CC BY
38
ТРИБУНА АСПИРАНТА
Привлечение к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: проблемы правоприменительной практики
Н.Г. Деменкова
Как показало время, КоАП РФ, являясь кодифицированным законодательным актом, воедино сосредоточившим многообразие норм и различных составов административных правонарушений, с точки зрения правоприменительной практики, оказался очень сложным для его применения. Не только «субъекты правонарушений» (граждане, должностные лица и юридические лица), но и должностные лица контролирующих органов, которые были наделены правом составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, с введением в действие нового Кодекса не знали и не были готовы к столь сложному процессуальному порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях, порядку обжалования постановлений о привлечении к ответственности, многообразию процессуальных документов и требований к ним, видов административных наказаний, мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и многому другому1.
Согласно ст. 23.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета и получателей средств бюджетов государственных внебюджетных фондов рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанного органа вправе:
1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего кон-
троль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместители;
2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители;
3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместители.
Напомним, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Однако данный орган осуществляет контроль и надзор исключительно за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. В
Деменкова Наталья Геннадьевна - аспирантка кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета (г. Хабаровск)
тех случаях, когда проверяется порядок использования бюджетных средств получателями, функции Росфиннадзора не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности бюджетного устройства Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в установленных законодательством пределах, а также их ответственностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.
Между тем, бюджетная система Российской Федерации включает в себя не только федеральный бюджет, но и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Возникает вопрос, какие же органы вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ в случае, если, например, получателем бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета.
Как указано в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации. Данное положение получило развитие в Бюджетном кодексе Российской Федерации, который устанавливает основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а также правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Согласно ст. 1.3 КоАП РФ, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и др.
В соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти, Кодекс также определяет подведомственность дел об административных правонарушениях (предусмотренных КоАП РФ)
федеральным органам исполнительной власти. Кроме того, статьей 7 БК РФ определены бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, среди которых одним из наиболее важных является установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты (регулирующие бюджетные правоотношения) лишь в пределах своей компетенции, а их бюджетные полномочия определены статьей 8 БК РФ. Федеральным законом от 05.08.2000 г. №116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»2 БК РФ был дополнен статьей 284.1, определяющей полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения. В соответствии с п. 2 ст. 284.1, руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном Кодексом, имеют право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов.
Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, в отношении получателей средств федерального бюджета установлен статьей 23.7 КоАП РФ, однако вопрос относительно того, какие органы вправе рассматривать данную категорию дел в случаях ненадлежащего использования получателями средств бюджетов двух других уровней остается нерешенным.
В связи с этим, наделение руководителей органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителей правом составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов, лишено смысла (п. 2 ст. 284.1 БК РФ), поскольку органы, исполняющие бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, не являются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных нарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 15.14 КоАП РФ.
Таким образом, если процедура привлечения к ответственности за нецелевое исполь-
зование средств федерального бюджета не вызывает сомнения, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до сих пор. Несоответствие норм Бюджетного кодекса и КоАП РФ по рассматриваемому вопросу негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства, причем устранение данного пробела в законодательстве возможно только на федеральном уровне3.
Стоит отметить, что пока на уровне федерального законодательства не урегулирован вопрос относительно порядка рассмотрения соответствующими органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, процедура привлечения к административной ответственности за указанные правонарушения до конца и в полном объеме не может быть реализована, поскольку в КоАП РФ нет статьи, наделяющей правом данные органы рассматривать такие дела об административных правонарушениях. Создается ситуация, при которой, воспользовавшись правом, предоставленным статьей 284.1 БК РФ, органы, исполняющие бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, не могут передать протокол на рассмотрение соответствующим федеральным органам, так как нарушение касается средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета. Органы Росфин-надзора, осуществляя контроль и надзор исключительно за использованием средств федерального бюджета, данную категорию дел об административных правонарушениях рассматривать не вправе.
Нельзя не согласиться с мнением И. Ива-чева, согласно которому одним из наиболее сложных вопросов, связанных с привлечением к любому виду ответственности, является проблема исчисления сроков давности. Особую актуальность она приобретает для таких отраслей, как уголовное и административное право, поскольку они содержат такой особый институт, как длящееся правонарушение (преступление). Однако, если в теории уголовного права понятие «длящихся составов» достаточно подробно разработано и успешно применяется в судебной
практике, то в отношении административных правонарушений ситуация обстоит значительно сложнее4.
В этой связи, Д.Н. Бахрах отмечает, что, анализируя длящиеся правонарушения, ад-министративисты традиционно заимствуют достижения науки уголовного права5.
Действительно, дефиницию «длящихся и продолжаемых преступлений» мы можем найти еще в Постановлении Пленума Верховного суда СССР от 4 марта 1929 г. «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям» (в ред. от 14 марта 1963 г. №1)6, согласно которому «преступления, именуемые длящимися, характеризуются непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния».
Среди предлагаемых современными теоретиками формулировок «длящихся правонарушений», на наш взгляд, наиболее полной и четкой является формулировка, предложенная С.З. Женетль: «Под длящимся административным правонарушением надо понимать совершаемое непрерывно в течение более или менее продолжительного времени действие или бездействие, выразившееся в невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных законом, за которое предусмотрено административное наказание»7.
Понятия длящегося правонарушения в КоАП РФ не дано, в то же время от правильного определения момента, когда правонарушение может считаться оконченным, зачастую полностью зависит возможность привлечения правонарушителя к административной ответственности. Этот пробел устраняет Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которому «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законам. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения для-
щегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения»8.
Согласно общему правилу, установленному статьей 4.5. КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за отдельные виды нарушений законодательства Российской Федерации, перечисленные в п. 1 данной статьи, по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 статьи 4.5. КоАП РФ, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
Таким образом, основным отличием «длящегося правонарушения» от «длящегося преступления» является то, что КоАП РФ регулирует начало течения давностных сроков иначе, чем Уголовный кодекс РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 78 УК РФ течение срока давности начинает исчисляться со дня совершения преступления, а не со дня обнаружения административного правонарушения, как это указано в ст. 4.5 КоАП РФ.
До недавнего времени процедура привлечения к административной ответственности, предусмотренная Кодексом РФ об административных правонарушениях, применяемая к нарушителям бюджетного законодательства, в частности при привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, далеко не всегда была эффективной, поскольку срок давности привлечения к административной ответственности составлял два месяца со дня совершения правонарушения.
Проверки финансовой деятельности получателей бюджетных средств, допустивших нецелевое использование бюджетных средств, как правило, проводятся за предшествующие финансовые периоды. В большинстве случаев результативный финансово-бюджетный контроль над расходованием средств бюджета возможно осуществить лишь по окончании финансового года, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
При выявлении документально подтвержденного факта нецелевого использования
бюджетных средств, составляется протокол об административном правонарушении. Как указано в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении.
Протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В связи с этим, фактическое составление протокола об административном правонарушении, выявленного в результате проведенной ревизии (проверки), будет связано с датой подписания акта ревизии руководителем реквизируемой организации.
Приведем следующий пример. Если в результате ревизии (проверки) установлен зафиксированный в акте ревизии от 01.03.2007 г. факт нецелевого использования средств бюджета, свершившийся 01.02.2006 г., то днем совершения данного правонарушения будет 01.02.2006 г. Из чего следует, что между днем обнаружения и днем совершения правонарушения временной период составляет один год и один месяц.
Поскольку законодатель нецелевое использование бюджетных средств не относит к длящимся правонарушениям, то срок давности привлечения к административной ответственности составлял два месяца со дня совершения правонарушения. В этой связи, к моменту составления протокола, и тем более к моменту вынесения постановления по делу об административном правонарушении, двухмесячный срок в большинстве случаев истекал. Следовательно, привлечение к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств заранее было обречено на провал и меры административной ответственности не могли быть реализованы, так как в соответствии с п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
На сегодняшний день Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. М262-ФЗ «О внесении изменения в статью 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в часть 1 статьи 4.5 внесены изменения, согласно которым постановление по делу об административном правонарушении за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения9.
Между тем, данная проблема осталась не до конца разрешенной, так как временной период между обнаружением факта нецелевого использования средств и днем совершения самого правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 15.14 КоАП РФ, может быть и больше года (как в приведенном ранее примере).
Таким образом, в данном случае проблема заключается в том, к какому из видов административных правонарушений следует относить нецелевое использование бюджетных средств - к длящимся или недля-щимся.
Судебные инстанции относят нецелевое использование бюджетных средств к недля-щимся правонарушениям, а органы Росфин-надзора - к длящимся, при этом каждая из сторон достаточно четко мотивирует свою позицию.
Определяя характер административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, как недлящегося, арбитражные суды признают незаконными и отменяют постановления о привлечении к административной ответственности по данной статье ввиду того, что административный орган неправомерно исчислял срок привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, с момента выявления правонарушения.
Как следует из судебной практики, арбитражные суды неоднозначно определяют момент окончания рассматриваемого адми нистративного правонарушения.
В ряде судебных актов, по мнению суда, данное правонарушение является оконченным в момент совершения противоправных действий, то есть в момент использования бюджетных средств получателем указанных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.
Наиболее ярким примером в данном случае может являться позиция Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 11 мая 2005 г. №16246/04, согласно которой «нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений»10.
Аналогичное мнение высказано и в Постановлении Верховного суда Российской Федерации от 06.09.2005 №39-ад05-1: «Данное правонарушение не является длящимся, поскольку оно не связано с длительным непрекращающимся невыполнением или ненадлежащим выполнением нарушителем установленных законом обязанностей, а характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по нецелевому расходованию бюджетных средств. К ответственности, предусмотренной статьей 15.14 КоАП РФ, лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств, то есть за каждое правонарушение в отдельности»11.
В других случаях, в связи с тем, что согласно ст. 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации годовой бюджет составляется на один финансовый год, арбитражные суды считают моментом окончания правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, окончание финансового года, т.е. 31 декабря соответствующего года.
Между тем, независимо от основания отнесения арбитражными судами данного правонарушения к недлящимся, указанное обстоятельство приводит к отмене части постановлений о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, вынесенных органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
На наш взгляд, наиболее верной является позиция Росфиннадзора, согласно которой нецелевое использование бюджетных средств длится весь проверяемый период. То есть, если установлен факт нецелевого использования бюджетных средств по итогам финансового года, то это не значит, что нецелевое
использование средств не допускалось в течение года. Оно было и в течение года, просто сумма нецелевого использования бюджетных средств выводится по состоянию на конец года (за весь финансовый год нарастающим итогом).
Кроме того, согласно Инструкции «О порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», периодом нецелевого использования средств федерального бюджета признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные по условиям предоставления средств федерального бюджета, до даты их возврата в федеральный бюджет или направления использования по целевому назначению12.
Как верно указано в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 28.03.2005 по делу №А5б-28518/04, характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обуславливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося правонарушения13. Исходя из этого, при составлении протокола об административном правонарушении задача проверяющих органов состоит в том, чтобы доказать принадлежность правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 15.14 КоАП РФ, к категории длящихся. С этой целью следует, прежде всего, доказать протяженность во времени нецелевого использования бюджетных средств.
Между тем, требует констатации тот факт, что истечение срока давности привлечения к административной ответственности не исключает применение к нарушителю иных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, а именно - изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Данное обстоятельство подтверждается позицией Президиума Высшего арбитражного суда РФ, выраженной в Постановлении от 17 декабря 2002 г. № 11131/0214.
Таким образом, можно сделать вывод, что применение к нарушителям бюджетного законодательства, а именно - ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, меры воздействия в виде административного штра-
фа, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, даже с учетом внесенных в законодательство изменений, в некоторых случаях не имеют смысла. Данное обстоятельство обусловлено тем, что если контролирующими органами по объективным причинам (описанным ранее) пропущен срок давности привлечения к административной ответственности, то наложение административного штрафа не имеет судебной перспективы, а в случае получения судебного решения, на наш взгляд, не достигает своей цели, поскольку размер штрафа, предусмотренного ч. 1. ст. 15.14 КоАП РФ, является незначительным.
Нельзя умолчать еще об одной коллизии, связанной с наложением штрафных санкций за нецелевое использование бюджетных средств.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25.07.1996 №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетно-го надзора (пункты 5.14.7, 5.14.8), утвержденным приказом Минфина России от 11.07.2005 №89н, определено, что территориальные управления Росфиннадзора осуществляют контроль над своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств и направляют (в пределах своей компетенции) в проверенные организации обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
Однако при осуществлении полномочий по привлечению к административной ответственности бюджетополучателей по ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование бюджетных средств федерального бюджета Росфиннадзор столкнулся с наличием отказов со стороны органов казначейства в проведении платежей со счетов бюджетополучателей по учету средств, полученных от
предпринимательской и иной приносящей доход деятельности по восстановлению сумм нецелевого использования.
В ходе рассмотрения административных дел данной категории устанавливается, что правонарушители - юридические лица, являющиеся бюджетополучателями, нередко принимают меры по добровольному возмещению причиненного ущерба за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Тем не менее, органы федерального казначейства указанные платежи не принимают, мотивируя это тем, что бюджетным законодательством не предусмотрена возможность добровольного возмещения сумм нецелевого использования.
При этом, в обоснование своих доводов органы федерального казначейства указывают на то, что расходование бюджетными учреждениями средств от подобной деятельности осуществляется в соответствии с Приказом Минфина России от 21.06.2001 №46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет и расходов»15. Пункт четыре данного Приказа предусматривает наличие генерального разрешения на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которое содержит направления указанных средств. Таким образом, в случае, если в генеральном соглашении не содержится указание о добровольном возмещении сумм нецелевого использования бюджетных средств, то орган федерального казначейства вправе отказать в приеме расчетно-платежного документа. Кроме того, органы федерального казначейства полагают, что добровольно внесенные суммы нецелевого использования бюджетных средств никакой пользы бюджетным организациям не приносят, а лишь ухудшают их экономическое положение.
Также вызывает сомнение целесообразность применения штрафных санкций в отношении бюджетных учреждений, так как штраф предполагает сокращение объема финансирования расходов на нужды организаций, цели создания и вся деятельность
которых носит публичный, то есть общезначимый, общегосударственный характер. В результате, в качестве источника выступают те же средства бюджета, которые подлежат зачислению в бюджет, следовательно, подобная мера является неэффективной. Даже если оплата штрафных санкций будет произведена за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, то указанные средства также являются составляющими доходной части бюджета. В связи с чем, вопрос о наложении штрафных санкций за нецелевое использование бюджетных средств целесообразней решать в отношении должностных лиц (руководителей) организаций - получателей бюджетных средств.
Стоит также отметить, что Приказом Минфина России от 21.06.2001 №46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет и расходов», добровольное возмещение в федеральный бюджет средств, использованных не по целевому назначению, не предусмотрено.
Между тем, согласно письму Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации от 02.09.2005 №02-05-03/255616 указан код бюджетной классификации по зачислению средств, израсходованных не по целевому назначению, однако в настоящее время порядок взыскания средств в федеральный бюджет во исполнение Письма не разработан.
С учетом изложенного, можем сделать вывод, что органы Росфиннадзора направляют в проверенные организации заведомо неисполнимые предписания и выносят неисполнимые постановления о назначении административного наказания в виде штрафа. Поскольку отсутствует порядок добровольного возмещения сумм нецелевого использования бюджетных средств в случае наложения административного штрафа, бюджетные учреждения не имеют возможности уплатить штраф, так как лимиты бюджетных обязательств не предусматривают расходов на уплату административных штрафов, то есть статья расходов на уплату административных штрафов отсутствует.
Как отмечалось ранее, Федеральный закон от 15.08.1996 М115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2005 №152н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» устанавливают статьи бюджетной классификации, в строгом соответствии с которыми получатели бюджетных средств вправе расходовать полученные средства федерального бюджета. Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. В случае, если бюджетное учреждение осуществит платежную операцию по уплате административного штрафа за счет других статей и кодов бюджетной классификации, то это будет расцениваться как нецелевое использование бюджетных средств.
При направлении постановления о назначении административного наказания органами Росфиннадзора в службу судебных приставов возбуждается исполнительное производство, после чего составляется акт о невозможности взыскания, и выносится постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства в связи с тем, что бюджетные учреждения имеют лицевые счета только в органах Федерального казначейства, расчетных счетов нет, и имущество должника реализации не подлежит, так как в основном находится на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления. Таким образом, у службы судебных приставов нет законных оснований по взысканию административных штрафов с бюджетных учреждений, а органам Росфиннадзора приходится выносить постановления о прекращении своего же постановления о назначении административного штрафа (ст. 31.7 КоАП РФ).
Федеральным законом от 27.12.2005 №197-ФЗ" в Бюджетный кодекс РФ дополнительно включена глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». Между тем, законодателю следовало бы также установить порядок взыскания административных штрафов, вынесенных государственными органами
финансово-бюджетного контроля.
Литература и источники:
1. Виговский, Е.В. О полномочиях органов прокуратуры и органов внутренних дел в системе законодательства об административных правонарушениях / Е.В. Виговский, М.Е Виговская // Материал подготовлен для Системы КонсулътантПлюс, 2004.
2. Федеральный закон от 05 августа 2000 г. №116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №32. - Ст. 3339.
3. По данному вопросу Конституционным судом Российской Федерации было дано следующее разъяснение: «Субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъектаРоссийской Федерации» (См. Определение Конституционного суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. №137-О 11 Вестник Конституционного суда РФ. -2004. - № 6). В дальнейшем Верховным судом Российской Федерации неоднократно выносились определения, в которых упоминалось, что из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. №137-0 не следует, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать ответственность за правонарушения в области финансов, а лишь указывается на то, что субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП РФ, при условии соответствующего воспроизведения диспозиции ука-
занных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации (См.: Определение Верховного суда РФ от 03 мая 2006 М58-Г06-15 // Документ опубликован не был; Определение Верховного суда РФ от 07 июня 2006 №59-Г06-11 // Документ опубликован не был).
4. Ивачев, И. Длящиеся правонарушения / И. Ивачев // ЭЖ-Юрист. - 2005. -№35.
5. Бахрах, Д.Н. Проблемы длящихся правонарушений / Д.Н. Бахрах // Современное право. - 2005. - №°11.
6. Постановление Пленума Верховного суда СССР от 4 марта 1929 г. «Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям» (в ред. от 14 марта 1963 г. №1) // В данном виде документ опубликован не был.
7. Женетлъ, С.З. О некоторых проблемах применения процессуальных сроков по делам, вытекающим из административных правоотношений / С.З. Женетль // Юрист. - 2005. - № 7. - С. 47 - 51.
8. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 №5 (ред. от 25.05.2006) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. - 2005. - №80.
9. На момент подготовки материалов статьи Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. №¡262 ФЗ «О внесении изменения в статью 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» не вступил в законную силу.
10. Постановление Президиума ВАС РФ №16246/04 от 11 мая 2005 г. // Вестник ВАС РФ. - 2005. - №8.
11. Постановление Верховного суда Рос сийской Федерации от 06 сентября 2005 г. №°39-ад05-1 // Документ опубликован не был.
12. Приказ Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. №35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации» // Российская газета. - 2001. - №138.
13. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.03.2005 по делу №А56-28518/04.
14. Постановление Президиума ВАС РФ от 17 декабря 2002 г. №11131/02 // Вестник ВАС РФ. - 2003. - №4.
15. Приказ Минфина РФ от 21 июня 2001 г. №°46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и рас ходов» // Российская газета. - 2001. -№145.
16. Письмо Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации от 02 сентября 2005. -№02-05 03/2556.
17. Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. №197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - №1. - Ст. 8.
