CC BY
57
Л.В. Мищенко, Н.А. Телицын
Мищенко Леонид Васильевич — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры профессиональной деятельности сотрудников подразделений экономической безопасности Нижегородская академия МВД России
Телицын Николай Александрович — преподаватель кафедры профессиональной деятельности сотрудников подразделений экономической безопасности
Нижегородская академия МВД России
Коллизии в праве в части привлечения виновных к различным видам ответственности за нецелевое расходование/использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
Латинский термин collisio в словарях иностранных слов переводится как столкновение противоположных сил,стремлений или интересов.
На сегодняшний день в юридической науке не сложилось единого представления о коллизиях. М.В. Баглай называет коллизиями противоречия между нормами1, С.С. Алексеев — столкновение актов в связи с их действием на той или иной территории, с компетенцией правотворческих органов и временем издания актов2.
Ю.А. Тихомиров дает такое определение: юридическая коллизия есть противоречие между существующим правовым порядком и намерениями, а так же действиями по его изменению3.
По нашему мнению, с точки зрения субъектов правоприменительной деятельности юридические коллизии в российском законодательстве — это противоречия, существующие между нормами отдельных отраслей права или одного закона регулирующих одинаковые или однотипные общественные отношения которые снижают эффективность регулирующего и правоприменительного воздействия одновременнно выступая «питательной средой» для различных злоупотреблений и коррупции в системе органов государственной власти.
Одним из таких противоречий весьма актуальным и значимым в настоящее время является коллизия норм, используемых в процессе правоприменительной практики в части привлечения виновных лиц к различным видам ответственности за нецелевое расходование (использование) бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (далее — государственных средств).
Чтобы разобраться в данном вопросе более глубоко необходимо, с одной стороны изучить нормативную базу, регулирующую отношения в данной сфере, с другой, сложившуюся правоприменительную практику.
Так вопросы расходования (использования) бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов регулируются такими нормативными правовыми актами как Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации4 (далее — КоАП РФ), Бюджетный кодекс Российской Федерации5 (далее — БК РФ) и Уголовный кодекс Российской Федерации 6 (далее — УК РФ).
Базовое, нормативно-закрепленное определение получателя бюджетных средств содержит БК РФ, в котором так же определены ряд принципов расходования бюджетных средств, а так же виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения (бюджетной ответственности), применяемые за их совершение, в том числе за совершение «нецелевого использования бюджетных средств».
Следовательно, нормы КоАП РФ и УК РФ, устанавливающие различные виды ответственности за нецелевое расходование (использование), государственных средств, должны корреспондировать с нормами БК РФ, как регулирующими одни и те же отношения.
1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 8-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2009.
2 См.: Алексеев С.С. Государство и право: учебное пособие. М., 2015, С. 43.
3 Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 68.
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016) // СПС « Консул ьтантПлюс».
5 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) // СПС «КонсультантПлюс».
6 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // СПС «Консультант-Плюс»
Мищенко Л.В., Телицын Н.А. Коллизии в праве в части привлечения виновных.
505
Вместе с тем, детальный анализ положений указанных выше нормативных правовых актов, применительно к рассматриваемой проблематике, позволяет сделать вывод о том, что указанные нормы не лишены многочисленных противоречий.
1. БК РФ, КоАП РФ, УК РФ имеют один и тот же объект правовой защиты в рассматриваемой сфере в виде общественных отношений, обеспечивающих нормативно установленный порядок использования (расходования) государственных средств в строгом соответствии с целями, для которых они предназначены. Данное обстоятельство, с точки зрения юридической техники, должно предопределять единый для всех представленных нормативных актов перечень должностных лиц, подлежащих привлечению к различным видам ответственности, а также единую диспозицию противоправного деяния. Изменяться в данной ситуации должна лишь степень ответственности в зависимости от размера и характера, причиненного указанным отношениям ущерба или иных опасных последствий. Вместе с тем, фактический анализ указных норм свидетельствует об обратном.
2. Нецелевое использование (расходование) бюджетных средств регламентируется в первую очередь нормами БК РФ, как основополагающим нормативным источником. Пункт 1 статьи 306.4 БК РФ определяет противоправность нецелевого использования бюджетных средств для широкого круга должностных лиц, а именно: «субъектом может быть должностное лицо любой организации, получившей средства бюджетов бюджетной системы РФ»1. В тоже время к бюджетной ответственности могут быть согласно положений части 2 и 3 статьи 306.4 БК РФ могут быть привлечены только узкий, исчерпывающий перечень должностных лиц: главный распорядитель бюджетных средств2 (смотри таблицы №1 и №2). Данное обстоятельство, с одной стороны, противоречит концепции правовой защиты объекта (общественных отношений, обеспечивающих нормативно установленный порядок расходования (использования) государственных средств в строгом соответствии с целями, для которых они предназначены), с другой стороны, нарушает конституционный принцип равенства всех граждан перед законом (по неустановленной причине часть должностных лиц, определенных в части 1 статьи 306.4 БК РФ, как потенциальные нарушители, не подлежат ответственности за фактическое совершение ими противоправных действий).
При этом следует отметить, что КоАП РФ, как нормативный акт, призванный привлекать правонарушителей к более тяжкой, чем бюджетная ответственности предусматривает ответственность значительно более широкого круга должностных лиц, нежели это предусмотрено БК РФ, что также не корректно с правоприменительной точки зрения (смотри таблицы №1 и №2).
Кроме того, БК РФ и КоАП РФ вообще не предусматривают ответственности за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, имеется ответственность только за нецелевое расходование бюджетных средств, что так же вступает в противоречие с действующим законодательством (смотри таблицы №1 и №2). Тогда как в УК РФ имеется отдельная статья 285.2 УК РФ, предусматривающая уголовную ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (смотри таблицы №1 и №2)
3. Анализ диспозиции статьи 285.1 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств» в части, касающейся круга должностных лиц, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности, показал, что в данном случае законодатель существенно сужает круг потенциальных виновных лиц, ограничивая его только лишь те кругом, что определены понятием «получателя бюджетных средств» (смотри таблицу №1).
Наглядно это может быть продемонстрировано с помощью таблицы № 1 и № 2, где серым цветом обозначены позиции, содержание которых не позволяет либо сделать однозначные выводы, либо свидетельствуют об не урегулированности отношений в части определения перечня должностных лиц, подлежащих ответственности за совершенное нецелевое расходование.
На основании изложенного, по нашему мнению, целесообразно внести ряд законодательных изменений в действующие редакции БК РФ, КоАП РФ и УК РФ в части касающейся унификации понятия должностного лица, а так же диспозиций, нецелевого расходования или использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Причем понятие должно-
1 См.: п. 1. ст. 306.4 БК РФ «Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств».
2 См.: ст. 6 БК РФ: «главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом».
стного лица следует существенно расширить и привести в соответствие с примечанием к статье 285 УК РФ.
Данная неурегулированность является не только базой для научных дискуссий, но обуславливает неоднозначность правоприменительной практики, в части создания предпосылок к необоснованному расширению круга должностных лиц, подлежащих уголовной ответственности, о чем свидетельствуют результаты мониторинга судебно-следственной практики.
Так проведенный мониторинг судебных обвинительных приговоров, размещенных на сайте «Рос-правосудие» и «Судакт» за период с 2012 года по сентябрь 2016 года, показал, что в ряде случаев имеют место факты более широкого толкования понятия должностного лица привлекаемого к уголовной ответственности по ст. 285.1 и ст. 285.2 УК РФ выходящего за рамки определенного в ст. 6 БК РФ, а именно должностных лиц, учреждений, которые по организационно-правовой форме не относятся к категории «казенное». Так, например, приговоры, размещенные по следующим электронным адресам: https://rospravosudie.com/court-le№i№skij-rajo№№yj-sud-g-groz№ogo-cheche№skaya-respublika-s/act-493983428/ (дата обращения: 12.09.2016), https://rospravosudie.com/court-teuchezhskij-rajo№№yj-sud-respublika-adygeya-s/act-495432319/ (дата обращения: 12.09.2016), http://sudact.ru/arbitral/doc/ s794E5RGMFYq/ (дата обращения: 12.09.2016), https://rospravosudie.com/court-ce№tral№yj-rajo№№yj-sud-g-bar№aula-altajskij-kraj-s/act-460393424/ (дата обращения: 12.09.2016), https://rospravosudie.com/ court- balashovskij-rajo№№yj-sud-saratovskaya- oblast-s/act-457649523/(дата обращения: 12.09.2016), https://rospravosudie.com/court-promyshle№№yj- rajo№№yj-sud-g-vladikavkaza-respublika-sever№aya-osetiya-ala№iya-s/act-458881574/(дата обращения: 12.09.2016), https://rospravosudie.com/court-№agati№skij-rajo№№yj-sud- gorod-moskva-s/act-404838050/(дата обращения: 12.09.2016).
Представляется, что реализация высказанных предложений по унификации норм определяющих диспозиции составов противоправных действий в сфере нецелевого использования государственных средств и круга должностных лиц, подлежащих ответственности за их совершение содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовном кодексе Российской Федерации будет способствовать не только повышению эффективности борьбы с правонарушениями в рассматриваемой сфере, но и укреплению законности в целом.
Сравнительная таблица №11
Список наименования юридических лиц, должностные лица, которых подлежат ответственности за нецелевое средств государственных внебюджетных фондов БК РФ КоАП РФ УК РФ
Государственные и муниципальные учреждения[2 -----г2 Автономные учреждения* +
Бюджетными учреждения* +
Казенные учреждения* +
государственные корпорации*, +
государственные компании*, +
государственные и муниципальные унитарные предприятия*, +
акционерные общества, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям*, +
Вооруженные Силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации*. +
государственных и муниципальных организаций3** ???
1 «-» должностное лицо не подлежит ответственности.
«???» — однозначного ответа нет, может быть как «да», так и «нет».
* согласно примечанию к статье 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» (в ред. Федеральных законов от 01.12.2007 № 318-ФЗ, от 13.07.2015 № 265-ФЗ).
**согласно примечанию к статье статья 2.4. КоАП РФ «Административная ответственность должностных лиц». При этом точного определенного нормативным правовым актом определения государственной и муниципальной организации нет.
***согласно положению ст. 6 БК РФ.
2 URL: http://mi№fi№.ru/ru/docume№t/i№dex.php?id_4=16541 (дата обращения: 27.10.2016) Представлен полный перечень государственных и муниципальных учреждений всех субъектов РФ.
3 URL: http://dist.1c.ru/docImages/Spisok_gos._orgaN2izaciy.pdf (дата обращения: 27.10.2016).
Мищенко Л.В., Телицын H.A. Коллизии в праве в части привлечения виновных.
507
Сравнительная таблица №2
Список наименования юридических лиц, должностные лица, которых подлежат ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств БК РФ Ко-АП РФ УК РФ
главный распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти (государственный орган)*,** — орган управления государственным внебюджетным фондом, — орган местного самоуправления *,** — орган местной администрации*,** + + +
а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом*** + + ???
распорядитель бюджетных средств(распорядитель средств)соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган)*,** — орган управления государственным внебюджетным фондом*,** -орган местного самоуправления, орган местной администрации*,** + + +
— казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств + + ???
получатель бюджетных средств(получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган)*,** — орган управления государственным внебюджетным фондом*,** -орган местного самоуправления, орган местной администрации*,** + + +
— находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом*** + + +
Государствен -ные и муниципальные учреждения Бюджетные учреждения* +
Автономные учреждения* +
Казенное учреждение* ??? + ???
государственные корпорации*, ???
государственные компании*, ???
государственные и муниципальные унитарные предприятия* ???
Вооруженные Силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации*,**. +
акционерные общества, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям*, ???
государственных и муниципальных организаций** +
