CC BY
317
СОВРЕМЕННАЯ ДИНАМИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ НОРМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Трошкинёва Евгения Валерьевна, заместитель начальника Отдела правового обеспечения бюджетной политики Правового департамента Министерства финансов Российской Федерации, заочная аспирантка Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Аннотация: Статья посвящена динамике правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Обсуждаются вопросы о внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Бюджетный кодекс Российской Федерации с целью исключения противоречий между нормами бюджетного и административного законодательства и введения новых оснований применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Проанализирован «перечень мер принуждения» применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, рассмотрены административные наказания за все нарушения бюджетного законодательства.
Ключевые слова: административная и бюджетная ответственность, бюджетное законодательство, основания мер бюджетного принуждения, концепция бюджетного законодательства, нецелевое использование бюджетных средств, административные правонарушения, получатели и распорядители бюджетных средств.
MODERN DYNAMICS OF LEGAL REGULATION OF A LIABILITY OF INFRINGEMENT OF NORMS OF THE BUDGETARY LEGISLATION
Troshkinyova Evgenie Valerevna, The deputy chief of Department Legal maintenance of the budgetary Politicians of Legal department The Ministries of Finance The Russian Federation, The correspondence post-graduate student Russian Academies state Services at the President of the Russian Federation.
Annotation. Article is devoted dynamics of legal regulation of responsibility for infringements of the budgetary legislation. Questions on modification and additions in the Code of the Russian Federation about administrative offences are discussed and the Budgetary code of the Russian Federation for the purpose of an exception of contradictions between norms of the budgetary and administrative legislation and introduction of the new bases of application of measures of compulsion for infringements of the budgetary legislation. Аnalysed «the list of measures of compulsion» applied to infringers of the buddetary legislation, administrative punishments for all infringements of the budgetary legislation are considered.
Keywords: administrative and budgetary responsibility, the budgetary legislation, the bases of measures of
budgetary compulsion, the concept of the budgetary legislation, no-purpose use of budgetary funds, administrative offences, addressees and managers of budgetary funds.
Бюджетное право, как подотрасль финансового права, является самостоятельной сферой правового регулирования, нормы которой регулируют отношения в области формирования, распределения, использования бюджетных денежных фондов, контроля за обращением бюджетных средств и исполнением публичных финансовых обязательств.
Правовое регулирование данных отношений приобретает особую актуальность в условиях экономии бюджетных средств, связанных с кризисом, когда эффективность, результативность и особенности государственных бюджетных расходов являются показателем эффективной государственной политики в области контроля распределения и использования бюджетных средств.
Работа по совершенствованию бюджетной системы и бюджетного процесса, в числе важнейших задач государства, направленных на формирование норм эффективного бюджетного регулирования, должна обеспечить развитие общих принципов функционирования бюджетной системы в целом и каждого ее института в отдельности. Необходимость совершенствования
бюджетного законодательства рассматривается Президентом Российской Федерации Д.А.Медведевым как одна из первоочередных задач государства.
В этой связи одной из важнейших целей совершенствования российского бюджетного законодательства является повышение эффективности норм об ответственности за нарушения в бюджетной сфере, поскольку данный вид ответственности и бюджетный контроль являются важными институтами бюджетного права.
Актуальность проблемы бюджетной ответственности вызвана современными тенденциями повышения эффективности норм бюджетного законодательства.
Во-первых, в процессе обращения бюджетных средств происходит злоупотребление правами теми лицами, которые принимают решение о расходовании бюджетных средств.
Во-вторых, регулирование бюджетными кодексами разных государств бюджетных правоотношений, вызвало необходимость разработки новых теоретических подходов к пониманию на базе российского и зарубежного опыта современной природы бюджетных правоотношений.
Актуальность поставленных в статье вопросов вызвана также наличием комплекса экономико-правовых факторов изменения условий применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства:
1) спецификой бюджетного законодательства различных государств;
2) ростом числа судебных споров о толковании и применении норм бюджетного и административного законодательства;
3) неясностями в бюджетном и административном законодательстве при привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Неуклонно идет процесс увеличения массива публично-правовых бюджетных норм, регулирующих бюджетные правоотношения, что отражает уровень эффективности государственных мер по регулированию механизма бюджетных правоотношений.
Целью деятельности субъектов бюджетных правоотношений является сохранение правопорядка и законности в бюджетной деятельности, повышение ответ-
ственности за нарушение бюджетного законодательства.
В интересах бюджетополучателей и главных распорядителей бюджетных средств требуется усиление бюджетного контроля за использованием бюджетных средств. При этом бюджетное регулирование в исследуемой области представляет собой систему мер, направленных на стабилизацию отношений «уравновешивания» баланса интересов получателей бюджетных средств и главных распорядителей бюджетных средств.
Следует отметить, что на «правовой механизм» расходование бюджетных средств существенное влияние оказывают исторически сложившиеся традиции и определенные «стереотипы» в оценке использования бюджетных средств.
Это связано с тем, что:
1) субъектами бюджетных правоотношений определяются различные цели, что обуславливает их «сегментацию», способствуя «аккумулированию бюджетных средств, как в высокодоходные секторы экономики, так и в государственные и местные бюджеты;
2)посредством правильного использования бюджетных средств решаются и социальные проблемы систем социального страхования и пенсионного обеспечения;
3)недостаточное развитие нормативно-правовой базы и системы государственного регулирования бюджетного законодательства приводит к конфликтам и злоупотреблениям в бюджетном процессе.
Угроза экономической безопасности явилась одной из предпосылок для активизации государственного регулирования механизма бюджетного законодательства и повышения роли административного и финансового права в организации и упорядочении отношений в данной сфере. Вместе с тем, многие проблемы государственного регулирования бюджетной ответственности остаются не решенными до настоящего времени.
В условиях финансового кризиса особенно остро встала проблема усиления внимания к сохранности бюджетных средств и усилению ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Желание государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность привлечения к ответственности (государственному принуждению) за нарушения бюджетного законодательства.
Е.Ю.Грачева справедливо отмечает, что государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социальноэкономических программ, не располагая соответствующими финансовыми ресурсами, не применяя в необходимых случаях меры государственного принуждения в финансовой сфере.1
Отечественные ученые, например, Е.Ю.Грачева, О.Н.Горбунова, Петрова Г.В., Н.И.Химичева, А.Н.Козырин в финансовой доктрине выделяют следующие виды нарушений бюджетного законодательст-ва:2 несвоевременное зачисление бюджетных средств
1 Грачева Е.Ю.Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля.М.,2000.С.6.
2 Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Финансово-правовые нормы и
финансово-правовые отношения, их особенности и виды/ В кн.:Финансовое право: Учебник /Под ред. Е.Ю.Грачевой,
Г.П.Толстопятенко.-М.:Велби,2003.- С.32,33;Химичева Н.И. Фи-
на счета получателей бюджетных средств; неисполнение норм закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление, неполное или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств, утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом РФ; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов и другие.
Все эти нарушения являются основаниями для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.
О.Н.Горбунова предлагает также иные основания для бюджетной ответственности: за нарушение сроков принятия бюджета; за нарушение порядка внесения изменений по доходам и расходам в централизованные фонды (борьба с коррупцией) и другие.
Применительно к теоретическим аспектам бюджетной ответственности актуальным является научный анализ категории принуждения в финансовом праве.3 На примерах разнородности мер принуждения в бюджетном законодательстве можно выделить следующие правовые проблемы. Во-первых, нечетко регламентированы вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений; во-вторых, несоответствие бюджетного законодательства законам и актам других отраслей права; отсутствие эффективных мер юридической ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, и другие.
Необходимо отметить, что в бюджетном законодательстве определены следующие меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; начисление пени; наложение штрафа (статья 282 БК РФ).
В настоящее время вопросы привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства регулируются двумя основными законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) и Кодексом
нансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения/ В кн.: Финансовое право: Учебник/ Под ред. Н.И.Химичевой.- М.: Юрист, 2001.- С.58.; Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Монография. Под общей редакцией Петровой Г.В., Санкт-Петербург. 2002.С.315; Козырин А.Н. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу РФ//СПС «Консультант - Плюс» 2002.
3 Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом пра-ве//Изд.Юрлитинформ.2006.
РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).
В КоАП РФ нет отдельной главы, посвященной нарушениям бюджетного законодательства, в нем содержится лишь три статьи, устанавливающие административную ответственность за административные правонарушения в бюджетной сфере, что показывает определенную «ущербность» бюджетных норм КоАП РФ. Так, статьей 15.14 КоАП РФ установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов; статьей 15.15 КоАП РФ - за нарушение сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; статьей 15.16 КоАП РФ -за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
Представляется сомнительным, что эти составы являются «центральными», введенными в КоАП РФ в качестве базовой «системы норм о бюджетной ответственности». БК РФ установлена ответственность за 18 нарушений бюджетного законодательства. При этом ответственность за 12 видов нарушений бюджетного законодательства ранее была установлена в Ко-АП РСФСР.
Новым КоАП РФ не установлена ответственность за 12 видов нарушений бюджетного законодательства (статьи 293, 295-303, 305, 306). Перечисленные
статьи КоАП РФ имеют общие составы со статьями БК РФ (ст.289-291,304). Так, статья 19.7 «Непред-
ставление сведений (информации)» КоАП РФ поглощает ст.292 БК РФ «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением» и ст. 294 БК РФ «Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств».
Следовательно, при совершении нарушений, предусмотренных статьями 293, 295-303, 305, 306 бК рФ, невозможно применить предусмотренную в них меру ответственности в виде наложения штрафа, так как указанные статьи имеют отсылку к КоАП РФ, в котором в свою очередь отсутствуют соответствующие составы правонарушений.
Бюджетное законодательство отличается от административного законодательства предметом и методом правового регулирования, что приводит к различиям в бюджетной ответственности и административной ответственности, несмотря на то, что финансовое право имеет много общего с административным правом в предмете своих исследований, поскольку изучает управление государственными финансами.4
На наш взгляд, устранить указанное «неприменение» данных статей можно с учетом следующих предложений:
1)следует принять административно-
процессуальный кодекс, который урегулирует процедуру привлечения к административной ответственности;
2) рассмотреть вопрос о создании специальных финансовых судов (например, как в ФРГ);
3) необходимо расширить институты Уголовного кодекса РФ, в которых предусмотреть составы преступлений в сфере бюджетных правоотношений;
4) определить ответственность частных субъектов, получивших бюджетные средства по разным основа-
4 Петрова Г.В.Финансовое право.Учебник.ТК Велби,2009.С.12.
ниям, в целях исключения ситуации, имевшей место в 2008 году (в период кризиса раздавались кредиты в соответствии с Федеральным законом от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» частным компаниям при отсутствии контроля за использованием бюджетных средств и ответственности за неправильное их использование. Кредиты должны были пойти в реальный сектор, а пошли в некоторых случаях на покупку иностранной валюты и к ответственности никто не был привлечен).
Анализируя «итоги кризиса» следует сказать, что не были достигнуты те цели, ради которых планировались бюджетные «антикризисные меры» в нарушение тезиса о том, что, получая и расходуя денежные средства, государственные органы непосредственно достигают целей, для которых они образованы, поскольку лучше управлять государством с «помощью» денег. 5
Теоретические проблемы правового регулирования бюджетной ответственности обусловлены тем, что не урегулирован бюджетный контроль, составляющий «систему превентивных мер» предупреждения бюджетный правонарушений.
Причинами бюджетных нарушений являются следующие недостатки бюджетного законодательства:
1) отсутствие единых основ порядка проверок (ревизий), проводимых органами финансового контроля всех уровней бюджетной системы, что приводит к невозможности выстраивания ясной системы отношений с проверяемыми организациями, единых требований к порядку бюджетного финансового контроля, который можно охарактеризовать как мониторинг;
2)отсутствие единого механизма доведения до гражданского общества и средств массовой информации результатов применения мер принуждения (ответственности) за нарушения бюджетного законодательства;
3)наличие нескольких финансово-контрольных органов, а также нечеткое разграничение их компетенции и порядка их взаимоотношений (Росфиннадзор, Федеральное казначейство, Счетная палата и другие);
4) закрепление в нормативных правовых актах Российской Федерации положений, детально регулирующих бюджетные правоотношения, касающиеся взаимодействия органов финансового контроля с образовавшими их законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти.
Действующая система применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства предусматривает централизацию в указанной властной деятельности. Как отмечает А.А.Кондрашов: «Федеральная власть всегда является самодостаточной и окончательной, так как именно она определяет границы своего властвования, устанавливает пределы юрисдикции органов власти субъектов, а верховенство федерации проявляется в особенностях распределения компетенции между федеральными органами и органами власти субъектов».6
Целесообразно остановиться на бюджетных нормах о централизации системы применения мер принуждения.
5 Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования финансового законодательства//Журнал Право и Государство: теория и прак-тика.2009.№3.С.65
6 Кондрашов А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации// Государство и право. 2000.№2.С.11.
Во-первых, полномочиями применения мер принуждения были наделены руководители (заместители руководителей) органов Федерального казначейства.
Во-вторых, КоАП РФ предоставил определенные права Счетной палате РФ. С момента вступления в силу КоАП РФ инспектора Счетной палаты РФ вправе возбуждать дела об административных правонарушениях путем составления протоколов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 указанного Кодекса (абзац третий части 5 статьи 28.3). Согласно правилам производства по делам об административных правонарушениях такой протокол направляется по принадлежности в орган (должностному лицу), уполномоченному в соответствии с Главой 23 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях (статья 28.8).
В-третьих, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП РФ, рассматриваются органами осуществляющими функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере (Федеральная служба финансовобюджетного надзора) (статья 23.7 КоАП РФ).
Согласно БК РФ правом применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации обладают (статья 284 БК РФ): руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении
средств из федерального бюджета; руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации; руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) случаях и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Анализируя вышеназванные нормы БК РФ следует сделать некоторые теоретические выводы:
1)отсутствие четкости в определении органов, обладающих правом «наказывать», приводит к негативным последствиям в правоприменении и правосознании субъектов бюджетной ответственности;
2)применение мер принуждения остается «правом», а не «обязанностью» уполномоченных органов государственной власти (местного самоуправления), которые могут вести себя неактивно, вплоть до скрытия фактов нарушений;
3) контрольные органы могут применять по одним и тем же нарушениям бюджетного законодательства разнородные меры принуждения;
4) существует «непрозрачность» результатов применения мер принуждения (ответственности) за нарушения бюджетного законодательства
Указанные проблемы могут быть решены путем принятия закона «О финансах», который не раз упоминался ведущими учеными в качестве «системообразующего», базового акта финансового законодательства. Так О.Н.Горбунова считает, что, учитывая всеобъемлющую и всепроникающую роль финансов, назрела необходимость закрепить общие принципы,
лежащие в основе финансовой деятельности, в федеральном законе «О финансах».7
В целях дальнейшего развития концептуальных основ правового регулирования института ответственности за нарушения бюджетного законодательства важно обратить внимание на «перечень мер принуждения».
Действующая в настоящее время глава 28 БК РФ «Общие положения» содержит 18 статей (статьи 289306) - конкретных видов нарушений бюджетного законодательства, которые целесообразно выделить из общих положений главы 28 в отдельную главу «Виды нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и ответственность за их совершение».
Не бесспорна научная позиция об исключении из БК РФ открытого перечня оснований применения мер принуждения. Важно уточнить «исчерпывающий» перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. То есть действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства необходимо сделать «закрытым». При этом некоторые составы, в частности, предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не следует включать в перечень мер принуждения, поскольку данный состав носит рекомендательный характер и его нет среди видов административной ответственности.
Необходимо установить в КоАП РФ административные наказания за все виды нарушений бюджетного законодательства, а также сформулировать составы нарушений в более общем виде, объединив воедино сходные по своим существенным признакам правонарушения. При этом особое внимание следует уделить анализу «бесспорного взыскания бюджетных средств» с бюджетных учреждений при установлении фактов их нецелевого использования.
Бюджетное учреждение осуществляет операции по оплате денежных обязательств в соответствии с бюджетной сметой, в которой бюджетные ассигнования имеют определенное целевое назначение и взыскание их в качестве компенсации за нарушение бюджетного законодательства лишит учреждение возможности выполнять задание по оказанию государственных (муниципальных) услуг.
Кроме того, необходимо отметить, что федеральные бюджетные учреждения финансируются за счет средств федерального бюджета. В рассматриваемой ситуации бюджетные учреждения могут обращаться с просьбой к собственнику его создавшего о выделении дополнительных бюджетных ассигнований на финансирование деятельности бюджетного учреждения. Таким образом, привлечение бюджетного учреждения к ответственности дополнительным бременем может лечь на федеральный бюджет.
При этом следует иметь в виду, что негативные последствия сокращения бюджетных ассигнований могут лечь и на потребителей государственных (муниципальных) услуг, а не на должностное лицо, виновное в правонарушении. Поэтому к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ следует привлекать должностных лиц бюджетных учреждений, а не сами бюджетные учреждения.
По-прежнему остаются актуальными вопросы административной и дисциплинарной ответственности
7 Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования финансового законодательства//Журнал Право и Государство: теория и прак-тика.2009.№3.С.71-72.
должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства, поскольку они вытекают из всего комплекса проблем предупреждения и выявления бюджетных правонарушений
БК РФ определяет виды субъектов, в отношении которых возможно применение мер ответственности. Это - руководители, получатели бюджетных средств; руководители государственных органов; руководители органов местного самоуправления; руководители кредитных организаций.
Именно эти лица определяются как нарушители бюджетного законодательства и подходят под определение «должностное лицо», данное КоАП РФ (статья 2.4 КоАП РФ). В тоже время, в КоАП РФ сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению с БК РФ. Согласно КоАП РФ, административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств (статьи 15.14 - 15.16 КоАП РФ).
При этом следует согласиться с мнением А.А.Осина, что в качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе предусмотрено применение мер ответственности. Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие ст.ст.293-303, 306 БК РФ.8
В отношении нарушителей бюджетного законодательства, должностных лиц, необходимо шире применять дисциплинарную ответственность в виде «дисквалификации», закрепленной в КоАП РФ.
Таким образом, существующая «двойственность» правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства, требует пересмотра отдельных положений БК РФ и КоАП РФ, регулирующих общий режим ответственности за бюджетные правонарушения.
Так, следует, учитывая, что наложение штрафов за нарушение бюджетного законодательства должно осуществляться в рамках производства по делу об административном правонарушении, исключить из статьи 282 БК РФ такую меру принуждения, как «наложение штрафа», заменив ее отсылкой к КоАП РФ.
КоАП РФ установлена ответственность за: а) нецелевое использование средств бюджетов (статья 15.14 КоАП РФ); б) нарушения бюджетного законодательства, не сопряженные с нецелевым использованием средств бюджетов (статья 15.15 КоАП РФ).
Внутри этих двух укрупненных составов выделяются элементы, объединенные в частях соответствующих статей, которые различаются между собой по субъекту и содержанию правонарушения.
При этом важно усилить административные наказания. В частности, административные штрафы за нецелевое использование средств бюджетов установить в размере, кратном сумме бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, а не в твердой сумме, как это предусмотрено в настоящее время.
Следует также уточнить компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в части мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. В настоящее время ор-
8 Осин А.А. Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства //Финансы.2004.№ 12.С.12-13
ганы государственной власти субъектов РФ, (местного самоуправления) не наделены полномочиями по составлению и рассмотрению протоколов по делам об административных правонарушениях, совершенных получателями средств региональных и местных бюджетов, поскольку статьей 23.7 КоАП РФ предусмотрено, что дела об административных правонарушениях «в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов» рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере.
В данный момент идут научные дискуссии и обсуждаются вопросы о внесении изменений в КоАП РФ в части введения новых оснований применения мер принуждения (ответственности) за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. Полученные результаты будут способствовать актуализации мер публично-правового обеспечения правопорядка в бюджетном процессе на фоне развития и усложнения нормативного регулирования исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В настоящее время разрабатывается Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и КоАП РФ в части регулирования государственного (муниципального) контроля и надзора, ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».
Концепцией предлагается дополнить перечни мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ и оснований применения мер принуждения. Главу 28 БК РФ целесообразно дополнить статьей, предусматривающей в качестве основания применения меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов.
Внесение указанной статьи в Главу 28 БК РФ может быть произведено с учетом того, что в КоАП РФ будет внесена поправка, в соответствии с которой нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов является административным правонарушением, и определена ответственность за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, предусмотренная статьей 282 БК РФ -изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Кроме того, Концепцией предусматривается, что ответственность участников бюджетного процесса возникает в связи с направлением и использованием бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям использования указанных средств, определенным правовым основанием их получения (новая редакция статьи 289 БК РФ), в то время как в действующей редакции статьи 289 БК РФ ответственность участников бюджетного процесса за нецелевое использование бюджетных средств возникает в связи с направлением и использованием бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным правовым основанием их получения.
Дополнительно следует отметить, что в рамках проводимой дискуссии звучат мнения экспертов о том, что в Главу 28 Бюджетного кодекса РФ важно внести статью, предусматривающую в качестве основания применения меры принуждения «незаконное использование» бюджетных средств, не являющееся их нецеле-
вым использованием, а также статью, содержащую в качестве основания применения меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ незаконное использование средств государственных внебюджетных фондов, не являющееся их нецелевым использованием.
К мерам принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ Концепцией предлагается отнести санкцию за нарушение правил ведения бюджетного учета, выразившееся в искажении любой статьи (строки) формы бюджетной отчетности (регистра бюджетного учета) не менее чем на 10 %, отсутствии учетных документов (неведении бюджетного учета), нарушение правил представления бюджетной отчетности, а равно порядка и сроков хранения учетных документов (статья 289.4 БК РФ), а также уточнить редакцию статьи 303 БК РФ.
Главу 15 КоАП РФ предлагается дополнить статьей, содержащей административное правонарушение, посягающее на порядок ведения кассовых операций получателем бюджетных средств, выразившееся в расходовании наличных денег, полученных в банках, на цели, не соответствующие указанным в чеке (статья 15.1.1 КоАП РФ).
Статью 15.14 КоАП РФ целесообразно изложить в новой редакции, в которую следует включить составы административных правонарушений, предусмотренные статьями 15.15 и 15.16 КоАП РФ, а также указанные в Концепции статьи 289.2, 289.3, 289.4 и 303 БК РФ (основания применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ).
Таким образом, предложения, обозначенные в Концепции, основаны на обобщении практики применения БК РФ и КоАП РФ. Разработка Концепции вызвана необходимостью устранения в бюджетном законодательстве элементов системной противоречивости норм об ответственности за нарушения бюджетного законодательства в целях повышения эффективности использования бюджетных средств и достижения результативности использования бюджетных средств. Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства должно опираться на эффективное законодательство.
Список литературы:
1.Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
3.Федеральный закон от 13.10.2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».
4.Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования финансового законодательства в условиях развивающегося мирового финансового кризиса.//Журнал Право и государство: теория и практика.2009.№ 3.
5.Горбунова О.Н.,Грачева Е.Ю. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения, их особенности и виды/. В кн.: Финансовое право: Учебник/ Под ред. Е.Ю.Грачевой, Г.П.Толстопятенко. - М.: Велби, 2003.
6.Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.. 2000.
7.Козырин А.Н. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу РФ// СПС»Консультант - Плюс» 2002.
8.Кондрашов А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реа-
лизации в Конституции Российской Федерации// Государство и право.2000.№2.
9.Осин А.А. Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательст-
ва//Финансы.2004.№12.
10.Петрова Г.В. Финансовое право. Учебник.ТК Велби. 2009.
11.Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Монография под общей редакцией Петровой Г.В. Санкт-Петербург.2002.
12.Саттарова Н.А.Принуждение в финансовом праве// Изд.Юрлитинформ.2006.
13.Химичева Н.И. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения/ В кн.: Финансовое право: Учебник/ Под ред. Н.И.Химичевой - М.: Юрист, 2001. Глава «Современная динамика правового регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства».
РЕЦЕНЗИЯ
В работе Трошкиневой Е.В. с теоретических позиций проведено исследование правовых мер по совершенствованию бюджетной системы и бюджетного процесса. Отмечено, что в числе важнейших задач государства, направленных на формирование норм эффективного бюджетного регулирования стоит развитие общих принципов функционирования бюджетной системы в целом и каждого ее института в отдельности.
Данный научный анализ представляет не только теоретический, но и практический интерес для обеспечения гарантий стабильности бюджетной и финансовой системы Российской Федерации. По-новому рассмотрены вопросы правового обеспечения мер административного принуждения и дисциплинарной ответственности за бюджетные правонарушения. Тема, затронутая в статье, является новой для науки финансового, административного, бюджетного права, поскольку проведен глубокий сравнительный анализ норм КоАП РФ и Бюджетного кодекса РФ о бюджетной ответственности. Работа показывает творческую самостоятельность автора, а статья может быть рекомендована к публикации в юридическом журнале.
д.ю.н, профессор Заведующая кафедрой международного частного права и гражданского процесса ВГНА Минфина России Петрова Г.В.
