CC BY
216
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 347.73.336.14 (045)
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПРИМЕНЕНИЯ МЕР ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФАТЬЯНОВ АЛЕКСЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ
доктор юридических наук, профессор, директор Института проблем эффективного государства и гражданского общества, Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва, Россия E-mail: [email protected]
СОЛЯННИКОВА СВЕТЛАНА ПЕТРОВНА
кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры «Государственные и муниципальные финансы», Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва, Россия E-mail: [email protected]
АННОТАЦИЯ
В условиях макроэкономической нестабильности усиливается внимание к проблемам эффективного управления государственными и муниципальными финансами. Однако отсутствие эффективного механизма реализации мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации не обеспечивает достижение наилучших результатов при формировании и использовании государственных и муниципальных ресурсов, что определяет объективную необходимость уточнения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющих виды нарушений бюджетного законодательства и ответственность за их совершение.
Являясь результатом исследования норм бюджетного и административного права, данная работа основывается на таких методах, как метод научной абстракции, комплексный анализ, системный подход, метод экспертных оценок.
В статье исследованы наиболее значимые с точки зрения общественной опасности нарушения бюджетного законодательства при предоставлении и использовании бюджетных средств, дана оценка их достаточности и правильности. Определены методологические подходы к уточнению содержания и механизма применения мер юридического воздействия за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Сформулированы предложения по уточнению мер юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, за нарушения при предоставлении бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций.
Результаты исследования создают объективную основу для повышения качества управления государственными и муниципальными финансами, уточнения его правовых основ, что является необходимым условием обеспечения макроэкономической устойчивости.
Материалы данной статьи могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации в процессе совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации. Ключевые слова: бюджетное законодательство; состав нарушений бюджетного законодательства; меры юридической ответственности; нецелевое использование бюджетных средств; бюджетные кредиты; бюджетные инвестиции.
SOME ASPECTS OF LEGAL SANCTIONS FOR BREACH OF BUDGETARY LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION
ALEXEI A.FATYANOV
Doctor of Law, Professor, Director of the Institute of effective state and civil society, Federal state Educational Budget institution of Higher vocational education «financial university under the Government of the Russian federation», Moscow, Russia E-mail: [email protected]
SVETLANA P.SOLYANNIKOVA
Phd, Professor of the chair «state and municipal finances», federal state educational Budget institution of Higher vocational education «financial university under the Government of the Russian federation», Moscow, Russia
E-mail: [email protected]
ABSTRACT
Introduction. In the context of macroeconomic instability the effective and efficient management of public and municipal finance is playing an increasingly large role. However, the lack of an effective mechanism for implementing the sanctions for breaching budget law of the Russian Federation does not provide optimal results in forming and using public and municipal resources. Therefore, there is a real need to clarify the norms of the Budget Code of the Russian Federation which determine the types of infringements of the budgetary legislation and the responsibility for these acts.
Methods. In studying norms of budgetary and administrative law, the author used such methods as scientific abstraction, complex analysis, systems approach and Delphi procedure.
Results. The paper investigates the use of public funds and evaluates adequacy and accuracy of legal sanctions for breaches. It suggests methodological approaches to detailing the content and mechanism of sanctions imposed for violating budget law of the Russian Federation. The paper sets out the proposals for refining national measures of legal responsibility for misuse of budget funds and violations in extension of budgetary credits and investment.
Discussion.The studyis aimed to provide a sound basis to improve management of publicand municipal finance and clarify its legal framework which is a necessary condition for ensuring macroeconomic stability in the longer term.
The findings of this article may be useful for Russian Federal Authorities to improve the budgetary legislation of the Russian Federation.
Keywords: budget legislation, elements of violations of the budgetary legislation, measures of legal responsibility, misuse of budgetary funds, budgetary credits, budgetary investments.
Одним из наиболее значимых критериев для оценки качества бюджетного законодательства является наличие системы санкций, которые смогут эффективно воздействовать на нарушителей законодательства. В целях гарантии должного обеспечения бюджетных отношений в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрены меры
ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ) содержится порядка 40 составов бюджетных правонарушений, при этом многие положения кодекса, касающиеся установления ответственности за нарушение бюджетного законодательства, имеют прямые ссылки на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). На практике наложение
административной ответственности возможно далеко не по всем нарушениям, установленным главой 28 БК РФ, поскольку из восемнадцати статей главы 28 БК РФ (статьи 289-306), в которых предусматриваются основания для возникновения ответственности за нарушение бюджетного законодательства, по тринадцати не могут быть применены меры административной ответственности, так как законодатель в качестве отсылочной нормы использует Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Кроме того, КоАП РФ устанавливается ответственность только должностных и юридических лиц.
Зачастую предусмотренные БК РФ меры малоэффективны или неэффективны при реализации. В результате многие сферы бюджетных отношений в части установления ответственности за нарушение законодательных норм остаются урегулированными лишь частично.
Является очевидным, что между правонарушением и наказанием имеет место системная связь, которая выражается, прежде всего, в эквивалентности величины наказания общественной опасности (тяжести) содеянного. Современный взгляд на эквивалентность содеянного и следующего за ним наказания заключаются в формировании довольно незначительного по разнообразию набора видов юридический санкций, более точная подстройка которых под оценку общественной опасности конкретного противоправного деяния происходит варьированием величины санкции (размера денежного взыскания в виде штрафа, количества суток административного ареста, количества месяцев или лет лишения свободы и т. д.).
Однако проблема установления эквивалентности на справедливой основе между содеянным и карой имеет и вторую важную составляющую: описание правонарушения должно быть максимально точным и восприниматься правоприменителем однозначно. В противном случае должного правового эффекта от наказания достичь вряд ли удастся.
Таким образом, основное правило эквивалентности между описанием правонарушения и санкцией за его совершение можно сформулировать следующим образом: точное
и однозначное описание правового запрета, соответствующее по величине общественной опасности или наступившего вреда (ущерба) предусмотренной за его нарушение санкции, исходя из принципа справедливости.
Именно на основании данной теоретической посылки в настоящей статье будут проанализированы основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
МЕРЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
В ст. 289 БК РФ устанавливается ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Если возможно нецелевое использование бюджетных средств, то должны быть определены порядок целевого использования и содержание понятия «целевое использование бюджетных средств», которое в БК РФ не раскрыто, а при определении понятия «нецелевое использование бюджетных средств» дает отсылки к документам, которые не используются в бюджетном процессе (уведомление о бюджетных ассигнованиях1, смета доходов и расходов2).
Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, исполнение которых согласно действующему законодательству, договорам должно происходить в очередном финансовом году и плановом периоде за счет бюджетных средств. Для их отражения в бюджете и документах, связанных с исполнением бюджета, используется бюджетная классификация.
Однако в рамках трактовки в ст. 289 БК РФ понятия «нецелевое использование
1 Статья 220 «Уведомление о бюджетных ассигнованиях» БК РФ утратила силу согласно Федеральному закону от 26.04.2007 № 63-Ф3.
2 В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 казенные учреждения составляют бюджетную смету, бюджетные и автономные учреждения формируют планы финансово-хозяйственной деятельности, а сметы доходов и расходов составляются и утверждаются для населенного пункта, другой территории, не являющимся муниципальным образованием (ст. 6 БК РФ).
бюджетных средств» остается неопределенным вопрос, должно ли соблюдаться соответствие цели использования средств расходным обязательствам или кодам бюджетной классификации, или одновременно и тому и другому; чему (расходному обязательству или коду бюджетной классификации, по которому запланированы расходы) нужно отдавать приоритет при оценке целевого характера использования бюджетных средств.
Отсюда следует, что нецелевое использование бюджетных средств является явно оценочной категорией, которая не находит существенной конкретизации даже в подзаконных актах.
Статья 289 «Нецелевое использование бюджетных средств» сформулирована в БК РФ следующим образом: «Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации».
Она прямо корреспондирует со ст. 15.14 КоАП РФ «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов», которая сформулирована в данном кодексе следующим образом.
«1. Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого
деяния,— влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей».
Анализируя нормы ст. 289 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ, прежде всего следует обратить внимание на описание правонарушения — отражение в законе его так называемой объективной стороны. В соответствии с нормами ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств логически является правонарушением только в тех случаях, если данные средства были использованы на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием для их получения.
По мнению авторов настоящего исследования, речь здесь должна идти:
1) не об условиях получения, а об условиях предоставления, так как предоставление денежных средств в рамках бюджетных отношений носит односторонне императивный характер (предоставление происходит в конечном итоге по желанию управомоченного субъекта);
2) все перечисленные в статье основания являются правовыми основаниями, поэтому приведение в норме такого перечня есть плеоназм (речевое излишество), не влияющий на ее содержание, достаточно употребить только категорию «правовое основание».
Далее в рассматриваемой статье следует по сути перечисление возможных санкций:
• штраф, налагаемый на руководителей получателей бюджетных средств;
• изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
• уголовное наказание при наличии состава преступления.
По отношению к данному перечислению есть несколько вопросов.
Во-первых, почему законодатель сделал акцент только на штрафе как виде административно-правовой санкции? Есть и иные, не менее, а в ряде случаев более эффективные
меры административного наказания, например, дисквалификация или административное приостановление деятельности.
Во-вторых, в данном случае законодатель использовал категорию «изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств», а ранее, например, в ст. 284.1, использовал категорию «списание в бесспорном порядке» применительно к тому же нецелевому использованию. А в ст. 284 употребляется категория «списание» одновременно с категорией «взыскание».
Как представляется авторам настоящей статьи, об изъятии может идти речь только тогда, когда денежная сумма является неизрасходованной. Нецелевое использование подразумевает расходование средств, поэтому изымать может быть уже нечего, а вот впоследствии взыскать незаконно потраченные средства вполне возможно.
Но для осуществления данного комплекса действий необходим описанный в законе административный механизм, который в БК РФ отсутствует. Кстати говоря, несмотря на довольно частое употребление категории «списание в бесспорном порядке», она в нормах БК РФ никак не определена. В связи с указанным данная категория пока существует в качестве научной категории и, в частности, определяется следующим образом: «Бесспорное списание средств — взыскание средств посредством списания со счета владельца в банке или в другом кредитном учреждении без согласия владельца. Допускается только в случаях, предусмотренных законом. Синоним — бесспорное взыскание» [3].
Вышеизложенное позволяет предложить следующую редакцию ст. 289 БК РФ: «Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в их использовании получателем этих средств на цели, не соответствующие условиям их предоставления, определенным правовым основанием для их получения, влечет взыскание указанных средств в бесспорном порядке в полном объеме, а также привлечение должностных лиц получателей бюджетных средств, вина которых в совершении данного деяния доказана в установленном порядке, к административной или уголовной ответственности».
Авторы настоящего исследования акцентируют внимание на том обстоятельстве, что ст. 289, несмотря на наличие в КоАП РФ корреспондирующей ст. 15.14, а в УК РФ — ст. 285.1, содержит специфическую санкцию — взыскание бюджетных средств в полном объеме, осуществляемое в бесспорном порядке. Перенос такой санкции в систему норм КоАП РФ нецелесообразен, так как перегружает данный Кодекс санкциями, не встраивающимися в его систему. Соответственно, целесообразно приблизить по формулировкам корреспондирующую к данной норме диспозицию части первой ст. 15.14 КоАП РФ.
Теперь необходимо проанализировать субъектный состав данного правонарушения и санкции. Равно как действующая, так и предлагаемая редакция ст. 289 БК РФ в качестве потенциальных правонарушителей со стороны получателей бюджетных средств видит руководителей (более правильно — должностных лиц). Сам получатель как организация несет имущественные потери в виде взыскания бюджетных средств, которое чаще всего выражается в сокращении объема бюджетных ассигнований в будущем в размере, соответствующем объему нецелевого использования бюджетных средств.
Исходя из этого, привлечение за совершение такого деяния к административной ответственности юридического лица является некорректным, так как к имущественной ответственности оно уже привлечено и тем самым понесло определенный имущественный урон.
Помимо указанного, как следует из анализа контекста норм, объединенных в ст. 2.10 КоАП РФ «Административная ответственность юридических лиц», данный законодательный акт вкладывает в понятие «юридическое лицо» тот же смысл, что и ст. 48 ГК РФ. Так как получателями бюджетных средств являются не только собственно юридические лица, но и органы публичной власти, приобретающие статус юридического лица в порядке административного правонаделения и только для участия в гражданском обороте, они не могут рассматриваться как субъекты данного правонарушения.
Таким образом, распространение административной ответственности за данное
правонарушение на юридических лиц не имеет под собой должных правовых оснований и подлежит исключению.
Действующая в настоящее время санкция в отношении должностных лиц, определенная в пределах от четырех до пяти тысяч рублей, представляется авторам настоящего исследования неадекватной тяжести содеянного. В силу указанного предлагается повысить ее величину до уровня, который ныне установлен в отношении юридических лиц, чтобы обеспечить должную превенцию административного наказания.
На основании вышеизложенного представляется обоснованным изложить ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ в следующей редакции:
«1. Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не определенные правовым основанием для их получения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 тысяч рублей».
ОЦЕНКА МЕР ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ И ПОГАШЕНИИ БЮДЖЕТНЫХ КРЕДИТОВ
БК РФ устанавливает два вида нарушений при предоставлении и погашении бюджетных кредитов:
1) невозврат или несвоевременный возврат бюджетных кредитов и процентов по кредитам;
2) предоставление бюджетных кредитов с нарушением порядка, установленного БК РФ.
Обратимся к анализу ст. 290 БК РФ и корреспондирующей с ней ст. 15.15 КоАП РФ. Статья 290 «Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе», устанавливает в этом случае «наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной
основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки. Невозврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет».
Соответственно, ст. 15.15 «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе», изложена в КоАП РФ в следующей редакции: «Нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе,— влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от сорока тысяч до ста тысяч рублей».
Несмотря на употребление в тексте ст. 290 понятия «бюджетные средства, полученные на возвратной основе», такой вид юридического действия обозначен в БК РФ специальной дефиницией — бюджетный кредит, под которым понимаются «денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных и муниципальных учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах».
С гражданско-правовой точки зрения было точнее отнести бюджетный кредит к разновидности договора займа, так как в кредитном договоре в качестве одной из сторон в обязательном порядке выступают банк или иная кредитная организация (ст. 819 ГК РФ). Более того, бюджетный кредит как юридическая конструкция в большей мере схож с целевым заемом, так как вряд ли бюджетный кредит может быть получен бюджетом нижнего уровня без указания цели, для которой он испрашивается.
Анализ положений ст. 93.3 и 93.4 БК РФ показывает, что отношения по предоставлению бюджетных кредитов не являются договорными. Это императивная форма отношений между вышестоящим органом исполнительной власти и нижестоящим либо между органом исполнительной власти и органом местного самоуправления, так как основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете (законом о бюджете субъекта Российской Федерации) и принимаемым в соответствии с ним нормативным правовым актом определенного органа исполнительной власти.
Так, в частности, ст. 13 Федерального закона от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» установлен общий объем бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных кредитов, цели их предоставления (покрытие временных кассовых разрывов, осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий засухи, а также стихийных бедствий и техногенных аварий, поддержки программ развития дошкольных образовательных учреждений).
В императивном порядке установлена и плата за пользование предоставленными бюджетными кредитами. Точно так же в императивном порядке (собственно нормами БК РФ) установлены предельные сроки предоставления бюджетных кредитов, сроки исковой давности, порядок удержания денежных средств, за счет каких доходов должника они удерживаются и ряд других существенных для этих отношений правовых моментов. Плата за пользование бюджетным кредитом устанавливается соответствующим законом о бюджете. Размер пени за несвоевременный возврат средств, полученных в рамках бюджетного кредита, установлен непосредственно нормами ст. 290 БК РФ. Таким образом, места для договорных отношений в данной системе практически не остается.
Несмотря на то что рассматриваемая охранительная норма БК РФ в большей мере касается бюджетных кредитов, в данной статье целесообразно сохранить более общую
юридическую формулу «бюджетные средства, полученные на возвратной основе», чтобы в дальнейшем, при возможном расширении спектра таких межбюджетных отношений, не подвергать ее корректировке.
Однако по существу правоположений, установленных ст. 290 БК РФ, у авторов настоящего исследования имеется ряд существенных вопросов.
Первый — отсутствие законодательно установленной границы между понятиями «невозврат» и «несвоевременный возврат» бюджетных средств. Это несоответствие подмечено ст. 15.15 КоАП РФ, корреспондирующей со ст. 290 БК РФ, где административно-правовая санкция установлена только за нарушение срока возврата бюджетных средств. В ст. 290 БК РФ невозврат бюджетных средств позиционируется как отдельный вид правонарушения и влечет негативные последствия в виде сокращения или прекращения всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставления отсрочек и рассрочек платежей в соответствующий бюджет. Законодателю необходимо четко определиться в данном важном вопросе. В противном случае получается, что невозврат бюджетных средств поглощается понятием «несвоевременный возврат бюджетных средств» и использование вышеуказанной специальной санкции становится невозможным.
Второй — необходимость четко на законодательном уровне определиться с моментом, основаниями и порядком, когда возможно использование такой санкции как изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе. Существующая в настоящий момент времени правовая неопределенность создает почву для субъективного подхода к решению данного вопроса.
Теперь обратимся к анализу содержания ст. 15.15 КоАП РФ «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе». Данная охранительная норма сформулирована в кодексе в следующей редакции: «Нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от сорока тысяч до ста тысяч рублей».
Собственно к описанию объективной стороны данного административного правонарушения у авторов настоящего исследования претензий не имеется: в диспозиции данной нормы исключена неопределенность, имеющая место в ст. 290 БК РФ (в части сложности разграничения понятий «невозврат» и «несвоевременный возврат»). Претензии есть к величине санкций. Они слишком малы. Как полагают авторы настоящего исследования, планку величины штрафа для должностных лиц следует поднять до уровня от сорока до пятидесяти тысяч рублей.
Административный штраф по отношению к юридическим лицам целесообразно исключить, так как применение одновременно пени и административного штрафа ведет к двойному наказанию за одно и то же правонарушение, что противоречит основополагающим принципам привлечения к юридической ответственности.
На основании вышеизложенного, ст. 15.15 КоАП РФ возможно представить в следующем виде:
«Статья 15.15. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе.
Нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, —
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей».
По отношению к нормам ст. 291 БК РФ и нормам ст. 15.16 КоАП РФ применимы те же теоретические основания, что и для ст. 290 и ст. 15.15 соответственно. Поэтому целесообразно привести ст. 15.16 КоАП РФ к виду, схожему со ст. 15.15, изложив ее в следующей редакции:
«Статья 15.16. Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.
Нарушение получателем бюджетных средств в срока внесения платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет
наложение штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей».
При рассмотрении данного комплекса правоотношений, по мнению авторов настоящего исследования, необходимо сделать еще одно замечание теоретического свойства. Как следует из положений части первой ст. 93.2 БК РФ, «к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом».
В связи с этим возникает вопрос о природе данных отношений. Говоря иначе, если для их регулирования применяется гражданское законодательство, то эти отношения являются частноправовыми, предполагающими наличие одного из главных признаков таких отношений — равенства сторон договора. Но это был бы самый простой ответ на данный вопрос. Проблема же гораздо глубже. Бюджетные отношения в принципе, в своей основе, как было указано выше в настоящем исследовании, являются публично-правовыми, и бюджетные кредиты представляют собой лишь часть этой сложной системы. Поэтому законодатель посчитал целесообразным не переносить все юридические конструкции кредитных договоров из ГК РФ ради довольно частного случая, а установил порядок регулирования одной правовой системой с ограничениями, содержащимися в другой правовой системе. Способ, прямо сказать, не лучший, так как при регулировании отношений приходится постоянно применять нормы разных кодифицированных актов, причем не в полной мере корреспондирующих друг с другом, но существенно уменьшающий количество норм, необходимых для регулирования в рамках БК РФ.
Отсюда следует основной теоретический вывод: гражданское законодательство применяется для регулирования отношений по предоставлению бюджетных кредитов скорее по форме, чем по полной своей сущности, с массой ограничений публично-правовыми нормами, имеющими административно-правовую природу.
Поэтому представляется вполне правомерным привлечь, скажем, уполномоченное лицо исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления к административной ответственности как за нарушение сроков возврата бюджетного кредита, так и за невыплату в срок процентов за его использование. Эти возвращаемые денежные средства несомненно уже запланированы для финансирования каких-то публично-значимых целей из бюджета, за счет средств которого предоставлялся бюджетный кредит, и задержка в их возврате ставит под угрозу своевременность исполнения данных целей.
Рассмотрим далее ст. 298 БК РФ, которая в БК РФ изложена в следующей редакции: «Предоставление бюджетных кредитов с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, влечет наложение штрафов на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации».
На этот раз административная санкция должна быть установлена за нарушение административного порядка предоставления бюджетных кредитов. КоАП РСФСР данные правоотношения не мог регулировать в принципе, так как в объективированном виде их нормативное регулирование было установлено только в 1998 г. и стало применяться с 1 января 2000 г. в отношении кредитов, предоставляемых негосударственным организациям. В рамках межбюджетных отношений до 2008 г. использовались бюджетные ссуды.
Для межбюджетных отношений нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов не является общественно опасным деянием — в этой области отношений в настоящий период времени все довольно жестко регламентировано. К тому же ст. 93.4 БК РФ предусматривает довольно действенные способы взыскания предоставленных
и своевременно не возвращенных бюджетных средств:
• удержание за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
• взыскание путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
Сложнее всего, по мнению авторов настоящего исследования, дело обстоит с бюджетными кредитами, которые предоставляются за счет средств целевых иностранных заимствований. Такие кредиты могут предоставляться не только органам публичной власти, но и юридическим лицам.
В императивном порядке, как установлено ст. 93.5, определяются только цели предоставления бюджетного кредита, срок кредитования и конечный получатель такого кредита. Все остальное (основания, порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов) устанавливается договором.
В отношении юридических лиц БК РФ не имеет механизма безусловного возврата предоставленных бюджетных средств. К тому же данный вид кредита обусловлен обязательствами Российской Федерации перед иностранными кредиторами. Несвоевременный возврат таких средств влечет за собой цепочку иных негативных последствий, что подразумевает более высокий уровень общественной опасности такого деяния, создающего почву для злоупотреблений в порядке предоставления бюджетных кредитов.
Из вышеизложенного следует, что данное правонарушение действительно должно быть административно наказуемым. Административно-правовая санкция за данное правонарушение может быть представлена в следующем виде:
«Статья .... Нарушение условий предоставления бюджетного кредита.
Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных заимствований влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей или их
дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года».
При конструировании данной охранительной нормы авторами настоящего исследования была применена помимо традиционного административного штрафа дополнительная санкция в виде дисквалификации должностного лица. Данная санкция прошла определенный эволюционный путь развития. При сохранении первоначальной сущности (лишение физического лица права занимать определенные должности на определенный срок) ареал должностных лиц, которые могут быть подвергнуты такому виду административного наказания, постепенно расширялся. Если вначале дисквалификации могли быть подвергнуты только лица, занимающие руководящие посты в исполнительных органах и советах директоров юридических лиц, то в настоящее время дисквалификации могут быть подвергнуты государственные гражданские служащие и муниципальные служащие. Применительно к данным лицам дисквалификация влечет увольнение с государственной гражданской или муниципальной службы с одновременным запретом на поступление на такую службу в течение определенного временного промежутка. Статья 3.11 КоАП РФ однозначно устанавливает такой временной запрет — он не может составлять менее шести месяцев и не более трех лет.
Исходя из предполагаемой степени общественной опасности рассматриваемого деяния, авторы настоящего исследования посчитали возможным остановиться на нижних временных пределах дисквалификации и рассматривают ее как меру действенной превенции. Следует полагать, что найдется мало желающих поплатиться не только своей должностью, но и вообще возможностью нахождения на государственной службе за такое правонарушение.
Меры юридической ответственности за нарушения при предоставлении бюджетных инвестиций
Статья 299 БК РФ предусматривает, что «предоставление бюджетных инвестиций с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, влечет наложение штрафов на руководителей государственных
органов, органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств, вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации».
Данная статья в настоящее время не имеет корреспондирующей нормы в КоАП РФ. Поэтому необходимо более детально разобраться как в сущности данного правонарушения, так и в целесообразности установления соответствующей административной санкции.
Порядок предоставления бюджетных инвестиций регулируется ст. 79, 80 БК РФ. Статья 79 кодекса предусматривает предоставление бюджетных инвестиций исключительно в объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Бюджетные инвестиции осуществляются в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий в соответствии с долгосрочными целевыми программами.
При этом решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в форме капитальных вложений в основные средства федеральных государственных учреждений сметной стоимостью более 1,5 млрд руб. и в объекты капитального строительства федеральных государственных унитарных предприятий независимо от их сметной стоимости, не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются Правительством Российской Федерации.
Следует полагать, что каким-либо образом нарушить данное правоположение невозможно. В противном случае денежные средства просто не будут выделены.
Объектом данного правонарушения, в частности, могут быть общественные отношения, возникающие в связи с принятием решений о подготовке и реализации бюджетных инвестиций сметной стоимостью менее 1,5 млрд
руб., не включенных в долгосрочные целевые программы, которые принимаются главным распорядителем средств федерального бюджета (субъектом бюджетного планирования) в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. В настоящее время данный порядок определен в виде «Правил принятия решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2008 № 324. Именно при реализации норм данного акта возможны различные нарушения, в том числе связанные с умышленным завышением или занижением стоимости объекта и т. п. В данном случае ответственности должны подлежать должностные лица органа государственной власти, определенного в качестве главного распорядителя бюджетных средств.
По мнению авторов настоящего исследования, объектом рассматриваемого правонарушения могут быть также отношения, возникающие при заключении концессионных соглашений (п. 6 ст. 79 БК РФ, Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»).
В то же время объектом данного правонарушения не могут быть отношения, связанные с предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями, так как в соответствии
с нормами ст. 80 БК РФ эти инвестиции осуществляются только в форме приобретения доли в уставном (складочном) капитале юридического лица и в каждом конкретном случае утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в него текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований.
На основании вышеизложенного считаем целесообразным дополнить КоАП РФ охранительной нормой следующего содержания:
«Статья .... Нарушение порядка предоставления бюджетных инвестиций
Нарушение должностными лицами главного распорядителя бюджетных средств порядка предоставления бюджетных инвестиций,— влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от срока до пятидесяти тысяч рублей или их дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года».
Таким образом, проведенный анализ свидетельствует, что серьезным недостатком российского бюджетного законодательства является отсутствие эффективных и действенных норм, определяющих ответственность субъектов бюджетных правоотношений за его нарушение. Ужесточение мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства будет способствовать обеспечению законности в бюджетной сфере, а реализация предложного комплекса мер позволит повысить качество бюджетного законодательства и на этой основе эффективность управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
3. Розенберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь.— М.: ИНФРА-М, 2006.
REFERENCES
1. The Budget Code of the Russian Federation dated 31.07.1998 № 145-FZ.
2. The Code of Administrative Offences dated 30.12.2001 № 195-FZ.
3. Rosenberg B. A., Lozovskiy L. S., Starodubtseva E. B. Modern Dictionary of Economics. — Moscow: INFRA-M, 2006.
