нарушителей. С этой точки зрения изъятие средств, использованных не по целевому назначению, является мерой, направленной на компенсацию потерь бюджета в результате неправомерных действий [7, с. 42].
Необходимо также отметить, что в судебной практике достаточно часто возникают затруднения
при установлении меры, подлежащей применению к нарушителям бюджетного законодательства. Так, Определением Верховного Суда РФ от 17.05.2006 N 33-Г06—8 оставлено без изменения решение Ленинградского областного суда от 24 января 2006 г., которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим постановления Губернатора Ленинградской области от 15 июля 2005 г. N 143-пг «Об утверждении Положения о порядке применения Комитетом финансов Ленинградской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ».
В определении Верховного Суда РФ от 17 мая 2006 г. указывается также, что в целях установления единого порядка применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ Приказом Министерства финансов РФ N 35 н от 26.04.2001 была утверждена Инструкция о Порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ, и что органам, исполняющим бюджеты субъектов РФ, рекомендовано использовать положения соответствующей Инструкции в части применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ.
В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 г.) прямо не предусмотрены полномочия высшего должностного лица субъекта РФ по регулированию содержания и порядка бюджетной ответственности в субъекте РФ. Однако согласно ФЗ такая компетенция может быть установлена в ином законодательстве РФ либо в конституции (уставе) субъекта РФ. В Определении Верховного Суда РФ в этой связи констатируется: «В соответствии со ст. 6 областного Закона 36-з от 26.09.2002 «О бюджетном процессе в Ленинградской области» Губернатор Ленинградской области является участником бюджетного процесса, обладающим бюджетными полномочиями в Ленинградской области».
Тем не менее ни ст. 20 Устава Ленинградской области, ни ст. ст. 6, 8 областного Закона № 36-з от 26.09.2002 Губернатору Ленинградской области полномочия, определенные абз. 14 ст. 8 Бюджетного кодекса РФ, не предоставлены. Между тем «из содержания постановления Губернатора Ленинградской области N 143-пг от 15.07.2005 «Об утверждении Положения о порядке применения Комитетом финансов Ленин-
градской области мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ» следовало, что данным Положением установлен перечень мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ, и определен порядок применения таких мер (то есть установлены виды ответственности и порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства)» [8].
Далее заметим, что меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ перечислены в ст. 284 Бюджетного кодекса РФ, а меры принуждения к нарушителям закона о бюджете субъекта РФ или к нарушителю другого нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующего бюджетные правоотношения, указаны в ст. 284.1 Бюджетного кодекса РФ.
Перечень этих мер содержится в ст. 282 БК РФ. Обратимся к их анализу на основе проблем, выявляемых правоприменительной практикой. Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса
Данная мера носит частно-превентивный характер, т. е. направлена на недопущение нарушений бюджетного законодательства.
Согласно п. 2 ст. 284 Кодекса вынесение руководителям органов исполнительной власти, ОМСУ и получателям бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса входит в полномочия Росфиннадзора и его территориальных органов.
Анализ действующего законодательства и научной доктрины показывает, что предупреждение выносится за следующие виды нарушений законодательства: непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; нарушение порядков предоставления государственных или муниципальных гарантий, осуществления государственных или муниципальных закупок, предоставления бюджетных инвестиций, предоставления бюджетных кредитов; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигновани-
ях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи; несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом [9].
Механизм применения соответствующей меры воздействия следующий. В соответствии с п. 2 ст. 284.1 Кодекса правом выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, ОМСУ и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса наделены руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями).
Согласно п. 5 ст. 166 Кодекса (введен Законом 2007 г. N 63-ФЗ) министру финансов РФ предоставлено право выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления федеральными ГВБФ предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса). При этом установлено, что указанные предписания являются обязательными для исполнения органами, в адрес которых они вынесены [10].
Однако на практике нередки случаи неправомерного вынесения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Так, решением Арбитражного суда Хабаровского края по делу № А73-761/2006-63, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа признаны недействительными п. 6 и п. 7 представления № 22-11-13/631 от 05.12.2005 г., выданного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Хабаровском крае [11].
Как усматривается из материалов дела, сотрудниками отдела в г. Комсомольске-на-Амуре ТУ ФСФБН в Хабаровском крае проводилась ревизия финансово-хозяйственной деятельности ГОУ ВПО «КнА ГТУ» за период с 01.01.2004 по 31.12.2004, в результате которой были выявлены неправомерные расходы бюджетных средств, связанные с завышением разрядов оплаты труда работникам университета.
На основании составленного по результатам проверки акта заявителю было вынесено представление от 05.12.2005 г., где в п. 6 предлагалось тарифные разряды по должностям начальника планово-финансового отдела, начальника отдела кадров привести в соответствие с постановлением Правительства РФ «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки» от 14.10.1992 № 785 (утратило силу с 30.11.2008 г.) [12].
В пункте 7 представления содержалось требование принять меры к возмещению неправомерно израсходованных бюджетных средств за счет завышения разрядов по оплате труда с виновных лиц в соответствии с действующим законодательством.
Не согласившись с данным актом в части завышения оплаты труда, университет обратился в Арбитражный суд Округа с просьбой признать в этой части его недействительным.
Аргументировалось это тем, что «в соответствии с частью 1 статьи 30 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшее учебное заведение в пределах имеющихся у него средств на оплату труда работников самостоятельно определяет размеры доплат, надбавок, премий и других мер материального стимулирования, а также размеры должностных окладов (ставок) всех категорий работников (без установления предельных размеров должностных окладов (ставок))» [13].
Суд сделал правильный вывод об отсутствии нарушений закона со стороны заявителя в части завышения должностных окладов ряду категорий работников в 2004 г., поэтому правомерно признал пункты 6 и 7 представления № 22-11-13/631 от 05.12.2005 недействительными в порядке пункта 2 статьи 201 АПК РФ.
Кроме того, доводы о том, что представление не носит обязательного характера, судом обоснованно были признаны несостоятельными.
Согласно ст. 282 БК РФ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, к которому относится и представление, является мерой ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следовательно, указанный ненормативный акт ТУ ФСФБН в Хабаровском крае, возложивший необоснованно на заявителя обязанность совершить определенные действия, нарушает его права и законные интересы (ст. 198 АПК РФ).
Блокировка расходов
Как следует из Бюджетного кодекса РФ, под блокировкой расходов бюджета следует понимать сокращение лимитов бюджетных обязательств соответственно бюджетным ассигнованиям либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или иной получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, но к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обя-
зательств эти условия оказались невыполненными (ст. 321 БК РФ).
Однако необходимо отметить, что соответствующая статья Бюджетного кодекса РФ в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. от 24.11.2008) утрачивает силу с 1 января 2010 года [10]. С 1 января по 31 декабря 2009 г. положения статьи 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации применяются в части блокировки расходов бюджета, осуществляемой по фактам нецелевого использования бюджетных средств, выявленным до 1 января 2009 г. органами государственного финансового контроля, органом, исполняющим бюджет.
В соответствии с бюджетным законодательством блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств, а кроме того, — по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Блокировке могут быть подвергнуты расходы бюджета исключительно в размерах, в которых их финансирование было связано условиями, определенными Кодексом либо законом (решением) о бюджете. Блокировка расходов бюджета, финансирование которых не было связано условиями, определенными Бюджетным кодексом либо законом (решением) о бюджете, является нарушением бюджетного законодательства, если не было фактов нецелевого использования бюджетных средств. Анализируемая мера бюджетной ответственности носит частно-превентивный характер.
Порядок осуществления блокировки расходов в случае выявления нецелевого использования установлен в настоящее время Порядком сокращения в 2005 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 8 февраля 2005 г. № 16 н.
Примером практической реализации анализируемой санкции бюджетной ответственности является рассмотрение заявления Администрации Сунженского района Республики Ингушетия, которая обратилась в Арбитражный суд Республики Ингушетия с заявлением об изменении способа и порядка исполнения решения, по которому с Администрации было взыскано в пользу производственного коо-
ператива «Кооператор» 257 482 рубля. В указанном заявлении Администрация просила для осуществления неотложных платежей целевого назначения (выплата заработной платы, пособий, дотаций и т. п.) разблокировать лицевой счет должника № 03091030010, заблокированный управлением Федерального казначейства по Республике Ингушетия на основании исполнительного документа, выданного по решению суда. Как было установлено судом, Управление Федерального казначейства по Республике Ингушетия приостановило проведение операций по лицевому счету администрации № 03091030010 на основании статьи 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в связи с неисполнением требований исполнительных документов).
При вынесении определения о временном разблокировании лицевого счета должника суд принял во внимание необходимость финансирования социальных программ, включая выделение субвенций и субсидий по жилищно-коммунальным услугам отдельным категориям граждан и ежемесячных пособий на ребенка. Вывод суда о неотложности денежных выплат строго целевого назначения соответствует статьям 219, 219.1, 231 и 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющим порядок и целевое использование бюджетных средств, а также возможность как блокирования лицевого счета главного распорядителя средств, так и снятия данной меры.
Изъятие бюджетных средств
Данная мера бюджетной ответственности является правовосстановительной, она устанавливается и применяется в целях обеспечения сохранности бюджетных средств.
В пункте 1 ст. 284 Кодекса установлено, что руководители ФОИВ и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета списывать в бесспорном порядке: суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек; суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; суммы предоставленных ими субсидий, межбюджетных субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями [14, с. 216]. Соответствующие положения следует рассматривать как основания применения анализируемой меры бюджетной ответственности.
Согласно п. 2 указанной выше статьи руководители Росфиннадзора и его территориальных органов в установленном порядке при наличии оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.
Так, решением Арбитражного суда Республики Мордовия, оставленным без изменения Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа, в удовлетворении требований Федерального государственного унитарного предприятия «Саранское протезно-ортопедическое предприятие» о признании недействительным постановления Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Мордовия от 07.10.2003 № 14 «О списании (взыскании) денежных средств» отказано [15]. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Арбитражный суд Республики Мордовия руководствовался статьями 158, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 1 Федерального закона от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», приказом Министерства финансов Российской Федерации от 18.07.2001 № 53 н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» и исходил из того, что факт нецелевого использования предприятием бюджетных средств Управлением доказан, в связи с чем Казначейство правомерно применило меру принуждения в виде изъятия бюджетных средств.
Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Приостановление операций по счетам в кредитных организациях
Право руководителей органов Федерального казначейства и их заместителей (в соответствии с их полномочиями) в установленном порядке приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца предусматривалось
в ранее действовавшей редакции ст. 284 Кодекса.
Согласно п. 3 действовавшей редакции указанной статьи руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имели право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством РФ случаях в порядке, установленном Правительством РФ, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Однако необходимо отметить, что данная мера только названа в ст. 282 БК РФ, но в санкциях ст. ст. 289-306 Кодекса она не была предусмотрена, равно как и не предусмотрен Кодексом механизм ее применения.
Наложение штрафа и начисление пени
Наложение штрафа - самая распространенная санкция за нарушение бюджетного законодательства. Она заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.
В соответствующих статьях Кодекса речь идет о наложении административного штрафа, предусмотренного КоАП РФ, т. е. о применении мер ответственности за совершение административных правонарушений. Как указано в п. 2 ст. 284 Кодекса, полномочием привлекать к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ наделены руководители Росфиннадзора и его территориальных органов. Согласно п. 2 ст. 284.1 Кодекса руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов.
Пени являются правовосстановительной мерой принуждения, они устанавливаются и применяются в целях возмещения ущерба, причиненного бюджетной системе.
В пункте 1 ст. 284 Кодекса предусмотрено, что руководители ФОИВ и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетны-
ми средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Пунктом 2 ст. 284.1 Кодекса руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в установленном порядке наделяются правом взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
В связи с оценкой указанных законодательных положений интересную точку зрения высказывает Н. А. Сатарова, которая считает, что прослеживается несоответствие положений ряда статей Бюджетного кодекса относительно пени. Начисление пени, по ее мнению, заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный, определенный период времени, т. е. фактически является арифметическим действием. Разница между понятиями «начислить» и «взыскивать» очевидна и предполагает именно во втором понятии особое содержание принудительного механизма.
Следовательно, к мерам принуждения нельзя отнести действия, процедуру по начислению пени. Причем взысканию подлежат только начисленные пени. Следовательно, к мерам принуждения, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо отнести правовую конструкцию «взыскание пеней», а не «начисление» [16, с. 35].
Так, Федеральным арбитражным судом Дальневосточного округа оставлена без удовлетворения кассационная жалоба открытого акционерного общества «Северо-Курильская база сейнерного флота» на решение Арбитражного суда Сахалинской области, оставленного без изменения постановлением апелляционной инстанции [17]. Согласно указанным судебным актам иск Главного финансового управления Сахалинской области к открытому акционерному обществу «Северо-Курильская база сейнерного флота» о взыскании 10 273 068 руб., из которых 8 663 042 руб. — задолженность по централизованным кредитам, переоформленным в государственный внутренний долг, 1 610 026 руб. — пеня за несвоевременный возврат денежных средств за период с 01.12.2005 по 03.05.2007 удовлетворен
в полном объеме на основании статей 309, 310 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 290 Бюджетного кодекса Российской Федерации ввиду неисполнения ответчиком принятых на себя обязательств.
Окружной суд подтвердил, что согласно ст. 290 БК РФ (с учетом разъяснений, данных в пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации») невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет взыскание пени и уплату процентов на сумму этих средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.
Иные меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства РФ
На наш взгляд, к иным мерам бюджетной ответственности можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ), выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ). Нетрудно заметить, что названные меры носят различный характер, поэтому их следует систематизировать.
В целом, в завершение анализа, следует отметить, что меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ могут быть предусмотрены не только Кодексом, КоАП РФ и УК РФ, но и иными законодательными актами.
Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства носят характер «личных лишений», то есть связаны с наступлением неблагоприятных последствий именно в имущественной сфере. Кроме того, следует отметить, что нарушитель может и добровольно восстановить нарушенную сферу.
Некоторые ученые считают, что основным назначением подобных санкций является не наказание правонарушителя, а восстановление финансовых потерь государства [18, с. 229]. Указанная точка зрения, на наш взгляд, верна, однако следует иметь в виду, что в каждом конкретном случае субъект правонарушения несет материальные лишения либо «ущемления». В связи с этим наиболее точно было бы определить основное назначение мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, как равнозначное соотношение: и наказание правонарушителя, и восстановление финан-
совых потерь государства.
Подводя итог, следует отметить также, что арбитражные суды избрали единый подход к определению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, т. е. арбитражная практика в сфере применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отличается единообразием.
Вместе с тем, невозможно не обратить внимания на то, что Бюджетный кодекс РФ содержит противоречивые нормы об ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Например, в нем отсутствуют нормы, определяющие процедуру применения мер принуждения. Это вызывает определенные трудности при их применении в судебной практике. Так, полномочия Федерального казначейства в части бесспорного списания суммы бюджетных средств противоречат положениям ст. 239 Кодекса. Согласно ст. 239 обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта. Таким образом, основанием списания денежных средств с бюджетного счета является судебный акт, подтверждающий факт бюджетного правонарушения [19].
Названные выше и иные имеющиеся недостатки в правовом регулировании вопросов привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства не способствуют обеспечению законности в бюджетной сфере, в связи с чем следует устранить имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ пробелы и противоречия.
Литература
1. Завидов Б.Д. Некоторые вопросы привлечения к административной ответственности, наказанию и правовые проблемы усиления данной ответственности за правонарушения в сфере эксплуатации, использования автотранспорта и в области дорожного движения в свете ФЗ от 24.07.2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (для системы Консультант).
УДК 342.71
2. См. об этом: ОвсепянЖ.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. Ростов-на-Дону, 2005.
3. Собрание законодательства РФ. 03.08.1998, № 31. Ст. 3823.
4. Беляев А. Меры ответственности по выявленным правонарушениям финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений//Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. № 1,
5. Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушения бюджетного законодательства//Зако-нодательство и экономика. 2003. № 2.
6. Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства//Журнал российского права. 2003. № 3.
7. Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация?//Фи-нансы. 2005. № 10.
8. Определение Верховного Суда РФ от 17 мая 2008 г.
9. Арсланбекова А.З. Меры принуждения, применяемые за нарушение бюджетного законодательства//Ад-министративное и муниципальное право, 2009. № 1.
10. Российская газета. 2007. 28 апреля.
11. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15.08.2006, 08.08.2006 № Ф03-А73/06-1/2929 по делу № А73-761/2006-63.
12. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 19.10.1992. № 16. Ст. 1253.
13. Собрание законодательства РФ. 26.08.1996. № 35. Ст. 4135.
14. Борисов А.Н. Юстицинформ, 2008. Комментарии к Бюджетному кодексу Российской Федерации.
15. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 05.05.2004 № А39-3340/2003-164/15.
16. Сатарова Н. А. О части четвертой Бюджетного кодекса РФ//Финансовое право. 2008. № 3.
17. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 10.10.2008 N Ф03-4306/2008 по делу № А59-3153/ 07-С25.
18. Фоминская М.Д. Понятие юридической ответственности и отличие ее от смежных юридических явлений в современном российском праве//Научные труды/Российская академия юридических наук. Вып. 2: В 2 т. М., 2002. Т. 1.
19. См. об этом: Арсланбекова А.З. Меры принуждения, применяемые за нарушение бюджетного законода-тельства//Административное и муниципальное право. 2009. № 1.
Фирсова Н.А.
Зав. консульским отделом Посольства Российской Федерации в Киргизской Республике
ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИИ И ГРАЖДАНСТВА В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКО-КИРГИЗСКИХ ОТНОШЕНИЙ)
В статье рассматриваются вопросы российско-киргизского сотрудничества в области миграции и гражданства, выделяются проблемы, возникающие в их политико-правовом регулировании.
