CC BY
258
УДК: 347.73 ГРНТИ: 10.21 DOI: i0.i5643/jscientia.20i6.6.i77
УГРОЗЫ БЮДЖЕТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КАК ПРАВОВОЙ КАТЕГОРИИ
Н. Г. Долматова*
Башкирский государственный университет Россия, 450074, г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32 * email: [email protected]
В настоящей статье рассматривается бюджетная безопасность как правовая категория, угрозы бюджетной безопасности правового характера, указывается на недостатки правового регулирования бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, предусмотренных за совершение противоправных деяний. Целью исследования является формулировка предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, реализация которых позволит снизить уровень негативного влияния угроз бюджетной безопасности на бюджетное устройство государства. В процессе исследования выявлено, что в действующем российском законодательстве отсутствует понятие «бюджетной безопасности», перечень угроз бюджетной безопасности, не за все бюджетные нарушения предусмотрены бюджетные санкции, в науке финансового права отсутствует единство мнений по поводу субъективной стороны состава бюджетного нарушения. Автором предлагается дефиниция «бюджетной безопасности», принятие стратегии финансовой безопасности государства, также разработаны дополнения бюджетного законодательства, необходимые для обеспечения бюджетной безопасности.
Ключевые слова:угроза, опасность, угрозы бюджетной безопасности, бюджетная безопасность, бюджетная система, бюджетное нарушение, бюджетные меры принуждения.
THREATS OF BUDGET SECURITY AS A LEGAL CATEGORY N. G. Dolmatova*
Bashkir State University
32 Zaki Validi St., 450074, Ufa, Russia
* email: [email protected]
This article examines the budgetary security as a legal category, threats to the budgetary security of a legal nature, points to the shortcomings of legal regulation of budget irregularities and budget coercion measures provided for the Commission of wrongful acts. The aim of the study is the formulation of proposals for improving the budget legislation, the implementation of which will reduce the level of negative impact of threats to the security budget for the budget structure of the state. In the process of the study revealed that the current Russian legislation there is no concept of "budget security", list of threats to the budget security, not the budget for all violations impose budgetary sanctions, in the science of financial law is no consensus about the subjective side of the budget violations. The author proposes the definition of "budget security", the adoption of the strategy of financial security of the state, also developed Supplement budget legislation needed to ensure budgetary security.
Keywords: threat, danger, threats of budgetary security, budgetary security, the budget system, budget violation, budgetary coercion.
Все явления, связанные с жизнедеятельностью личности, общества и существованием государства, способны нормально развиваться и эффективно функционировать в стабильном состоянии. Стабильное состояние различных явлений возможно лишь в идеальном представлении. В реальной жизни все явления, связанные с деятельностью личности, общества и государства, а также все объекты материального мира подвержены разного рода воздействиям. Воздействия могут носить положительный и отрицательный характер. На развитие явлений и объектов влияют различные факторы в своей совокупности. Если положительные воздействия способствуют нормальному развитию явлений и объектов, то отрицательные воздействия негативно сказываются на развитии и функционировании явлений общественной жизни и объектов материального мира.
Отрицательные воздействия на различные явления и объекты оказывают на них негативное влияние т. Е. создают угрозу для нормального развития явлений и эффективного функционирования объектов. Угрозы нарушают стабильный порядок развития и функционирования явлений и объектов. Следует определиться с тем, что понимается под угрозой. В Малом толковом словаре русского языка В. В. Лопатина и Л. Е. Лопатиной под угрозой понимается возможная опас-
ность, запугивание, обещание нанести кому-нибудь зло, неприятность [6, с. 622]. Таким образом, в указанном словаре угроза представляется как возможность наступления опасности либо запугивание кого-нибудь. Угроза воспринимается как категория, имеющая негативный оттенок. Отметим, что угроза по своей сущности отличается от опасности. По мнению Л. П. Гончаренко, угроза представляет собой более конкретную форму опасности или систему условий и факторов, создающих опасное состояние для интересов государства, общества, предприятий, личности, а также национальному образу жизни и национальным ценностям [3, с. 14]. Категория «опасность» шире категории «угроза», так как угроза выражается как конкретная форма какой-либо опасности. Понятие угрозы содержится в правовых документах. Так, в Стратегии национальной безопасности, утверждённой Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 (далее -Стратегия национальной безопасности), в качестве угрозы обозначена совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам [2]. Хотя угроза и является конкретной формой опасности, но угроза представляет собой не конкретное условие, а совокупность определённых условий и факторов.
52
Juvenis scientia 2016 № 6 | ПРАВОВЕДЕНИЕ
Угрозы возникают во всех сферах деятельности личности, общества и государства. Не является исключением бюджетная деятельность. Различным угрозам подвержена бюджетная система страны как объект бюджетной деятельности. Бюджетная система нуждается в обеспечении бюджетной безопасности. Бюджетная безопасность является составной частью финансовой безопасности, которая представляет собой элемент экономической безопасности государства. В настоящее время из перечисленных категорий в правовых документах опосредованно через национальную безопасность закреплена лишь категория экономическая безопасность. В Стратегии национальной безопасности установлен перечень угроз, возникающих в сфере экономики. В соответствии с п. 56 Стратегии национальной безопасности главными стратегическими угрозами национальной безопасности в области экономики является её низкая конкурентоспособность, сохранение экспортно-сырьевой модели развития и высокая зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, отставание в разработке и внедрении перспективных технологий, незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов и спекулятивного иностранного капитала, уязвимость ее информационной инфраструктуры, несбалансированность национальной бюджетной системы, регистрация прав собственности в отношении значительной части организаций в иностранных юрисдикциях, ухудшение состояния и истощение сырьевой базы, сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых, прогрессирующая трудонедостаточность, сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, незаконной миграции, неравномерное развитие регионов, снижение устойчивости национальной системы расселения [2, П. 56]. Из угроз, напрямую воздействующих на бюджетную безопасность, в Стратегии национальной безопасности указана только несбалансированность национальной бюджетной системы.
Категория «бюджетная безопасность» не закреплена ни на законодательном, ни на подзаконном уровне. В теории финансового права существует мало научных работ, посвя-щённых бюджетной безопасности. Понятие «бюджетной безопасности» не является достаточно разработанным в научной литературе. Рассмотрим определения бюджетной безопасности, предложенные различными авторами. С точки зрения С. В. Пискуновой, под бюджетной безопасностью следует понимать «состояние бюджетной системы и процесса, при котором в условиях отсутствия реальных угроз, своевременного прогнозирования и снижения потенциальных рисков, происходит полная реализация личностных, общественных и государственных интересов в бюджетной сфере» [8, с. 17]. Согласимся с тем, что в обеспечении бюджетной безопасности важное значение следует придавать прогнозированию рисков. Бюджетная безопасность выражается в реализации интересов личности, общества и государства в бюджетной сфере. На наш взгляд, бюджетная безопасность представляет собой состояние защищённости бюджетной системы, но ни бюджетного процесса. Обеспечение бюджетной безопасности направлено на защищённость бюджетных средств бюджетов бюджетной системы страны, но не на защищённость бюджетных отношений, возникающих в рамках бюджетного процесса. Следует указать на то, что для федеративного государства важное значение имеет бюджетная безопасность региона. Бюджетная безопасность региона, по мнению Г. С. Изотовой, представляет собой «состояние
бюджетной системы региона, характеризующееся сбалансированностью, высоким уровнем ликвидности активов и наличием денежных, валютных и других резервов, способных обеспечить эффективное государственное управление и защиту экономических интересов региона, стабильность региональной экономики устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей» [4, с. 39]. Безусловно, сбалансированность бюджетной системы и наличие денежных резервов свидетельствуют о состоянии защищённости бюджетной системы региона. Бюджетная безопасность регионов страны влияет на формирование бюджетной безопасности государства. С целью обеспечения бюджетной безопасности необходима правовая регламентация категории «бюджетная безопасность» и механизма её обеспечения.
Бюджетной безопасности присущи свои угрозы. Угрозы бюджетной безопасности носят как экономический, так и правовой характер. Зачастую авторы, исследуя бюджетную безопасность, рассматривают угрозы экономического характера и их индикаторы и уделяют мало внимания угрозам правового характера. К угрозам бюджетной безопасности правового характера относятся нарушения бюджетного законодательства. Ю. А. Крохина считает, что бюджетное правонарушение представляет собой общественно опасное противоправно совершённое деяние, запрещённое бюджетным законодательством Российской Федерации под угрозой применения к правонарушителю мер принуждения [5, с. 445]. В Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) используется термин «бюджетное нарушение», а не «бюджетное правонарушение». Согласно ст. 306.1. БК РФ бюджетным нарушением признаётся совершённое в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которых предусмотрено применение бюджетных мер принуждения [1, Ст. 306.1. П. 1]. В БК РФ содержится несколько иное определение бюджетного нарушения, чем сформулированное в теории финансового права. В определении бюджетного нарушения, разработанном законодателем отсутствует указание на общественную опасность, как на критерий нарушения бюджетного законодательства. Бюджетные нарушения существуют в виде административных правонарушений и уголовных преступлений.
В БК РФ содержатся следующие бюджетные нарушения:
• Нецелевое использование бюджетных средств (ст.
306.4.);
• Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5.);
• неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6.);
• нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7.);
• нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (ст. 306.8.).
Все указанные бюджетные нарушения представляют угрозу бюджетной безопасности. С целью преодоления
угроз бюджетной безопасности необходимо совершенствование бюджетного законодательства в области применения бюджетных мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства. Н. А. Саттарова предлагает закрепить в БК РФ единый перечень бюджетных правонарушений; установить процедуру и правила производства по делам о бюджетных правонарушениях; установить конкретные санкции за каждое бюджетное правонарушение; ликвидировать множественность разновидностей ответственности за нарушения бюджетного законодательства, ограничившись финансовой (бюджетной) и уголовной ответственностью [9, с. 175]. Следует согласиться с тем, что именно в БК РФ должен быть закреплён перечень бюджетных нарушений, а также должны быть регламентированы бюджетные санкции за каждое бюджетное нарушение.
Перечень бюджетных нарушений, установленный БК РФ, следует дополнить. Представляется, что в БК РФ необходимо внести следующие виды бюджетных нарушений:
• превышение ограничений дефицита бюджета;
• превышение предельного объёма государственного долга субъекта Российской Федерации;
• превышение предельного объёма муниципального долга.
Предлагается дополнить перечень бюджетных нарушений указанными нарушениями, так как в ст. 107 БК РФ обозначено, что превышение предельного объёма государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга является нарушением бюджетного законодательства [1, ст. 107]. Однако в БК РФ не предусмотрены никакие бюджетные меры ответственности за указанные бюджетные нарушения. Более того сами указанные бюджетные нарушения не содержатся в главе 30 БК РФ «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение».
В целях обеспечения бюджетной безопасности, следует определиться также с некоторыми вопросами, возникающими в процессе применения к нарушителям бюджетного законодательства бюджетных мер принуждения. Основанием применения бюджетных мер принуждения является бюджетное нарушение. Сложность возникает при установлении состава бюджетного нарушения. Н. С. Макарова считает, что «в связи с тем, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехчленной структурой: объект, объективная сторона, субъект» [7, с. 73]. Представляется неверным абсолютное исключение из состава бюджетного нарушения субъективной стороны. В случаях, когда нарушителем бюджетного законодательства является должностное лицо органа государственной или муниципальной власти либо получателя бюджетных средств, невозможно не учитывать психическое отношение лица к совершённому противоправному деянию.
В государствах с федеративным устройством существуют определённые недостатки в области управления финансами и их правовой регламентации, которые, в свою очередь, создают угрозы бюджетной безопасности. На ряд подобных недостатков указывает А. И. Строков, по его мнению, к ним относится: «недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов; отсутствие целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами; слабая нормативно-правовая база, регламентирующая функционирование бюджетной си-
стемы страны; отсутствие законов прямого действия; использование в основном нормативных актов исполнительных органов власти» [10, с. 51]. Слабость нормативно-правовой базы, регламентирующей бюджетную систему, выражается в отсутствии чёткого правового регулирования бюджетной безопасности как правовой категории, механизма обеспечения бюджетной безопасности, бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, применяемых за их совершение.
Бюджетная система, как и все явления и объекты материального мира, подвержена различным угрозам. Опасность и угроза являются различными категориями. Опасность представляет собой состояние незащищённости бюджетной системы. Угроза выражается как форма опасности, например нарушение бюджетного законодательства или коллизии нормативных правовых актов, регулирующих порядок функционирования бюджетной системы. Считаем необходимым принятие правового документа стратегического характера, например стратегии финансовой безопасности государства, в которой могут быть обозначены виды финансовой безопасности и их угрозы. Видами финансовой безопасности являются бюджетная, налоговая безопасность и др. Закрепление бюджетной безопасности как правовой категории будет способствовать формированию более эффективного механизма обеспечения безопасности бюджетной системы. Также в правовом документе следует установить перечень угроз бюджетной безопасности. Под бюджетной безопасностью предлагаем понимать положение защищённости бюджетной системы от внутренних и внешних угроз, которое обеспечивается уполномоченными органами государственной власти в порядке и с использованием способов, установленных нормативными правовыми актами. Безусловно категория «бюджетная безопасность» затрагивает помимо бюджетной системы также принципы бюджетной системы и бюджетную классификацию т. Е. бюджетное устройство государства в целом. Для эффективного обеспечения бюджетной безопасности предлагается урегулировать в БК РФ перечень бюджетных нарушений, которые представляют собой угрозы бюджетной безопасности правового характера, механизм применения бюджетных мер принуждения. Представляется, что предложенные меры по совершенствованию бюджетного законодательства будут способствовать минимизации угроз бюджетной безопасности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998. № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823
2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 № 683 // СЗ РФ.
-2016.- №1 (часть II). - Ст.212.
3. Гончаренко Л. П. Экономическая и национальная безопасность. М., 2007
4. Изотова Г. С. Методы обеспечения безопасности бюджетной системы региона : дис. ... канд. эконом. наук. СПб., 2004.
5. Крохина Ю. А. Бюджетное право России. М., 2011.
6. Лопатин В. В., Лопатина Л. Е. Малый толковый словарь русского языка. М., 1993.
7. Макарова Н. С. Бюджетная ответственность: понятие, основания и особенности реализации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук . М., 2004.
8. Пискунова С. В. Экономическая безопасность региона в контексте выявления механизмов дисбаланса бюджетных процессов (на материалах ставропольского края). : дис. ... канд. эконом. наук. Ставрополь, 2008.
9. Саттарова Н. А. Принуждение в финансовом праве : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006.
10. Строков А. И. Развитие бюджетной системы России в условиях становления бюджетного федерализма : дис. ... канд. экон. наук. М., 2002.
Поступила в редакцию 10.10.2016
