CC BY
72
УДК 351.74 DOI 10.24411/2078-5356-2018-00025
Мищенко Леонид Васильевич Leonid V. Mishchenko
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры профессиональной деятельности сотрудников подразделений экономической безопасности
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
сandidate of sciences (law), associate professor, professor of the department of professional activities of employees of economic security divisions
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)
E-mail: [email protected]
Телицын Николай Александрович Nikolay A. Telitcin
преподаватель кафедры профессиональной деятельности сотрудников подразделений экономической безопасности
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
teacher at the department of professional activities of employees of economic security divisions
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)
E-mail: [email protected]
К вопросу о единообразии норм, предусматривающих различные виды ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов
On the question of uniformity in rules providing for different types of liability for misappropriation of budget funds and state budget funds
В статье анализируется законодательство РФ The article analyzes the legislation of the Russian
в части регулирования общественных правовых отно- Federation regarding regulation of public legal relations
шений в области привлечения к различным видам от- in the sphere of attraction of the various types of liability
ветственности должностных лиц, посягнувших на не- of officials who have encroached on the improper spend-
целевое расходование бюджетных средств и средств ing of budget funds and state budget funds. The analy-
государственных внебюджетных фондов. В процессе sis assesses the effectiveness of law enforcement and
анализа дается оценка эффективности правоприме- the effectiveness of the fight with the facts of misuse of
нительной практики и результативности борьбы с фак- funds. In addition, a group of authors offer recommenda-
тами нецелевого расходования средств. Кроме того, tions for elimination of conflicts arising in the law, as well
авторским коллективом предлагаются рекомендации as to improve the effectiveness of the fight with the facts
по устранению возникающих коллизий в праве, а так- of misuse of funds by amending the existing legislation. же по повышению эффективности борьбы с фактами нецелевого расходования средств путем внесения изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: субъект преступления, по- Keywords: the subject of the crime, the recipient of
лучатель бюджетных средств, получатель государ- budgetary funds, the recipient of the state extra-budget-
ственных внебюджетных средств, должностное лицо, ary resources officer, subject to liability, misappropriation
подлежащее ответственности, нецелевое расходова- of budget funds and state budget funds. ние средств.
© Мищенко Л.В., Телицын Н.А., 2018
Организуя деятельность оперативных подразделений ЭБиПК России по борьбе с фактами нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов (далее — нецелевое расходование государственных средств), важно учитывать следующие факты и обстоятельства.
1. Данное преступление представляет собой значимую проблему для всего государства. Например, это может повлечь срыв государственного финансирования федеральных и региональных программ, снижение эффективности социально-экономического и административно-хозяйственного развития как регионов страны, так и муниципалитетов, ослабление экономики и обороноспособности государства [1].
2. Официальная статистика выявленных преступлений, связанных с нецелевым расходованием государственных средств, демонстрирует отрицательную динамику на протяжении последних четырех лет. Например, в 2012 году было зарегистрировано 57 преступлений по статье 2851 УК РФ, в том числе возбуждено 22 уголовных дела, 7 из которых направлено в суд; в 2013 году — 34, 15 и 9; в 2014 году — 27, 14 и 3; в 2015 году — 14, 7 и 2.
В аналогичных периодах по статье 2852 УК РФ в официальной статистике было зарегистрировано соответственно: 28, 7, 1; 2013 год — 15, 1 и 1; 2014 год — 4, 2, 0; 2015 год — 1, 1, 0. Общий размер нецелевого расходования в 2012 году по выявленным преступлениям составил почти 100 млн рублей; в 2013 году — 40 млн рублей; в 2014, 2015 годах — примерно по 12 млн рублей в каждом [2].
3. Анализ сведений о результатах деятельности только одного из контролирующих органов (Счетной палаты РФ), размещенных в средствах массовой информации, показывает, что совокупный размер ежегодно выявляемого им нецелевого расходования составляет от 1 до 2,3 млрд рублей [3], и это на фоне неуклонно снижающихся показателей выявления преступлений в данной сфере.
В целях установления причин и условий столь низких результатов оперативно-служебной деятельности подразделений ЭБиПК России был проведен системный анализ базовых нормативных актов, регулирующих правоохранительную деятельность в сфере расходования государственных средств, а именно: КоАП РФ, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) и УК РФ.
Наиболее значимым, по нашему мнению, обстоятельством, оказывающим негативное влияние на эффективность рассматриваемого на-
правления правоохранительной деятельности, является отсутствие единого подхода в определении диспозиций противоправных действий и круга субъектов (должностных лиц получателей государственных средств) в нормативных актах, определяющих различные виды ответственности за нецелевое расходование государственных средств.
Базовое нормативно закрепленное определение получателя бюджетных средств содержит БК РФ. Кроме того, в нем определены принципы расходования государственных средств, а также виды бюджетных нарушений и мер принуждения (ответственности), в том числе применяемые за нецелевое использование денежных средств.
Следовательно, нормы КоАП РФ и УК РФ, устанавливающие различные разновидности ответственности за рассматриваемое противоправное деяние, должны корреспондировать с положениями БК РФ, поскольку имеют один и тот же объект правовой защиты в рассматриваемой сфере.
Данное обстоятельство с точки зрения юридической техники должно предопределять единый для всех представленных нормативных актов перечень должностных лиц, подлежащих привлечению к различным видам ответственности. Изменяться в данной ситуации должна лишь степень ответственности (бюджетная, административная, уголовная) в зависимости от размера причиненного указанным отношениям ущерба или иных опасных последствий. Вместе с тем, фактический анализ указанных норм свидетельствует об обратном.
В плане рассматриваемой проблематики ключевое значение для практики борьбы с нецелевым расходованием денежных средств имеет статья 306.4 БК РФ. В ней определен круг должностных лиц, действия которых подлежат квалификации как противоправное деяние, предусмотренное данной статьей. Согласно ее диспозиции правонарушителем может являться должностное лицо организации — получателя средств из бюджетной системы РФ. При этом к бюджетной ответственности, согласно частям 2 и 3 данной статьи могут быть привлечены только главный распорядитель, распорядитель и получатель средств.
Все указанные категории должностных лиц закреплены статьей 6 БК РФ, их перечень исчерпывающий. При этом из анализа содержания приведенных выше терминов следует, что вне зоны бюджетной ответственности по непонятным причинам остается значительная часть
должностных лиц, фактически получающих и расходующих бюджетные средства. А именно соответствующие должностные лица (руководители) «автономных» и «бюджетных учреждений», в названии организационно-правовой формы которых отсутствует термин «казенное». К примеру, к данной категории лиц относятся практически все бюджетные учреждения сферы здравоохранения, образования, культуры, спорта и др. Данное обстоятельство, с одной стороны, создает условия для возможного нарушения установленного Конституцией РФ принципа равенства всех граждан, а с другой — не позволяет обеспечить полномасштабную защиту бюджетных средств от их нецелевого использования.
Кроме того, регулирующее воздействие БК РФ не распространяется на должностных лиц всех категорий получателей и распорядителей средств государственных внебюджетных фондов, как было отмечено ранее. Таким образом, анализ содержания БК РФ показывает, насколько его положения в части определения круга должностных лиц, которые могут и должны привлекаться к ответственности за совершение нецелевого расходования, несовершенны.
Ситуация существенно усугубляется при попытке сравнительного анализа корреспондирующих норм БК РФ и положений КоАП РФ и УК РФ. Наглядно это может быть продемонстрировано сппомощью таблиц 1 и 2, где се-
рым цветом обозначены позиции, содержание которых не позволяет либо сделать однозначные выводы, либо свидетельствуют о неурегулированности отношений в части определения перечня должностных лиц, подлежащих ответственности за совершенное нецелевое расходование.
На основании изложенного, по нашему мнению, целесообразно внести ряд законодательных изменений в действующие редакции БК РФ, КоАП РФ и УК РФ в части, касающейся унификации понятия должностного лица, а также диспозиций рассматриваемых статей. При этом понятие должностного лица следует существенно расширить и привести в соответствие с примечанием к статье 285 УК РФ.
Данная неурегулированность является не только базой для научных дискуссий, но обусловливает неоднозначность правоприменительной практики в части создания предпосылок к необоснованному расширению круга должностных лиц, подлежащих уголовной ответственности, о чем свидетельствуют результаты мониторинга судебно-следственной практики [4].
Ответственность за нецелевое расходование средств внебюджетных фондов предусмотрена только в УК РФ. Административная и финансовая ответственность за аналогичные менее тяжкие правонарушения в КоАП РФ и БК РФ законодателем не предусмотрена.
Таблица 1
Сравнительный анализ корреспондирующих норм БК РФ, УК РФ, КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов
Список юридических лиц, должностные лица которых подлежат ответственности за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов БК РФ КоАП РФ УК РФ
<и <и Е£ £ Е ^ -0 к Автономные учреждения* - - +
ф 5 * Ш ГО х 1- != Г» О ^ „ о-з-З £1 * £ 1 ^ Бюджетными учреждения* - - +
Казенные учреждения* - - +
государственные корпорации* +
государственные компании* +
государственные и муниципальные унитарные предприятия* +
акционерные общества, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям* +
Вооруженные Силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации* +
государственных и муниципальных организаций [6]** ???
Таблица 2
Сравнительный анализ корреспондирующих норм БК РФ, УК РФ, КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств
Список юридических лиц, должностные лица которых подлежат ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств БК РФ КоАП РФ УК РФ
главный распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти (государственный орган)*,** - орган управления государственным внебюджетным фондом, - орган местного самоуправления*,** - орган местной администрации*,** + + +
а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом*** + + ???
распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств) соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган)*,** - орган управления государственным внебюджетным фондом*,** - орган местного самоуправления, орган местной администрации*,** + + +
- казенное учреждение, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств + + ???
получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган)*,** - орган управления государственным внебюджетным фондом*,** - орган местного самоуправления, орган местной администрации*,** + + +
- находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющее право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом*** + + +
Государственные и муниципальные учреждения Бюджетные учреждения* - + -
Автономные учреждения* - + -
Казенное учреждение* ??? + ???
государственные корпорации* - ??? -
государственные компании* - ??? -
государственные и муниципальные унитарные предприятия* - ??? -
Вооруженные Силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации*,** - + -
акционерные общества, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям*, - ??? -
государственных и муниципальных организаций** - + -
Примечания: *согласно прим. к ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями» (в ред. федеральных законов от 01.12.2007 № 318-Ф3, от 13.07.2015 № 265-ФЗ);
**согласно прим. к ст. 2.4 КоАП РФ «Административная ответственность должностных лиц». При этом точного определенного нормативным правовым актом определения государственной и муниципальной организации нет; ***согласно положениям ст. 6 БК РФ; «—» должностное лицо не подлежит ответственности; «???» — однозначного ответа нет, может быть как «да», так и «нет».
Представляется, что реализация высказанных предложений по унификации норм определяющих диспозиции составов противоправных действий в сфере нецелевого использования государственных средств и круга должностных лиц, подлежащих ответственности за их совершение содержащихся в БК РФ, КоАП РФ и УК РФ будет способствовать не только повышению эффективности борьбы с правонарушениями в рассматриваемой сфере, но и укреплению законности в целом.
Примечания
1. Телицын Н.А. К вопросу об актуальности организации взаимодействия сотрудников оперативных подразделений с контролирующими органами и структурными подразделениями иных органов исполнительной власти в борьбе с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 4 (32). С. 312—316.
2. Статистическая форма ФКУ «ГИАЦ МВД России» № 5 БЭП за 2012—2015 г
3. Так, только в 2014 году Счетная палата обнаружила 2,5 тысячи нарушений при использовании бюджетных средств, а следственными органами возбуждено всего лишь 24 уголовных дела. URL: http:// www.1tv.nj/№ews/eco№omic/276620 (дата обращения: 16.08.2016).
4. Проведенный мониторинг судебных обвинительных приговоров, размещенных на сайте «Рос-правосудие» и «Судакт» за период с 2012 года по сентябрь 2016 года, показал, что в ряде случаев имеют место факты более широкого толкования понятия должностного лица, привлекаемого к уголовной ответственности по ст. 285.1 и ст. 285.2 УК РФ, выходящего за рамки определенного в ст. 6 БК РФ, а именно должностных лиц, учреждений, которые по организационно-правовой форме не относятся к категории «казенное». Так, например, приговоры, размещенные по следующим электронным адресам: https://rospravosudie.coiri/court-le№i№skij-rajo№№yj-sud-g-groz№ogo-cheche№skaya-respublika-s/act-493983428/; https://rospravosudie.com/court-teuchezhskij-rajo№№yj-sud-respublika-adygeya-s/act-495432319/; http://sudact.ru/arbitral/doc/s794E5RGMFYq/; https:// rospravosudie.com/court-ce№tral№yj-rajo№№yj-sud-g-bar№aula-altajskij-kraj-s/act-460393424/; https:// rospravosudie.com/court-balashovskij-rajo№№yj-sud-saratovskaya-oblast-s/act-457649523/; https:// rospravosudie.com/court-proiTiyshle№№yj-rajo№№yj-sud-g-vladikavkaza-respublika-sever№aya-osetiya-ala№iya-s/act-458881574/; https://rospravosudie.com/ court-№agati№skij-rajo№№yj-sud-gorod-moskva-s/act-404838050/ (дата обращения: 12.09.2016).
5. URL: http://mi№fi№.ru/ru/docume№t/i№dex.php? id_4=16541 (дата обращения: 27.10.2016). Представлен полный перечень государственных и муниципальных учреждений всех субъектов РФ.
6. URL: http://dist.1c.ru/docImages/Spisok_gos._or ga№izaciy.pdf (дата обращения: 27.10.2016).
Notes
1. Telitsyn N.A. On the question of the relevance of the organization of interaction of employees of operational units with regulatory authorities and other structural subdivisions of executive bodies in the fight against the misuse of budget funds and state budget funds. Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia, 2015, no. 4 (32), pp. 312—316. (In Russ.)
2. Statistical Form PKU «MIAC MIA of Russia» no. 5 for BEP 2012—2015. (In Russ.)
3. Thus, only in 2014 the Accounting Chamber found 2.5 thousand violations of the use of budgetary funds, and the investigating authorities initiated only 24 criminal cases. URL: http://www.1tv.ru/news/economic/276620 (accessed 16.08.2016). (In Russ.)
4. The monitoring of court convictions, posted on the website «Rospravosudie» and «Sudakt» for the period from 2012 to September 2016, has shown that in some cases there are facts of a broader interpretation of the notion of an official subject to criminal liability under art. 285.1 and art. 285.2 of the Criminal code of the Russian Federation outside the scope defined in art. 6 RF Budget code, namely officials, institutions, which are the legal form does not belong to the category of «state-owned». For example, sentences posted the following email addresses: https:// rospravosudie.com/court-le№i№skij-rajo№№yj-sud-g-groz№ogo-cheche№skaya-respublika-s/ act-493983428/; https://rospravosudie.com/court-teuchezhskij-rajo№№yj-sud-respublika-adygeya-s/ act-495432319/; http://sudact.ru/arbitral/doc/ s794E5RGMFYq/; https://rospravosudie.com/court-ce№tral№yj-rajo№№yj-sud-g-bar№aula-altajskij-kraj-s/act-460393424/; https://rospravosudie.com/ court-balashovskij-rajo№№yj-sud-saratovskaya-oblast-s/act-457649523/; https://rospravosudie. com/court -promyshle№№ yj-rajo№№ yj-sud-g-vladikavkaza-respublika-sever№aya-osetiya-ala№iya-s/act-458881 574/; https:// rospravosudie.com/court-№agati№skij-rajo№№yj-sud-gorod-moskva-s/act-404838050/ (accessed 12.09.2016). (In Russ.)
5. URL: http://minfin.ru/ru/document/index. php?id_4=16541 (accessed 27.10.2016). Presents a complete list of state and municipal institutions of the Russian Federation. (In Russ.)
6. URL: http://dist.1c.ru/docImages/Spisok_gos._ orga№izaciy.pdf (accessed 27.10.2016). (In Russ.)
