CC BY
122
3. Российская Федерация. Президент (1991-1999; Б.Н. Ельцин). Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // СЗ РФ. - 1999. - № 42. -Ст. 5011.
4. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / А.Н. Дементьев. - М., 2003. - С. 79.
5. Десятниченко, Д.Ю. Федерализм и местное самоуправление в РФ (Мониторинг и регулирование социально-экономического развития в регионе; на материалах...): дис. ... канд. экон. наук / Д.Ю. Десятниченко. - СПб., 2001 - С. 122-123.
6. Еремин, А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: дис. ... д-ра юрид. наук / А.Р. Еремин. - Саратов, 2003. - С. 114.
7. Ивлиев, К.Г. Полномочия органов местного самоуправления в РФ / К.Г. Ивлиев. - М.: Индиго+, 2007. - 745 с.
А.В. Камаева*
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
В настоящее время новое содержание приобретают институты бюджетного права, в частности институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) выделены отдельные виды нарушений бюджетного законодательства РФ, из которых нецелевое использование бюджетных средств является одним из самых распространенных. В соответствии со ст. 38 БК РФ одним из основополагающих принципов бюджетной системы России является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. В силу закона данный принцип означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
До принятия БК РФ Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации от 27 августа 1993 г. № 864 была установлена санкция за нецелевое использование средств федерального бюджета в размере действующей учетной ставки Банка России, а само определение нецелевого использования бюджетных средств отсутствовало.
Первая формулировка была дана в письме Минфина России от 16 апреля 1996 г. № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета». Письмо содержало достаточно жесткое определение не-
Канд. юрид. наук, судья Арбитражного суда Республики Марий Эл.
целевого использования средств, выделенных из федерального бюджета. Под использованием не по целевому назначению (нецелевым использованием) понималось такое использование средств, выделенных из федерального бюджета, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств.
Действующая дефиниция нецелевого использования бюджетных средств закреплена в статье 289 БК РФ, в соответствии с которой нецелевым использованием именуется такое использование бюджетных средств, которое выражается в их направлении и использовании на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Совершение нарушения, предусмотренного ст. 289 БК РФ, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.
Анализ данной статьи и норм БК РФ, закрепленных в части четвертой, позволяет сделать вывод о том, что за нарушение бюджетного законодательства могут применяться меры ответственности, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, меры административной ответственности, а при наличии состава преступления - меры уголовной ответственности. Так, в статьях Бюджетного кодекса РФ законодателем установлены лишь меры государственного принуждения, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должен определяться Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Кодекс РФ об административных правонарушениях не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с Бюджетным кодексом РФ, содержащим большее количество видов бюджетных правонарушений. Кодекс РФ об административных правонарушениях выделяет только основные, наиболее значительные и часто встречающиеся правонарушения.
В статье 15.14 КоАП РФ устанавливается административная ответственность за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 270-ФЗ «О внесении изменения в статью 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» указанная статья дополнена частью 2, которая предусматривает аналогичную ответственность за использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не со-
ответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов.
Бюджетное финансирование носит строго целевой характер. Формами бюджетного финансирования могут быть дотации, субсидии, субвенции, бюджетные ассигнования, бюджетный кредит.
Объектом правонарушения являются финансовые интересы государства, правила финансового обеспечения субъектов предпринимательской деятельности, порядок расходования государственных средств, установленные Бюджетным кодексом РФ1.
Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств получателями на цели, не соответствующие условиям их получения. Под получателями бюджетных средств понимается бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:
- оплату труда в соответствии с трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;
- оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным и муниципальным контрактам оплат товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Нецелевое использование бюджетных средств может выражаться в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств. Цели первоначально должны быть определены в бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе. Затем цели определяются в документе на непосредственное перечисление бюджетных средств.
По юридической конструкции правонарушение образует формальный состав. Оно считается оконченным с момента факта нарушения использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, уведомлением, сметой доходов или расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.
Нормы федерального законодательства предусматривают административное наказание только за сам факт нарушения финансово-бюджетного законо-
1 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / под общ. ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. ООО «Новая правовая культура», 2007.
дательства, без учета финансовых последствий таких нарушений для общества, бюджетов и граждан1.
Состав правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств установлен ст. 289 БК РФ. Статья 15.14 КоАП РФ была предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, который в Определении от 8 апреля 2004 г. № 137-О отметил, что КоАП РФ закрепил принцип, в соответствии с которым наделение юрисдикционными полномочиями органов исполнительной власти находится в прямой зависимости от того, законом какого уровня определены материальные нормы об ответственности за административные правонарушения2.
Статьей 15.14 КоАП РФ несколько сужен круг физических лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению со ст. 289 БК РФ. Согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц - получателей бюджетных средств.
В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе РФ предусмотрено применение мер ответственности. Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие ст.ст. 293-303, 306 БК РФ3.
Вместе с тем, в ст. 15.14 КоАП РФ, в отличие от ст. 289 БК РФ, предусмотрена возможность наложения на юридическое лицо административного штрафа за нецелевое использование бюджетных средств. Основанием применения мер принуждения являются материалы проверок органов государственного финансового контроля, наделенных полномочиями проводить соответствующие мероприятия.
В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, рассматривают органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
В соответствии с п. 13 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере были переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. В соответствии со ст.ст. 23.7 и 22.3 КоАП РФ руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного
1 Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / под общ. ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. ООО «Новая правовая культура», 2007.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. № 137-O «О прекращении производства по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с жалобами ряда граждан» // Российская газета. 2006. 26 июля. № 161.
3 Осин А.А. Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства // Финансы. 2004. № 12.
надзора вправе рассматривать дела, предусмотренные ст. 15.14 КоАП РФ. При этом должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора вправе составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ1.
Согласно Федеральному закону РФ от 29 декабря 2006 г. № 262-ФЗ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства увеличен с 2 месяцев до 1 года.
В судебной практике долгое время обсуждался вопрос о том, является ли нецелевое использование бюджетных средств длящимся правонарушением. Окончательная позиция была сформулирована Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 11 мая 2005 года. Нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений.
К ответственности, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ, лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств, то есть за каждое правонарушение в отдельности2.
Из всей совокупности мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, единственным видом санкций, предусмотренным КоАП за нецелевое использование бюджетных средств, является административный штраф, максимальный размер которого для юридических лиц не может превышать пятидесяти тысяч рублей, а для должностных лиц - пяти тысяч рублей. Как видим, санкция является относительно определенной и не зависит от объема использованных не по целевому назначению бюджетных средств. Кроме того, размер установленного штрафа за нецелевое использование бюджетных средств вряд ли соответствует тяжести предусмотренного за него наказания. Ввиду незначительности размера штрафа ответственность не достигает своей цели в виде карательного или тем более правовосстановительного воздействия. На наш взгляд, санкция за нецелевое использование бюджетных средств должна исчисляться в процентном соотношении к сумме неправомерно использованных средств государства (муниципального образования).
В судебной практике достаточно много проблем вызывают процессуальные особенности применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств. В соответствии со ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств - это любые действия получателей бюджетных средств, направленные на не предусмотренное БК РФ перемещение средств
1 Приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17 ноября 2004 г. № 102 «О должностных лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2004. 10 дек. № 275.
2 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 мая 2005 г. № 16246/04 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005. № 8.
федерального бюджета между элементами любого уровня экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Минфин России в Приказе от 26 апреля 2001 г. № 35н разъяснил, что нецелевое использование средств федерального бюджета выражается, в том числе, в виде использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год, а также использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год1. Из системного толкования указанных норм следует, что право на самостоятельное перераспределение полученных денежных средств с одного вида расходов на другой получателю бюджетных средств БК РФ не предоставлено.
Сложившаяся арбитражная практика по вопросу использования бюджетных средств показывает, какие ситуации суд рассматривает как нецелевое их использование: во-первых, это факт самовольного перераспределения средств федерального бюджета по кодам статей экономической классификации и использования их на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах расходов на соответствующий финансовый год (см. Постановление ФАС МО от 10 января 2003 г. № КА-А41/8709-03); во-вторых, факт нецелевого использования бюджетных средств путем направления их не в соответствии с кодами назначения, самовольного перераспределения расходов по предметным статьям сметы (см. Постановление Пленума ВАС РФ от 11 мая 2005 г. № 16246/04).
С точки зрения бюджетного законодательства наказуемым является недостижение цели, для решения которой выделяются средства федерального бюджета. Если цель достигнута, но она сопровождалась неправомерными действиями, подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств.
Итак, есть основания предполагать, что, если при освоении выделенных бюджетных средств поставленная цель и результат достигнуты, то структура расходов не может являться предметом обсуждения нецелевого расходования бюджетных средств.
Инструкция, утвержденная Приказом Минфина России от 26 апреля 2001 г. № 35н, не рассматривает случай, когда нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде нарушения структуры расходов при одновременном соблюдении условий размеров расходов, цели использования, кода экономической классификации.
ФАС МО в Постановлении от 19 декабря 2001 г. № КА-А41/7516-01 констатировал: арбитражный суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для взыскания штрафных санкций и указал на то, что исполнение договорных обязательств ответчик осуществил в рамках сметы расходов денежных средств, предназначенных для ремонта помещений ответ-
1 Приказ Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. № 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации» // Российская газета. 2001. 21 июля. № 138.
чика. При этом за основу вывода брался факт, что не было перерасхода определенной сметой средств.
Суд, ссылаясь на ст. 289 БК РФ, делает вывод: поскольку перерасхода определенных сметой средств не было установлено, суд первой инстанции обоснованно отказал в иске.
Обобщенная практика ФАС ВВО «О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета»1 обошла стороной вопрос квалификации нарушения структуры расходования бюджетных средств. К сожалению, Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 также не затронуло рассматриваемую проблему2.
Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является предусмотренная ст. 2.9 КоАП возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного производится судом, исходя из конкретных обстоятельств дела. Административным законодательством не установлено исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного, в результате чего судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием.
В одних случаях суды указывают на отсутствие оснований для квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного, ссылаясь на важность средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Так, суд в результате рассмотрения спора установил, что сумма нецелевого использования средств федерального бюджета составила 2362288 рублей. При этом суд отметил, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ не находит, поскольку указанное правонарушение представляет собой существенную угрозу общественным отношениям в сфере экономической политики страны.
В другом случае судом первой инстанции постановление о привлечении юридического лица к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств было отменено на основании ст. 2.9 КоАП РФ. КРУ не согласилось с выводами суда первой инстанции о малозначительности административного правонарушения и подало апелляционную жалобу.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что общая сумма виновного нецелевого использования бюджетных средств составила 1334018 руб., счел несостоятельными выводы суда первой инстанции о малозначительности совершенного административного правонарушения и указал, что для должностных лиц, допустивших нецелевое расхо-
1 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2001. № 12.
2 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. № 8.
дование бюджетных средств в размере 1500000 руб., предусмотрена уже уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ1.
Как видим, суды при квалификации правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств принимают во внимание сумму, использованную не в соответствии с предписаниями бюджетных нормативных правовых актов, а также факт возмещения государству причиненного имущественного ущерба.
Таким образом, проблемы привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств существуют. Коллизия между характеристикой материального состава бюджетного правонарушения и процессуальными особенностями его квалификации негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Ф.П. Васильев *
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОВД С ВОИНСКИМИ ФОРМИРОВАНИЯМИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ВОЕННЫМИ КОМИССАРИАТАМИ
Различные воинские формирования Минобороны России принимают в пределах своей компетенции участие в охране общественного порядка (комендантские патрули, военная автомобильная инспекция (ВАИ), выставление нарядов в период проведения различных праздничных мероприятий, посвященных воинским формированиям, патрулирование на территории воинских городков и пограничных зонах и т.д.). Вопрос об их участии в обеспечении общественного порядка разрешает руководитель территориального органа внутренних дел совместно с командирами воинских частей (комендантом) по согласованию с вышестоящими органами в рамках действующих нормативных правовых актов2.
Кроме того, воинские формирования принимают участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе путем зачисления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в списки воинских частей в качестве воспитанников с согласия указанных несовершеннолетних и органов опеки и попечительства. Порядок и условия зачисле-
Д-р юрид. наук, член редакционного совета журнала ВАК «Право и государство: теория и практика».
1 Крохина Ю.А. Некоторые проблемы судебной практики привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2006. № 3.
2 В частности см. Инструкцию об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности, утвержденную приказом Минобороны РФ, МВД РФ и Федеральной миграционной службы РФ от 10 сентября 2007 г. № 366/789/197.
