CC BY
34
отдельные аспекты межбюджетных отношений
на уровне региона в условиях финансово-экономического кризиса
в россии
О. В. СОТНИКОВА, соискатель старший преподаватель кафедры финансов, кредита и налогообложения Поволжской академии государственной службы
им. П. А. Столыпина
бюджетах Саратовской области в среднем составляет 41,5 % собственных доходов местных бюджетов в 2008 г. Соответственно около 60 % бюджета муниципального образования зависит от доходов населения, проживающего или работающего на соответствующей территории.
В условиях финансово-экономического кризиса наблюдается значительное снижение реальных доходов населения за счет роста инфляции и роста задолженности по заработной плате, кризиса в банковской сфере, появления проблемы неплатежей, сокращения рабочих мест, спада производства. Так, согласно данным Росстата объем промышленного производства в россии в ноябре 2008 г. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года сократился на 8,7 %. Как отмечают экономисты, подобные темпы спада промышленного производс -тва сегодня не испытывает ни одно государство, пострадавшее от кризиса.
Так, в Приволжском федеральном округе задолженность по заработной плате, согласно официальной статистике на 1 декабря 2008 г., увеличилась за месяц в 2,5 раза и составила около 1,3 млрд руб. До кризиса задолженность находилась в пределах 500 тыс. руб. кроме того, количество официально зарегистрированных безработных превысило 200 тыс. чел. [2].
Сложившаяся в российской экономике ситуация оказывает существенное влияние на поступления от НДФЛ, который, как уже отмечалось, является наиболее значимым налогом не только для местных бюджетов, но и для регионального уровня. К примеру, удельный вес этого налога в бюджете
В условиях разразившегося финансово-экономического кризиса в россии в настоящее время под угрозой находится реализация многих проектов, в том числе проведение реформы местного самоуправления в регионе. Сложившаяся экономическая ситуация требует соответствующей корректировки межбюджетных отношений на региональном уровне. Необходимо создание более гибких механизмов регулирования межбюджетных отношений при условии соблюдения объективных требований к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это необходимо для формирования достаточной доходной базы органов местного самоуправления, что, несомненно, будет способствовать реализации функций, которые возложены на них в рамках российского законодательства.
С 2009 г. в полном объеме вступил в силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Закон от 06.11.2003 № 131-Ф3), в рамках которого органы местного самоуправления самостоятельно составляют и исполняют свои бюджеты [1]. На данный момент собственные доходы местных бюджетов в значительной степени формируются от уплаты налогов с физических лиц и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также от финансовой помощи, предоставляемой из бюджета субъекта РФ. Так, размер межбюджетных трансфертов без учета субвенций, но с учетом поступлений по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в местных
саратовской области в 2008 г. составил 31 % в общем объеме всех поступлений. сокращение налоговой базы по ндФЛ значительно снизит доходные поступления в консолидированный бюджет области, а следовательно, и окажет отрицательное влияние на самостоятельность областного и местных бюджетов.
Однако на поступление средств от ндФЛ будет влиять не только количество сокращенных рабочих мест, уровень безработицы, размер заработной платы, но и изменения в налоговом законодательстве (увеличение размеров вычетов, предоставляемых работающим гражданам по налогу).
Важно отметить, что ндФЛ участвует в механизме выравнивания бюджетной обеспеченности. За счет этого налога происходит оказание финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета путем замены части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов (закрепление дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от этого налога за соответствующими бюджетами).
снижение доходов населения также отражается и на объемах поступления местных налогов: налога на имущество физических лиц и земельного налога в бюджеты муниципальных образований. Хотя их доля и не превышает 10 % в объеме налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на данный момент, но они рассматриваются как одни из перспективных налогов для увеличения налогового потенциала муниципалитетов.
кроме того, расширение налоговой базы по данным налогам в условиях кризиса будет затруднено такими негативными проявлениями, как снижение активности на земельном рынке и рынке недвижимости, что связано с трудностями в получении ипотечных кредитов в банках. В настоящее время в муниципальных образованиях доля незарегистрированных в установленном порядке земельных паев и имущества физических лиц находится на высоком уровне, что не позволяет взимать налоги с данных объектов.
В рамках проведения антикризисной политики в стране были внесены изменения в Бюджетный кодекс рФ (далее Бк рФ) в части распределения доходов по уровням бюджетной системы. так, в п. 2 ст. 56 Бк рФ внесены коррективы, увеличивающие с 60 до 100 % долю акцизов на автомобильный и пря-могонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей, зачисляемую в бюджеты субъектов рФ. Основная
цель этих изменений — компенсация выпадающих доходов бюджетов субъектов рФ, связанных с изменениями налогового законодательства [3]. При этом дополнительные доходы бюджетов субъектов рФ составят, по данным официальных источников, в 2009 г. около 59,4 млрд руб. [4]. но следует отметить, что фактическое поступление доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты в бюджете саратовской области по состоянию на 1 января 2008 г. не превышает 3,4 % — а это 1,1 млрд руб. таким образом, данное изменение в бюджетном законодательстве не приведет к существенному увеличению доходов областного бюджета и, следовательно, не повлияет на возможность оказания финансовой помощи местным бюджетам.
ряд поправок в конце декабря 2008 г. был внесен в Бк рФ в раздел «Межбюджетные трансферты», а также в Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. некоторые из них устраняют несоответствия в законодательных актах, другие — вносят существенные изменения в механизм межбюджетного выравнивания. так, п. 4 ст. 15 «Вопросы местного значения муниципального района» Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, который регламентирует право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района и наоборот, дополнен правом дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования на исполнение переданных полномочий.
необходимо отметить, что в соответствии с п. 3.1 ст. 86 Бк рФ (Федеральный закон от 30.12.2008 № 310-ФЗ) переданные расходные обязательства должны исполняться за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном ст. ст. 142.4 и 142.5, а именно за счет иных межбюджетных трансфертов. Аналогичное определение используется в бюджетной классификации доходов бюджетов. использование точной формулировки межбюджетного трансферта, как субвенции, в новой редакции Бк рФ («Бюджетный кодекс рФ» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.12.2008)) гл. 16 «Межбюджетные трансферты» отсутствует, хотя она имела место в редакции Фе-
74
финансы и кредит
дерального закона от 09.07.1999 № 159-ФЗ (ред. от 26.04.07). При этом следует отметить, что замена «субвенций» на «иные межбюджетные трансферты» при передаче полномочий на местном уровне в действующей редакции БК РФ оставила без изменений ст. 9, которая в числе полномочий органов местного самоуправления предусматривает предоставление именно субвенций в рассматриваемом случае. Существующая недоработка дополнительно создает определенную путаницу в правовом поле при использовании данной терминологии.
Кроме того, использование собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета муниципального образования, которому были переданы расходные полномочия при финансировании дополнительных бюджетных расходов, необходимых для полного исполнения переданных расходных обязательств муниципального образования, в соответствии с новой редакцией БК РФ осуществляется только при превышении нормативов, используемых в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов.
В п. 2 ст. 55 «Доходы местных бюджетов», а также п. 4 ст. 53 «Расходы местных бюджетов» Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ указывается, что расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных п. 5, 6, 12-14 и 16 части 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ, осуществляются за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, т. е. слово «субвенция» было заменено словом «субсидия». Причем это касается вопросов:
— дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ;
— создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
— организации оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Прави-
тельством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбу-латорно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
— организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
— формирования и содержания муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.
Внесенные изменения в Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устранили несоответствия в понимании субвенций и субсидий, а также используемой терминологии в бюджетном законодательстве. Под субсидиями понимается механизм софинансиро-вания расходных обязательств на долевой основе. В соответствии с БК РФ субвенции, как особая форма межбюджетных трансфертов, из местных бюджетов не предусматриваются.
В то же время необходимо акцентировать внимание на существующие недоработки в БК РФ. Так, в ст. 6 БК РФ, в которой прописан понятийный аппарат, отсутствуют четкие формулировки субвенций и субсидий. Так, под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 140). Однако данная формулировка приводит к мысли, что законодатели желают использовать данную форму межбюджетного трансферта только при передаче государственных полномочий.
Особый интерес вызывают дополнения в ст. 60 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, затрагивающие механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений через Региональный фонд финансовой поддержки поселений. Внесенные изменения расширили возможность заменять указанные дотации поселениям полностью или частично с помощью закрепления за бюджетами поселений не только дополнительных нормативов отчислений
от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, но также и от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Это расширяет возможности субъекта осуществлять функцию выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, находящихся на его территории. Причем, данный механизм будет оказывать эффективное выравнивающее воздействие только при наличии соответствующей налоговой базы на территории поселений по закрепляемым налоговым доходам.
Таким образом, расширена возможность заменять полностью или частично дополнительные нормативы также и от налогов, взимаемых в связи с применением упрощенной системы налогообложения, взимаемых в виде стоимости патента и от единого сельскохозяйственного налога.
Однако соответствующее изменение не было внесено в Бк рФ, и, с учетом этого исполнение данной нормы представляется весьма проблематичным. В настоящем законодательном акте установлено, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований могут быть заменены с 1 января 2009 г. нормативами отчислений только от НДФЛ. Аналогичные изменения затронули и ст. 61 «Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)» Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, что также находится в несоответствии с Бк рФ по данной проблеме.
Внесены дополнения в ст. 60 и 61 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в которых регламентируется порядок перечисления «отрицательных трансфертов». Так, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения или муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений или муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту рФ, то законодательным актом о бюджете по соответствующему уровню управления на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета такого муниципального образования в региональный фонд финансовой поддержки поселений или в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) соответственно. Внесенные изменения затронули только перечень налоговых доходов, нормативы по которым могут быть снижены при невыполнении требований, указанных данным пунктом, а именно добавлены налоги, предусмот-
ренные специальными налоговыми режимами, что устранило несоответствие данного закона Бк рФ. Но все же некоторые несоответствия остались:
1. Бк рФ (в действующей редакции) в ст. 142, 142.2 заменяет использование термина «субвенция» на «субсидию», так как в данном случае субсидия отражает именно долевое участие «богатых» поселений в реализации функции выравнивания бюджетной обеспеченности поселений наравне с субъектом рФ, а в Законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ сохраняется использование понятия субвенция.
2. В качестве определяющего критерия в ст. 142.2 Бк рФ для расчета субсидий (отрицательного трансферта) используется не уровень расчетной бюджетной обеспеченности, который указан в Законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений), а также средний, соответственно, по поселениям или муниципальным районам (городским округам) уровень, установленный законом данного субъекта рФ в расчете на одного жителя.
скорее всего, расчет отрицательного трансферта необходимо осуществлять не только учитывая уровень налоговых доходов бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в порядке замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности), но также и уровень неналоговых доходов бюджетов и уровень бюджетных расходов. Поэтому указанный в Законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ критерий более объективно подходит к использованию этого механизма, но также имеет свои недостатки, так как при расчете бюджетной обеспеченности используется именно налоговый потенциал и не учитываются неналоговые доходы.
В результате проведенного анализа предлагается ряд мер по совершенствованию организации межбюджетных отношений на территории региона.
Во-первых, на федеральном законодательном уровне необходимо предусмотреть возможность осуществлять расходы на решение вопросов межмуниципального характера, установленных пп. 5, 6, 12-14 и 16 ч. 1 ст. 15 Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ не только поселениям, представительный органы муниципального района, на территории которого они находятся, формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, но и остальным поселениям, представительный орган муниципаль-
76
финансы и кредит
ного района, на территории которого они находятся, может избираться на муниципальных выборах.
Во-вторых, в период кризиса обеспечить возможность предоставления беспроцентных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов бюджетам муниципальных образований, но с обязательным условием их возврата в конце финансового года.
В-третьих, как временную меру необходимо ввести компенсацию потерь, указанных в п. 4 ст. 137 БК РФ, т. е. потерь бюджета поселения в связи с недополучением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на НДФЛ, которым были заменены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.
В-четвертых, в случае значительного сокращения доходов, поступающих в консолидированный бюджет области по НДФЛ, закрепить часть налога на добавленную стоимость за бюджетами субъектов РФ. Все это позволит снизить напряженность доходности региональных бюджетов в условиях, когда в частном производственном секторе необоснованно сокращаются рабочие места и размер заработной платы, от которых зависит доходная часть в большей степени бюджетов муниципальных образований, в меньшей — субъектов РФ.
В-пятых, необходимо внести изменения в механизм бюджетного выравнивания, в основе
которого должны использоваться фактические доходы и расходы муниципальных образований. При этом как стимулирующий фактор к повышению заинтересованности органов местной власти в увеличении поступлений доходов в бюджет необходимо сохранить зависимость оплаты труда муниципальных служащих от объемов финансовой помощи, поступающей в бюджет. Причем, предлагается установить не жесткую границу, соответствующую только 10 %, а установить более реальную дифференцированную шкалу.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Выступление Зорина В., заместителя полпреда Президента РФ в ПФО на XVIII заседании Ассоциации законодательных (представительных) органов государственной власти регионов. 19.12.2008 URL:http://www. regnum. ги (дата обращения 09.02.2009) .
3. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД РФ 17.07.1998) (ред. от 30.12.2008) [Электронный ресурс] : Доступ из справочно-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
Реклама в журналах Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
Мы гарантируем Вам:
S Оперативное размещение S Гибкую систему скидок S Индивидуальный подход S Особые условия для рекламных агентств. Ваши выгоды очевидны, потому что у нас: S Самые низкие цены
S Широкая профессиональная аудитория по всей территории России и СНГ S Оперативная публикация рекламы осуществляется в необходимые Вам сроки S Высокая эффективность рекламы проверена временем.
Реклама в наших журналах — прямой путь к конечному потребителю.
Тел./факс: (495) 621-69-49, http: www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 E-mail: [email protected]
(495)621-72-79
