CC BY
85
УДК 34 ББК 67
ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА БЮДЖЕТНЫЕ НАРУШЕНИЯ
ЮРИЙ МИХАЙЛОВИЧ САРАНЧУК,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Центра правовых основ развития государственного управления и гражданского общества Института проблем эффективного государства и гражданского общества, Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, E-mail: [email protected] КОНСТАНТИН ЕЛИЗАРОВИЧ СИГАЛОВ, доктор юридических наук, доцент, директор Центра правового регулирования финансово-экономических отношений Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при правительстве Российской Федерации E-mail: [email protected] АЛЕКСЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ФАТЬЯНОВ доктор юридических наук, профессор, директор Института проблем эффективного государства и гражданского общества, Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются различные подходы к дифференциации юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Внимание акцентировано на перспективе применения правового института административной преюдиции.
Ключевые слова: дифференциация юридической ответственности, административное правонарушение, преступление, уголовный проступок, административная преюдиция.
Annotation. Discusses various approaches to the differentiation of legal responsibility for violation of budget legislation. The attention is focused on the future of legal Institute of administrative prejudice.
Keywords: differentiation of legal responsibility, administrative offence, crime, criminal offense, administrative prejudice.
В настоящее время можно говорить о сформировавшемся институте юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства, включающем в себя меры гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой ответственности.
23.07.2013 был принят Федеральный закон от № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. В соответствии с этим законом в Части четвертой БК РФ «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» утратила силу Глава 28 «Общие положения» и были введены две
новые главы: Глава 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и Глава 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение». В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации»2 одним из основных направ-
лений предлагаемых законопроектом изменений определено установление мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Тем не менее, данный федеральный закон внес изменения только в КоАП РФ.
Глава 30 БК РФ3 предусматривает 5 видов бюджетных нарушений, Глава 15 КоАП РФ4 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг» — 18 составов административных правонарушений, предусматривающих административную ответственность за нарушения норм бюджетного законодательства, в Главе 30 УК РФ5 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления содержит только 4 состава преступлений.
В этой связи актуальным является вопрос о дифференциации юридической ответственности в рассматриваемой сфере.
По мнению В.Н. Витрука, дифференциация как процесс, противоположный интеграции, характеризуется разделением юридической ответственности на отдельные виды, для которых законодатель устанавливает различные основания возникновения и действия, различные правовые последствия, определяемые характером соответствующих правонарушений. Видовая дифференциация юридической ответственности имеет научное и практическое значение для законодателя и правоприменителей6.
Уголовная ответственность является формой реагирования государства на деяние, которое выходит за пределы отношений субъекта с исполнительной властью, и в этом случае они приобретают общесоциальное значение, т.е. становятся общественно опасными. Как следствие — проникают в предметную сферу уголовного права. Критерий разграничения уголовных и административно-деликтных составов может быть как количественным, так и качественным. С технико-юридической точки зрения, граница между одними и другими правонарушениями может определяться по качественным или количественным критериям. Качественным критерием выступает степень общественной опасности деяния. Количественный критерий — накопление общественной опасности. В действующем уголовном законе этому критерию отвечают четыре признака: 1) злостность уклонения от исполнения обязанности; 2) общественно опасные последствия уклонения от исполнения обязанности; 3) административная преюдиция; 4) неоднократность правонарушения7.
Обращение к базовым правовым категориям — это не только теоретический вопрос, именно так мы
можем понять, насколько те или иные меры могут способствовать реальному решению поставленной задачи. В.П. Малахов, исследуя методологические и мировоззренческие проблемы современной юридической теории, выделяет основную задачу исследования — создание методологических и мировоззренческих предпосылок для установления и правильного выражения тех условий, при которых определенная отрасль, подотрасль или институт могут функционировать на основе адекватных им типов права, а также условий, при которых данная связь разрушается. Для уголовно-правового типа главным содержательным основанием ответственности является общественная опасность. Возможность ответственности заключена в виновности (как содержательном основании уголовно-правового максимализма, непримиримости), а необходимость ответственности — в разрушении (ликвидации) ситуации и изоляции (нейтрализации) нарушителя. Содержание намеренности существенно не влияет на уголовно-правовую оценку.
Для права полицейского типа (в нашем случае административно-деликтного права) основанием ответственности является общественная опасность (как правило, преувеличиваемая, нагнетаемая), совпадающая с нравственно-назидательными соображениями.
Возможность ответственности заключена в подвластности, а необходимость — в установке на консервацию установленного общественного порядка.
Содержание намеренности действий не существенно для полицейско-правовых оценок, но может приниматься во внимание вследствие дозволенности манипулирования полномочиями со стороны должностных лиц8.
На сегодняшний день в вопросе дифференциации уголовной и административной ответственности существуют три пути решения проблемы: декриминализация уголовных составов, введение института уголовного проступка, возвращение к применению в УК РФ института административной преюдиции.
Декриминализация — это «скользкий» путь реализации отношений социальной ответственности в этой сфере. Она может быть реализована только при отсутствии субъективной стороны преступления. Но в то же время, либерализация в этом направлении чревата рецидивами и безнаказанностью.
Уголовный проступок. В истории и теории права уголовный проступок занимает важное место. В советском и российском праве дискуссия на эту тему ведется не менее 50 лет, в ряде стран постсоветского пространства (Украина, Казахстан) эта правовая категория либо введена, либо собирается вводиться. Проступок
от преступления отличается параметрами значительности, кратности, намеренности и др. Введение этого института позволит создать некий дополнительный «клапан», предупреждающий намеренно преступное от случайного, блокирующего действительные преступные посягательства, не позволяя реальным преступникам уйти от ответственности.
Рассмотрим проблему дифференциации юридической ответственности за бюджетные нарушения на примере бюджетного нарушения, предусмотренного ст. 306.4 БК РФ «Нецелевое использование бюджетных средств».
Бюджетные средства можно определить, исходя из структуры бюджета, — это доходы и расходы, отсюда напрашивается вывод о разделении противоправных посягательств на посягательства на доходную и расходную части бюджета. Реализуя данный подход, можно дополнительно рассматривать нарушение порядка действий (операций) с бюджетными средствами (бюджетный процесс). По мнению авторов, различия в данном случае заключаются в деянии, например, нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) или незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению (ч. 2 с т. 176 УК РФ) — это действия, а. уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица (ст. 198 УК РФ) или уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации (ст. 199 УК РФ) — это бездействие. Как вывод, следует вести речь о едином объекте противоправного посягательства — бюджете, что предусматривает проведение дальнейших перспективных исследований в данном направлении, связанных с введением в Особенную часть УК РФ главы в Разделе VIII «Преступления в сфере экономики» УК РФ.
Объективная сторона преступления заключается в совершении действий, направленных на нецелевое расходование бюджетных средств, на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.
Действующая редакция БК РФ не применяет дефиницию расходование бюджетных средств. Утратившая силу редакция БК РФ (от 26.04.2007) содержала ст. 227 «Расходование бюджетных средств». В указанной статье расходование бюджетных средств определялось функционально — путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физиче-
ских и юридических лиц. Ст. 285.1 УК РФ появилась в УК РФ в 2003 г.9, что на тот момент соответствовало положениям БК РФ. БК РФ для определения действия, нарушающего бюджетное законодательство, оперирует понятием «нецелевое использование бюджетных средств» (ст. 306.4 БК РФ), что логично отражается и в составах административных правонарушений КоАП РФ (ст. 15.14).
На наш взгляд, понятие «расходования бюджетных средств» уже понятия «использования бюджетных средств». Часть 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признает направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Тем самым законодатель заведомо сужает сферу применения анализируемой статьи УК РФ.
Имеются определенные проблемы несоответствия содержания Уголовного кодекса РФ и КоАП РФ. Например, в настоящее время отсутствует административная ответственность за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов при наличии уголовной ответственности (ст. 285.2 УК РФ), ее необходимо ввести, например, ст. 15.14.1 КоАП РФ «Нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов». С другой стороны, и статью 285.2 следовало бы детализировать просто в соответствии с волей законодателя, ибо её содержание дополняет ряд Федеральных законов России [15-20]. На практике все три государственных внебюджетных фонда порой представляют собой поле криминального и субкриминального риска, основание возникновения чувства социальной несправедливости, недовольства в обществе, развития правового нигилизма и недоверия к любым действиям власти.
Примечание к ст. 285.1 УК РФ под крупным размером ущерба признает сумму бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером — семь миллионов пятьсот тысяч рублей. Возникает вопрос о причинении ущерба близкого к полутора миллионам рублей (один миллион четыреста тысяч, например): налицо существенный ущерб, а ответственность в итоге — административная. Данный вопрос нуждается в дополнительном исследовании.
Субъектами рассматриваемого преступления вы-
ступают должностные лица. В ст. 306.1 БК РФ определен субъектный состав бюджетного нарушения — это юридические лица: финансовый орган; главный распорядитель бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств; получателя бюджетных средств; главный администратор доходов бюджета; главный администратор источников финансирования дефицита бюджета.
Поскольку юридические лица в настоящее время не являются субъектами уголовно-правовой ответственности, речь следует вести о должностных лицах указанных субъектов, при этом следует обратить внимание еще на одно несоответствие. В исследуемой статье УК РФ субъектом преступления выступает только должностное лицо получателя бюджетных средств, т.е. состав не применим в отношении остальных должностных лиц — участников отношений.
Субъективная сторона преступления будет характеризоваться прямым умыслом. Виновный осознает противоправный характер своих действий, идущим вопреки закону о бюджете, сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи, бюджетной смете, договору (соглашению) либо иным документам, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств бюджета.
Аналогична ситуация и для ст. 285.2 УК РФ «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов», при этом существуют особенности квалификации данного преступления, определяемые тем, что цели расходование средств государственных внебюджетных фондов определяются не БК РФ, а федеральным законом. Например, для Пенсионного фонда Российской Федерации — Федеральным законом от 02.12.2013 № 320-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»10, для Фонда социального страхования Российской Федерации — Федеральным законом от 02.12.2013 № 322-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»11, для Федерального фонда обязательного медицинского страхования — Федеральным законом от 02.12.2013 № 321-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»12.
Следующим моментом, требующим, на наш взгляд, дополнительного исследования, является дифференциация административно-правовой и уголовной ответственности по критерию общественной опасности.
Диспозиция ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нецелевое ис-
пользование бюджетных средств, в случае, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. Обратим внимания, что с точки зрения составов преступлений и административных правонарушений соответственно ст. 285.1 УК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ выявляется несовпадение родовых объектов посягательства. В случае УК РФ родовым объектом выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (Глава 30 УК РФ), в КоАП РФ — картина иная: родовой объект посягательства — общественные отношения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг. Можно сделать вывод о несовпадении объективной стороны преступлений и административных правонарушений на уровне родового объекта посягательства.
Следующее несоответствие проявляется в отсутствии в КоАП РФ ответственности за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов.
Определяя срок, в течение которого лицо привлекалось к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, авторы исследования исходят из положений ст. 4.6 КоАП РФ «Срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию». В соответствии с данной статьей «Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления»13.
Авторы предлагают дополнить ст. 285.1 УК РФ ч.1.1 с формулировкой — «неоднократное (в течение года) привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств — наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового».
Безусловно, следует обратить внимание на субъ-
ектный состав административного правонарушения. Специфика в данном случае заключается в том, что в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ субъект административного правонарушения, посягающего на бюджетные средства — это должностное лицо — лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
1 Российская газета. № 153-154. 12.08.1998.
2 СПС КонсультантПлюс.
3 Российская газета. № 153-154. 12.08.1998.
4 Российская газета. № 256. 31.12.2001.
5 Российская газета. № 113, 18.06.1996, № 114, 19.06.1996, № 115, 20.06.1996, № 118, 25.06.1996.
6 Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009. С. 93.
7 См., например, Уголовно-правовое воздействие: монография / Г. А. Есаков, Т.Г. Понятовская, А.И. Рарог и др.; под ред. А.И. Рарога. М.: Проспект, 2012. — 288 с.
8 См. Малахов В.П. Методологические и мировоззренческие проблемы современной юридической теории. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. С. 343, 354, 372.
9 Федеральный закон от 08.12.2003 № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»// Российская газета. № 252. 16.12.2003.
10 Федеральный закон от 02.12.2013 № 320-Ф3 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // http://www.pravo.gov.ru, 03.12.2013.
11 Федеральный закон от 02.12.2013 № 321-Ф3 «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // http:// www.pravo.gov.ru, 03.12.2013.
12 Федеральный закон от 02.12.2013 № 321-Ф3 «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // http:// www.pravo.gov.ru, 03.12.2013.
13 Российская газета. № 256. 31.12.2001.
Литература
1. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009. — 432 с.
2. Малахов В.П. Методологические и мировоззренческие проблемы современной юридической теории. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011. — 498 с.
3. Уголовно-правовое воздействие: монография / Г.А. Есаков, Т.Г. Понятовская, А.И. Рарог и др.; под ред. А.И. Рарога. М.: Проспект, 2012. — 288 с.
References
1. Vitruk N.V. General theory of legal liability. 2-e Izd., fixed and extra-M.: NORMA, 2009. — 432 p.
2. Malakhov V. P. Methodological and philosophical problems of modern legal theory. — M.: UNITY-DANA, 2011. — 498 p.
3. Criminal influence: monograph / G. A. Esakov, G. Poniatowski, A. I. Rarog, etc.; under the editorship of A. I. Rarog. M.: Prospekt, 2012. — 288 p
