CC BY
167
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Н.А. Саттарова*
МЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ КАК ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ
Аннотация. Цель исследования — доказать необходимость совершенствования действующего бюджетного законодательства, регулирующего отношения по применению ответственности к нарушителям процесса формирования, перераспределения и использования бюджетных средств. Через анализ норм бюджетного права обосновывается тезис о том, что устойчивость и эффективность бюджетной системы любого государства обеспечивается государственным правовым принуждением, необходимость применения которого обусловливается основными двумя факторами: исключительно важной ролью бюджета (бюджетных средств) в жизни государства (муниципальных образований) и наличием правонарушений в сфере формирования и расходования денежных фондов (бюджетных средств). Дана сравнительная характеристика основных положений о юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства в ранее действовавшей редакции ч. 4 и анализируются статьи ч. 4 новой редакции БК РФ. Выявлены отдельные элементы системной противоречивости норм о применении мер принуждения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Анализ отдельных статей БК РФ и КоАП РФ свидетельствует о несоответствии составов правонарушений в указанных кодексах. Правовая характеристика состава бюджетного правонарушения, его субъектов, а также выявление признаков отдельных видов мер бюджетного принуждения позволили автору аргументировать вывод о том, что совершенствование юридической регламентации применения мер принуждения за нарушение норм бюджетного законодательства должно опираться на эффективное законодательство, что, в свою очередь, является гарантией стабильного и эффективного функционирования финансовой системы. Методологическая основа исследования: как общенаучные, так и частнонаучные методы познания. Так, например, системный метод позволил проанализировать институты бюджетного права, нормы которых регулируют процесс применения государственного принуждения в исследуемой сфере; сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов применения действующего бюджетного и административного законодательства; теоретико-прогностический метод применен при подготовке рекомендаций в целях совершенствования правоприменительной деятельности и др. Выработан алгоритм правового механизма применения государственного принуждения в бюджетной сфере, учитывающий последние изменения в БК РФ и позволивший сформулировать научно обоснованные предложения, направленные на повышение эффективности привлечения к ответственности нарушителей бюджетного законодательства.
© Саттарова Н.А., 2015
* Саттарова Нурия Альвановна — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового
и экологического права Башкирского государственного университета.
450005, Россия, г. Уфа, ул. Достоевского, д. 131.
на саттарова_lex russica
Ключевые слова: юриспруденция, финансовая система, финансовая деятельность, государственное принуждение, бюджет, правонарушение, законодательство, финансовый орган, взыскание денежных средств.
Реформы, проводимые в российском обществе в последние годы, актуализируют вопросы функционирования надежной финансовой системы государства, поскольку «финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни. Любой вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем»1. От нормального функционирования финансовой системы в огромной мере зависят эффективность всей экономики, уровень жизни населения и в итоге — национальная безопасность страны. Определяя механизм обеспечения национальной безопасности, Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г.2 выделяет, что состояние национальной безопасности РФ напрямую зависит от экономического потенциала страны и эффективности функционирования системы обеспечения национальной безопасности.
По мнению экономистов, «в период рыночных отношений финансовая система отражает общественно-политическую и социально-экономическую стороны жизни общества. Выступая как многоуровневая структура, она охватывает финансовые ресурсы страны в форме различных по назначению денежных фондов»3. При этом важно указать, что бюджет — центральное звено системы финансов. «Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства, бюджет играет большую роль в перераспределении национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство). Содержание за счет бюджетного фонда учреждений и организаций непроизводственной сферы играет большую роль в воспроизводстве рабочей силы»4.
От стабильности бюджетной системы зависит состояние и «жизнеспособность» всей финансовой системы страны. По справедливому мнению специалистов, «подробная конституционная регламентация вопросов бюджета не
1 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003. С. 7.
2 Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г.» // Российская газета. 2009. 19 мая.
3 Финансы: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. М.: Юнити-Да-на, 2008. С. 31.
4 Бюджетная система РФ: учебник / под ред. М.В. Рома-
новского, О.В. Врублевской. М.: Юрайт-М, 2001. С .15.
случайна. От того, насколько бюджет экономически обоснован, зависит не только финансовое благополучие государства, но и судьбы многих его граждан». Этот тезис убедительно прозвучал в бюджетном послании Президента США Дж. Буша от 09.04.2001: «Бюджет является не просто собранием цифр. Бюджет отражает приоритеты нации, ее нужды и надежды <...> обеспечивает раскрытие всего потенциала нации»5.
При этом, как указывал в свое время С.Д. Цып-кин: «важнейшая роль государственного бюджета предопределяет и роль бюджетного права. Она требует весьма четкой и детальной правовой регламентации возникающих отношений»6. Бюджетные правоотношения, в свою очередь, являются формой реализации публичных интересов, они в самой большей степени политически направле-ны7. Как известно, объектом бюджетных правоотношений (в основном) являются денежные средства (бюджетные доходы и расходы), принадлежащие государству на праве собственности.
Устойчивость и эффективность финансовой (бюджетной) системы любого государства обеспечивается государственным правовым принуждением, необходимость применения которого обусловливается основными двумя факторами: исключительно важной ролью бюджета (бюджетных средств) в жизни государства (муниципальных образований) и наличием правонарушений в сфере формирования и расходования денежных фондов (бюджетных средств). Вместе с тем одной из причин, обусловливающих необходимость применения государственного принуждения в бюджетной сфере, можно также назвать издержки функционирования межбюджетных отношений в системе федеративного устройства РФ. Следует отметить, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений в настоящее время не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По мнению большинства специалистов, современная Россия практически не уступает по уровню децентрализации бюджетных ресурсов большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий.
5 Цит. по: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. М.: Юстицинформ, 2002. С. 63.
6 Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983. С. 43.
7 См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 42-52.
В соответствии с требованиями законности принуждение не может иметь места при регулировании нормального функционирования и развития социально полезных общественных отношений. Принудительные акции применяются лишь для предотвращения, ликвидации или устранения тех социальных отклонений, которые условно можно назвать правовыми аномалиями, — правонарушений и иных нежелательных явлений, причиняющих или могущих причинить вред интересам личности, общества, государства8. Важно помнить, что объектами нарушения бюджетного законодательства являются: бюджетная система РФ; перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня; бюджетный процесс в РФ.
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ»9 внес изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ), которые коснулись и положений относительно бюджетных правонарушений. В ч. 4 БК РФ внесены существенные изменения, касающиеся не только названий соответствующих глав, статей, их количества, но и в порядок и условия применения мер государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Анализируя динамику изменений, внесенных законодателем в ч. 4 БК (по данным СПС «КонсультантПлюс»), следует указать, что в БК РФ с 2000 г. внесено изменений общим количеством 82, из них, в ч. 4 — 2: Федеральный закон от 27.12.2005 № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"» признал ст. 286 и 287 утратившими силу, а также Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» заменил слова «Кодексом РСФСР» на «Кодексом РФ», что позволило привести в соответствие процесс применения мер административной ответственности к нарушителям бюджетного законодательства (до 2007 г. в БК РФ упоминался Кодекс об административных правонарушениях РСФСР).
Ранее, ч. 4 БК РФ в предыдущей редакции называлась «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ» и содержала единственную гл. 28 «Общие положения», вклю-
чающую 27 статей, из них 4 — утратившие силу. Кратко характеризуя ключевые положения ч. 4 БК РФ в старой редакции, следует указать, что гл. 28 БК РФ содержала отдельные статьи, посвященные определению нарушения бюджетного законодательства (ст. 281), мерам, применяемым к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282), полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также соответствующие составы правонарушений.
Далеко не безупречные положения БК РФ относительно применения норм ч. 4 были предметом судебных разбирательств. Так, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и арбитражного суда Республики Хакасия»10 указал на то, что нормативное регулирование мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства (мер принуждения), не отличается необходимой конкретностью и непротиворечивостью, что подтверждается как названиями ст. 282, 283, 284 и 284.1 БК РФ, так и их содержанием.
Отсутствие должного внимания со стороны законодателя к вопросам правового регулирования механизма ответственности к нарушителям бюджетного законодательства не оставило равнодушным к указанным проблемам и научное сообщество, за весь период своего действия ч. 4 БК РФ была в центре внимания исследователей-правоведов, под «прицелом» которых были теоретические вопросы института государственного принуждения и ответственности за нарушения бюджетного законодательства, а также вопросы правоприменения в указанной сфере. Так, например, по рейтингу «остроты» имеющихся проблем в сфере правового регулирования применения мер государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства первое и исключительное место занимали (и занимают) вопросы расходования бюджетных средств, которые, например, рассматривались в диссертациях: В.Ю. Трубина «Нецелевое использование бюджетных средств как основание ответственности за нарушение бюджетного законодательства (финансово-правовой аспект)» (Саратов, 2011); К.Б. Маркелова «Государственные и муниципаль-
8 См.: Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1991. С. 30.
9 Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законода-
тельные акты РФ» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.
10 Постановление от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 15б и абзаца двадцать второго ст. 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и арбитражного суда Республики Хакасия» // Российская газета. 2004. 25 июня.
ные закупки как институт бюджетного права» (М., 2012); А.М. Черноверхского «Финансово-правовое регулирование публичных расходов в Российской Федерации» (М., 2010) и др. За последние годы серьезным исследованиям также подвергались вопросы системы бюджетно-правового принуждения и механизма применения финансово-правового принуждения в бюджетной сфере (диссертация М.Т. Разгильдиевой «Теория финансово-правового принуждения и сферы его применения» (Саратов, 2011)). Характеризуя в целом отношение исследователей к вопросам ответственности за нарушение бюджетного законодательства, регулируемым не только БК РФ (в старой редакции), но и административным законодательством, следует указать, что важной проблемой применения бюджетного законодательства являлась правовая неурегулированность отношений, возникающих в связи с выявлением нарушений бюджетных нормативных правовых актов и с применением мер государственного принуждения и ответственности к нарушителям бюджетного законодательства11.
Итак, действующая в настоящее время ч. 4 БК РФ называется «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения» и состоит из 2 глав: гл. 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» и гл. 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение». В 8 статьях ч. 4 БК РФ закреплено понятие бюджетного правонарушения, перечислены бюджетные меры принуждения, определены полномочия финансовых органов и Федерального казначейства по применению бюджетных мер принуждения, а также закреплены составы правонарушений: за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4), невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5), неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6), нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7) и нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8).
Таким образом, в БК РФ нецелевому использованию бюджетных средств посвящена 1 статья, также 1 статья закрепляет правонарушение относительно условий предоставления межбюджетных трансфертов и 3 статьи касаются нарушения условий и порядка платности, срочности и возвратности бюджетного кредита. Относительно бюджетного кредита уместно обратить внимание на позицию Конституционного Суда, который подчеркнул, что правоотношения по поводу бюджетных денежных средств, будучи
гражданско-правовыми, имеют явную публично значимую цель, что позволяет федеральному законодательству — исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно защищаемых публичных и частных интересов и специфики взаимоотношений государства и получателей бюджетных средств — ввести специальный порядок возврата этих средств, в том числе с точки зрения сроков исковой давности12.
Законодатель также четко определил круг субъектов бюджетного правонарушения, к которым отнесены: финансовый орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (ст. 306.1).
БК РФ впервые закрепил понятие финансового органа в ст. 6, в соответствии с которой финансовые органы — это Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований). Финансовый орган, согласно БК РФ, организует исполнение бюджета, однако в ст. 152 БК РФ в числе участников бюджетного процесса финансовый орган не указан.
Следует обратить внимание на некоторые положения рассматриваемых статей БК. Так, в п. 1 ст. 306.1 БК РФ закреплено, что «действие (бездействие) финансового органа <...> за совершение которого <...> предусмотрено применение бюджетных мер принуждения». А в п. 2 ст. 306.1. указано, что «действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ» (курсив мой. — Н.С.).
Следовательно, из смысла вышеоприведен-ных статей следует, что законодатель допустил некоторую неточность в ч. 4 БК РФ относительно статуса финансового органа.
Кроме того, в новой редакции БК РФ законодатель «ушел» от применения понятия «ответ-
11 См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 321.
12 Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 20-П «По делу о проверке конституционности положений п. 4 ст. 93.4 Бюджетного кодекса РФ, ч. 6 ст. 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ" и ст. 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 г." в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 6.
ственность», как это было в предыдущей редакции, ограничившись только «мерами принуждения», хотя в ст. 1 БК РФ законодатель устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Как известно, государственное принуждение — это воздействие государства на поведение лица, нарушающего или нарушившего нормы права. По своему характеру меры государственного принуждения могут быть предупредительными, пресекательными, правовос-становительными и карательными (взыскательными). В публичном праве, как правило, только последняя из перечисленных мер государственного принуждения признается мерой юридической ответственности. Ее специфической чертой является то, что она наступает только как результат совершения лицом правонарушения. Другие виды принуждения (предупредительные, пре-секательные и правовосстановительные) могут применяться независимо от того, совершило ли лицо правонарушение13. Следует также указать, что содержательную основу различных форм государственного принуждения составляет специфика конкретных мер принуждения, цели, основания и последствия их применения, их материально-правовая регламентация. Конкретная форма государственного принуждения выражается в специфике тех охранительных правоотношений, в рамках которых осуществляются названные разновидности мер государственного принуждения.
Анализируя гл. 29 БК РФ, отметим, что законодатель оперирует термином «бюджетная мера принуждения», по поводу которой можно отметить следующее. Не углубляясь в анализ смыслового значения слова «принуждение» (в словарях принуждение в основном связывается с насилием), укажем, что принуждение в юридической науке — это явление правовое, тесным образом связанное с феноменом государственной власти. В зависимости от основания и процедурных особенностей принято выделять уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое и финансово-правовое принуждение. Поскольку назначение конкретной меры государственного принуждения возможно только в случае совершения правонарушения, которое определяют как общественно вредное (или общественно опасное) противоправное и виновное деяние деликтоспособного субъекта, влекущее юридическую ответственность14, для уяснения сущности и содержания бюджетных
13 См.: Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Сатаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 274.
14 См.: Общая теория государства и права / под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 2002. С. 287.
мер принуждения необходимо установить сферу воздействия государственного принуждения (в нашем случае — бюджетная сфера), условия и порядок применения мер принуждения, круг уполномоченных лиц, имеющих право применять указанные меры, выражая при этом волю государства. Кроме того, важно отметить, что бюджетное правонарушение, как и любое другое, представляет опасность для общественных отношений, а именно для финансовой, бюджетной системы РФ.
В новой редакции БК РФ к субъектам правонарушения применяются следующие бюджетные меры принуждения: 1) бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; 2) бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ; 3) бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; 4) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); 5) передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Бесспорное взыскание денежных средств (соответствующих сумм) предполагает бесспорный (принудительный) порядок списания денежных средств с определенных счетов и не требует предварительного разрешения (санкции). Указанные меры принуждения носят правовос-становительный характер, поскольку направлены на устранение вреда и убытков, причиненных соответствующему субъекту бюджетных правоотношений, уполномоченному распоряжаться бюджетными средствами соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ.
Пресекательными мерами принуждения является приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов, что предполагает пресечение противоправных действий в сфере обращения бюджетных средств в рамках их предоставления одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы РФ. Здесь необходимо уточнить, что, в соответствии со ст. 6 БК РФ, бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. В случаях предоставления денежных средств одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету (например, бюджетный кредит в указанной статье определен как денежные
средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы) следует исходить из того, что непосредственно денежные средства предоставляются уполномоченными органами государственной власти.
Относительно такой меры принуждения как передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, следует отметить, что законодателю следовало более четко определить конкретную «часть» полномочий, поскольку здесь идет речь о бюджетном правонарушении и применении мер принуждения в основном пресека-тельного и предупредительного характера.
Составы бюджетных правонарушений перечислены в ст. 306.4, 306.5, 306.6, 306.7 и 306.8. БК РФ. В их числе: нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Перечисляя вышеуказанные составы правонарушений, следует указать, что в КоАП РФ закреплены следующие 17 составов нарушений бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 15.15); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 15.15.1); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 15.15.2); нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 15.15.3); нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций (ст. 15.15.4); нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.6); нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет (ст. 15.15.7); нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий (ст. 15.15.8); несоответствие бюджетной росписи сводной бюджетной росписи (ст. 15.15.9); нарушение порядка принятия бюджетных обязательств (ст. 15.15.10); нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств (ст. 15.15.11); нарушение запрета на размещение бюджетных средств (ст. 15.15.12); нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга (ст. 15.15.13); нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде (ст. 15.15.14); нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.15); нарушение исполнения платежных документов и представления органа Федерального казначейства (ст. 15.15.16).
Таким образом, обращает на себя внимание тот факт, что сохранилось несоответствие составов правонарушений бюджетного законодательства в БК РФ и в КоАП РФ. Вопрос о правовой природе юридической ответственности, применяемой в бюджетной сфере, по-прежнему сводится к разрешению проблем бюджетного правонарушения, мер государственного принуждения в бюджетной деятельности государства, а также соотношения санкций, установленных БК РФ с мерами административного наказания, установленными КоАП РФ. Как пишет А.И. Землин, мнение которого не потеряло актуальности: «бюджетное законодательство весьма проблемно, схематично и противоречиво решает вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства»15.
Вместе с тем следует указать, что ответственность за нарушения бюджетного законодательства представляет собой родовое понятие, в которое законодатель включил такие разновидности юридической ответственности, как бюджетная, административная и уголовная. Так, УК РФ устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1) и за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2).
Особого внимания в рамках рассматриваемых вопросов заслуживают вопросы финансирования государственных (муниципальных) закупок. Данное обстоятельство обусловлено, с одной стороны, публично-правовой природой данных отношений (но с элементами гражданско-правового регулирования), что закреплено в БК РФ, с другой стороны, исключением из ч. 4 ст. 301, в соответствии с которой ранее предусматривалась ответственность за осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.
Значимость вопросов правового регулирования отдельных отношений по осуществлению государственных (муниципальных) закупок нормами бюджетного права определяется следующим.
В российском финансовом законодательстве находит свое отражение процесс формирования новых социально-экономических, политических предпосылок построения правового государства, связанный не только с необходимостью урегулирования многогранных общественных отношений, возникающих в сфере публичных финансов, но и совершенствованием экономико-правовых средств, применяемых в механизме государственного финансово-правового регулирования экономических процессов. При этом одним из основных условий, направленных на обеспечение выполнения государством
15 Землин А.И. К вопросу об ответственности казенных учреждений и их должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства // Финансовое право. 2012. № 6. С. 13-19.
социально-экономических задач, является закрепление на законодательном уровне механизма правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе формирования и расходования денежных фондов, позволяющего эффективно и рационально финансировать государственные потребности и публичные нужды. В бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» в числе основных задач на новый бюджетный цикл названа «оптимизация структуры расходов федерального бюджета <...> повышение эффективности бюджетных расходов в целом, в том числе за счет оптимизации государственных закупок»16.
Кроме того, важным событием в развитии современного финансового законодательства является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»17 (далее — Закон № 44-ФЗ). Несмотря на то, что отношения в сфере осуществления государственных (муниципальных) закупок регулируются рядом отраслей российского законодательства: административным, финансовым, гражданским, законодательством о предпринимательской деятельности, ключевым обстоятельством является то, что финансирование государственных нужд, госзакупок осуществляется за счет бюджетных средств. А это, в свою очередь, «запускает» механизм правового регулирования финансового контроля, внешнего аудита, финансового мониторинга и применения мер государственного принуждения.
В вышеуказанном Законе № 44-ФЗ предложен комплексный подход к проведению государственных и муниципальных закупок. Закон регламентирует весь закупочный цикл: планирование и прогнозирование нужд заказчика, формирование и размещение заказа, исполнения и приемки работ, мониторинг, аудит и контроль за соблюдением условий контракта. Контрактная система предусматривает создание института общественного контроля за проведением госзакупок. Безусловно, это особенно важно в условиях участившихся случаев нецелевого расходования бюджетных средств заказчиками работ. Тем не менее следует отметить, что в Законе № 44-ФЗ не удалось изменить принципиальный подход к проведению контроля закупок — перейти от детального регулирования процедур и контроля за ними к возложению на заказчика ответ-
16 Бюджетное послание Президента РФ от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 гг. // СПС «КонсультантПлюс».
17 Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013. 12 апр.
ственности за конечный результат. Конкретных норм об ответственности заказчика за недостижение результата контракта и расходования бюджетных средств нет. Так, в ст. 12 Закона № 44-ФЗ указано лишь то, что должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок и другими нормативными правовыми актами. Примечательно, что ст. 6 среди прочих принципов контрактной системы в сфере закупок закреплен принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Вместе с тем следует указать, что применение норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок и ранее было проблемным. В ст. 301 ранее действовавшей редакции ч. 4 БК РФ требовалось четко определить пределы противоправного деяния, нарушившего порядок осуществления государственных и муниципальных закупок, и санкции, применяемые к правонарушителю.
Таким образом, исходя из вышеуказанного, а также из анализа действующего, в том числе вступающего в силу, законодательства, можно сделать вывод, что в настоящее время изменения в бюджетном законодательстве не решили всех существующих проблем относительно применения мер государственного принуждения к нарушителям, поскольку в основном сохранили в себе «старый формат» механизма привлечения к ответственности и применения мер государственного принуждения.
Одним из существенных признаков государственного принуждения в сфере публичных финансов является то, что оно всегда является специфической формой правоприменительной деятельности специально уполномоченных на то органов государства и должностных лиц. Применение мер бюджетного принуждения осуществляется в определенной, предусмотренной законом процессуальной форме.
В соответствии с нормами БК РФ, к органам, обладающими полномочиями по применению бюджетных мер принуждения, отнесены финансовый орган и Федеральное казначейство. Так, в ст. 306.3. закреплено полномочие финансового органа принимать решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. В свою очередь, в соответствии с п. 2 ст. 306.2, Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения, в соответствии с решениями финансового органа об их применении. Исключением
относительно полномочий Федерального казначейства является передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Таким образом, в процессе применения мер государственного принуждения за нарушения норм БК РФ непосредственное участие принимают: 1) орган государственного (муниципального) финансового контроля; 2) финансовый орган (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) и 3) Федеральное казначейство.
Бюджетные меры принуждения применяются в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения, под которым понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения.
Если говорить о сроке, в течение которого должны применяться бюджетные меры принуждения, то возникает вопрос об эффективности применения данных мер. Во-первых, в самом БК РФ не указан так называемый срок получения уведомления, поскольку только после его получения в течение 30 дней документ подлежит исполнению. Во-вторых, срок направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения также не указан в ст. 14 Федеральный закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ»18. В Регламенте Счетной палаты РФ (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 № 3ПК)19 указано, что уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения по результатам контрольного мероприятия должно быть направлено в течение 14 календарных дней со дня рассмотрения вопроса на заседании Коллегии, если иное не будет установлено Коллегией. Представляется, что бюджетные меры принуждения, закрепленные в ст. 306.1 должны применяться незамедлительно по получении уведомления, поскольку указанные в законодательных актах сроки «растягивают» процедуру применения государственного принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
С.В. Запольский в своей работе «Теория финансового права», исследуя состав финансовой системы, ее институтов как объектов правового регулирования, пишет, что «важным методологическим вопросом является допустимость включения в финансовую систему субъектов —
18 Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате РФ» // Российская газета. 2013. 10 апр.
19 Регламент Счетной палаты РФ (утв. постановлением
Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 № 3ПК). URL: http://www.ach.gov.ru (дата посещения: 20.10.2013).
носителей финансовой правосубъектности, то есть органов и организаций, олицетворяющих власть государства в сфере финансов и, кроме того, материальных атрибутов правового регулирования финансов — многочисленных нормативных актов, информационно-аналитических систем, средств механизации и автоматизации учета, контроля, охраны и т.д.»20. Поэтому, когда мы говорим о функционировании финансовой системы, важнейшим вопросом является не столько качественные и количественные характеристики ее элементов, сколько финансовое обеспечение ее материальной составляющей. Иными словами, острота вопроса состоит в том, что бюджет (в материальном аспекте) является ключевым звеном финансовой системы, а основным источником его доходной части являются налоги, которые, в свою очередь, являются денежными средствами налогоплательщиков. Из изложенного следует, что в определенном смысле существование государства напрямую зависит от состояния его бюджета, эффективность и стабильность которого и обеспечивают меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства — финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю и получателю бюджетных средств, а также главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников дохода финансирования дефицита бюджета.
Таким образом, на примере отдельных направлений правового регулирования бюджетных процессов в системе финансовой деятельности государства можно заключить, что роль государственного принуждения в регулировании современных финансовых отношений трудно переоценить.
Вместе с тем следует отметить, что от компетентности и качества работы органов государственной власти зависит многое в обеспечении устойчивости и эффективности финансовой системы. Так, выступая на расширенном заседании коллегии Министерства финансов РФ, Д.А. Медведев отметил: «Единственно возможный путь развития — модернизация экономики, стимулирование экономики знаний, привлечения внутренних и внешних инвестиций, внедрения инноваций, повышения качества жизни населения, создания максимально комфортных условий для предпринимательской деятельности и развития частной инициативы. При этом модернизация страны должна происходить при абсолютном исполнении всех принятых социальных обязательств, при жестком соблюдении финансовой дисциплины. Значительная часть ответственности за практическую реализацию этих планов ле-
20 Запольский С.В. Теория финансового права. Научные очерки. М.: РАП, 2010. С. 31.
жит сегодня на Министерстве финансов РФ»21. В свою очередь, министр финансов РФ подчеркнул, что деятельность Минфина и работа Казначейства направлены на достижение одних и тех же целей — стабильности функционирования государственных финансов, устойчивого исполнения бюджетов, повышения качества использования и прозрачности государственных финансов. По мнению А.Г. Силуанова, «Федеральное казначейство — это не только кровеносная система государственного сектора, но и инструмент, который обеспечивает четкую работу всей финансовой системы страны. Что имеется в виду? В первую очередь исполнение бюджетов бюджетной системы, предоставление ликвидности в финансовый сектор, исполнение контрольных функций, обеспечение доступности информации о государственном секторе, выполнение бюджетов для внешних пользователей»22.
В Отчете о работе Счетной палаты РФ в 2012 г. приведены следующие данные, на основании которых можно сделать вывод, что Счетная палата РФ является одним из основных субъектов бюджетных правоотношений, обеспечивающих выполнение участниками бюджетных правоотношений обязанностей, закрепленных в бюджетном законодательстве. Объем выявленных нарушений законодательства в бюджетной сфере, устранение которых потребовало возмещения бюджетных средств в 2012 г., составил 45 млрд руб. Возмещены средства бюджетной системы в сумме 2,1 млрд руб. Объем нецелевого использования бюджетных средств составил 1,2 млрд руб. Вскрыты нарушения бюджетного законодательства РФ на сумму 187,2 млрд руб., законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд — на сумму 130,7 млрд руб. По материалам Счетной палаты возбуждено 78 уголовных дел23.
Таким образом, без соблюдения финансовой дисциплины всеми участниками бюджетной деятельности государства невозможно укрепить законность в сфере формирования, распределения и использования денежных средств государства (муниципальных образований). Принцип законности в финансовом (бюджетном) праве, являясь основополагающим, имеющим общеправовое значение, обеспечивает единство законности, равенства всех участников финансовой (бюджетной) деятельности государства и муниципальных образо-
21 Медведев Д.А. Приоритеты бюджетной и налоговой политики. Доклад на расширенном заседании коллегии Министерства финансов Российской Федерации // Финансы. 2013. № 4. С. 4.
22 Силуанов А.Г. Инструмент для финансовой системы. Расширенное заседание Коллегии Федерального казначейства // Финансы. 2013. № 3. С. 7.
23 Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://
www.ach.gov.ru/ru/revision/reports-by-years/?id (дата посе-
щения: 20.10. 2013).
ваний перед законодательством, неотвратимость ответственности. Бесспорно, законность и правопорядок в сфере публичных финансов означает неуклонное исполнение требований финансовых законов, подзаконных актов всеми субъектами финансового (бюджетного) права. Поскольку требования финансовых законов не всегда исполняются участниками финансовой (бюджетной) деятельности государства добровольно, само государство в лице уполномоченных органов использует принудительный механизм, способствующий соблюдению финансовой дисциплины и правопорядка. Бюджетное правонарушение, как и любое другое, представляет опасность для общественных отношений, а именно: для финансовой, бюджетной системы РФ. Естественно, оно обладает меньшей степенью общественной опасности по сравнению с преступлением. Разграничение этих видов правонарушений должно проводиться в первую очередь по степени их общественной опасности, а не наличию или отсутствию таковой. Степень общественной опасности — вот тот критерий, подчеркивается большинством ученых, который берется за основу при отграничении преступлений от иных правонарушений24. Тем не менее, как уже было отмечено, бюджетное правонарушение, как и любое другое, представляет опасность для общественных отношений, а когда речь идет о финансовой, бюджетной системе РФ, важность эффективного правового регулирования бюджетных отношений, в том числе возникающих в процессе привлечения к ответственности, не вызывает сомнений.
Кроме того, финансы и в целом финансовую (бюджетную) систему государства следует относить к категории жизненно необходимых потребностей общества, человека. Именно финансовая безопасность определяет состояние защищенности всей финансовой системы страны. Обеспечить финансовую безопасность возможно лишь применением мер государственного принуждения. Первичным элементом финансовой безопасности в современном государстве является законодательство. «От того, в какой мере действующие нормы права — от закона до инструкции — выражают потребности и интересы общества, эффективно воздействуют на поведение людей, зависит и достижение целей — непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы»25.
В заключение в очередной раз хотелось бы отметить, что российское законодательство в сфере применения мер государственного при-
24 См.: Трайнин А.Н. Общее учение о составе преступления. М.: Госюриздат, 1957. С. 167; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961. С. 35; Попов. Л., Шергин П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л.: Наука, 1975. С. 35; Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. С. 322.
25 Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. М.: Проспект, 2002. С. 566.
нуждения в бюджетной сфере по-прежнему нуждается в упорядочении и кодификации объемного массива правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, нередко оставляющих значительные пробелы в праве. Особая важность и значимость вопросов ответственности за нарушение бюджетного законодательства обусловливает необходимость совершенствования правовой базы, обеспечива-
Библиография:
ющей функционирование финансовой системы страны. Следовательно, создание эффективной системы государственного финансового контроля, применения государственного принуждения позволит уменьшить негативные моменты, связанные с функционированием теневой экономики, нецелевым использованием бюджетных средств, уменьшением сбора налогов, ростом экономических преступлений.
1. Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. Конституционная экономика. — М.: Юстицинформ, 2002. — 187 с.
2. Бюджетная система РФ: учебник / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. — М.: Юрайт-М, 2001. — 617 с.
3. Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Сатаровой. — М.: Деловой двор, 2009. — 274 с.
4. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. — М.: Профобразование, 2003. — 158 с.
5. Запольский С.В. Теория финансового права. Научные очерки. — М.: РАП, 2010. — 371 с.
6. Землин А.И. К вопросу об ответственности казенных учреждений и их должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства // Финансовое право. — 2012. — № 6. — С. 13-19.
7. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). — М.: Юристъ, 2003. — 173 с.
8. Медведев Д.А. Приоритеты бюджетной и налоговой политики. Доклад на расширенном заседании коллегии Министерства финансов РФ // Финансы. — 2013.- № 4. — С. 4.
9. Общая теория государства и права / под ред. В.В. Лазарева. — М.: Юристъ, 2002. — 465 с.
10. Проблемы теории государства и права / под ред. М.Н. Марченко. — М.: Проспект, 2002. — 566 с.
11. Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. — М.: Юрлитинформ, 2006. — 392 с.
12. Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. — Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та. 1991. — 117 с.
13. Силуанов А.Г. Инструмент для финансовой системы. Расширенное заседание Коллегии Федерального казначейства // Финансы. — 2013. — № 3. — С. 7.
14. Финансы: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. — М.: Юнити-Дана, 2008. — 703 с.
15. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. — М.: Изд-во МГУ, 1983. — 78 с.
Материал поступил в редакцию 5 ноября 2014 г.
STATE COERCION MEASURES IN BUDGET SPHERE AS A FACTOR FOR THE EFFICIENT FUNCTIONING OF THE FINANCIAL SYSTEM
Sattarova, Nuria Alvanovna — Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Financial and Environmental Law of the Bashkir State University. [[email protected]] 450005, Russia, Ufa, ul. Dostoevskogo, 131.
Review. The goal of the study is to prove the necessity for the improvement of the current budget legislation regulating the relations on responsibility of those violating the process of formation, redistribution and use of budgetary funds. Through the analysis of the provisions of the budget law, the thesis is substantiated that sustainability and efficiency of the budget system of any state is guaranteed by the legal coercion of the state, and its necessity is due to the two key factors: the extremely important role of the budget (budgetary funds) in the life of the state (municipal entities), and the presence of violations in the sphere of formation and spending of the monetary funds (budgetary funds). The author provides comparative analysis of the key provisions on legal responsibility for the violations of the budget legislation before and after the amendments in Part 4 of the Budget Code of the Russian Federation. The author singles out some elements of the systemic contradictions in the coercive measures applied for the violations of the budget legislation. Analysis of some provisions of the Budget Code of the Russian Federation and the Code of Administrative Offences of the Russian Federation show the differences in the elements of offences in these Codes. The legal characteristics of the elements of the budget offence, its subjects and elements of some measures of budgetary coercion have allowed the author to substantiate the conclusion that improvement of legal regulation of coercion measures for the violations of the budget legislation should be based upon the efficient legislation, which, in turn would serve as a guarantee for the sustainable and efficient functioning of the financial system. The methodological basis for the study involves both general and specific cognition methods. For example, the systemic method has allowed to analyze the institutions of the budget
law, its norms regulating the process of use of state coercion in the said sphere. The comparative legal method was used for the evaluation of the application of the current budget and administrative legislation. Theoretical prognostic method was applied in preparation of recommendations for the purpose of improvement of the legal practice, etc. The author has developed an algorithm for the legal mechanism for the application of state coercion in the budget sphere, taking into account the latest changes in the Budget Code of the Russian Federation, allowing to provide substantiated propositions for greater efficiency in the sphere of brining persons and entities violating budget legislation to their liabilities. Keywords: jurisprudence, financial system, financial activity, public coercion, budget, offence, legislation, financial body, forced collection of monetary funds.
Bibliography:
1. Barenboym, P.D., Lafitskij, V.l., Mau, V.A. Constitutional economy. — M.: Justicinform, 2002. — 187 p.
2. Budgetary system of the Russian Federation: manual / Ed. by. M.V. Romanovskiy, O.V. Vrublevskaya. — M.: Jurajt-M, 2001. — 617 p.
3. Budget law: manual / Ed. by N.A. Satarova. — M.: Delovoj dvor, 2009. — 274 p.
4. Gorbunova, O.N. Financial law and financial monitoring in modern Russia. — M.: Profobrazovanie, 2003. — 158 p.
5. Zapolskij, S.V. Theory of financial law. Scientific essays. — M.: RAP, 2010. — 371 p.
6. Zemlin, A.I. On the issue of responsibility of fiscal institutions and their officials for the violations of budget legislation // Financial law. — 2012. — № 6. — P. 13-19.
7. Karaseva, M.V. Budget and tax law of Russia. Political aspect. — M.: Jurist, 2003. — 173 p.
8. Medvedev, D.A. Priorities of budget and tax policy. The speech at the Enlarged Meeting of the Collegiate of the Ministry of Finances of the Russian Federation // Finansy. — 2013. — № 4. — P. 4.
9. General theory of state and law / Ed. by V.V. Lazarev. — M.: Jurist, 2002. — 465 p.
10. Problems of theory of state and law / Ed. by M.N. Marchenko. — M.: Prospekt, 2002. — 566 p.
11. Sattarova, N.A. Coercion in financial law. — M.: Jurlitinform, 2006. — 392 p.
12. Seregina, V.V. State coercion in Soviet law. — Voronezh: lzd-vo Voronezh.un-ta. 1991. — 117 p.
13. Siluanov, A.G. Instrument for the financial system. Enlarged Meeting of the Collegiate of the Federal Treasury // Finansy. — 2013. — № 3. — P. 7.
14. Finances: manual / Ed. by G.B. Polyak. — M.: Juniti-Dana, 2008. — 703 p.
15. Cypkin, S.D. Financial and legal institutions: their role in the improvement of the financial activities of the Soviet state. — M.: lzd-vo MGU, 1983. — 78 p.
