CC BY
37
Бюджетная система
реформирование межбюджетных отношений и их влияние
на финансовое обеспечение местных бюджетов
а. г. фомин,
глава администрации городского округа иваново
Президент российской Федерации В. В. Путин, отмечая в бюджетном послании о расширении полномочий органов государственной власти субъектов российской Федерации и муниципалитетов и усилении их ответственности за реализацию возложенных социальных обязательств, указывал на необходимость повысить эффективность финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета. «Особое значение в этих условиях приобретает предоставляемая на условиях софи-нансирования финансовая помощь, которая позволяет создать стимулы для исполнения регионами социальных обязательств, обеспечить соблюдение ими федеральных стандартов, улучшить состояние региональных финансов» 1 В этой связи вопросы межбюджетных отношений в регионах заслуживают пристального внимания.
Межбюджетные отношения — это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Механизм бюджетного регулирования состоит из набора экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия. достигается это путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распре-
1 Бюджетное послание Президента российской Федерации Федеральному собранию российской Федерации «О бюджетной политике в 2005 году» 12 июля 2004 г/ www. kremlin. ru.
деления по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу.
таким образом, рассматривая существующие формы бюджетного регулирования, можно выделить два потока бюджетных ресурсов: «первичный» — поток денежных средств, формирующий доходы бюджетов бюджетной системы страны, и «вторичный» — обеспечивающий дополнительные поступления средств из вышестоящего бюджета в нижестоящие — бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты.
В настоящее время «первичные» потоки формируются на долгосрочной основе. Механизмы долгосрочного формирования «первичного» потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются налоговым и бюджетным законодательством.
состав доходов местных бюджетов законодательно установлен Бюджетным кодексом рФ. статьями 61, 61.1 и 61.2 определены налоговые доходы поселений, муниципальных районов и городских округов.
Одновременно в соответствии со ст. 58 субъектами российской Федерации могут быть установлены единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом рФ и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта российской Федерации, в местные бюджеты — поселений и муниципальных районов. нормативы отчислений в бюджеты городских округов устанавливаются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных
районов. как видно из табл. 1, в трех субъектах российской Федерации — ивановской, Владимирской и костромской областях — муниципальным образованиям передаются различные налоги.
кроме того, следует заметить, что во Владимирской области законом об областном бюджете на 2007 г. утверждены дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов на прибыль и имущество организаций в бюджет 6-ти муниципальных образований из 20-ти, замещающие дотации из областного Фонда финансовой поддержки поселений и областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), которые устанавливаются по заявлению муниципального образования.
регулирование движения «вторичного «потока осуществляется в россии посредством методов бюджетного выравнивания, в виде дотаций, субсидий, субвенций, кредитования и гарантирования.
Бюджетным кодексом российской Федерации предусмотрена система бюджетного выравнивания, которая допускает при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований использование трех инструментов:
1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
2) нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов;
3) субсидии бюджету субъекта рФ из местных бюджетов — «отрицательные трансферты».
По этому поводу зарубежные экономисты высказывают опасения относительно чрезмерной усложненности системы в новом российском законодательстве. Она очень запутанна, поскольку все эти три инструмента используются для достижения одной и той же цели2. По мнению автора, следует на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование» оставить в качестве главного инструмента бюджетного выравнивания распределяемые доходы, но не по единым нормативам, а по дифференцированным, поскольку слишком велик разрыв бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям внутри субъекта российской Федерации.
следует заметить, что механизм распределения межбюджетных трансфертов в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые образуют фонды финансовой поддержки субъектов
2 Третнер К. Х. из выступления на заседании секции. совершенствование межбюджетных отношений в российской Федерации: региональный аспект //сб. материалов научно-экспертного совета при Председателе совета Федерации Федерального собрания российской Федерации. М., 2004. с. 25.
российской Федерации и муниципальных образований, реально гарантирует не минимально необходимую бюджетную обеспеченность, а лишь выравнивание бюджетной обеспеченности до определенного уровня, так как никто до сих пор еще не просчитал на федеральном уровне эту минимально необходимую бюджетную обеспеченность из-за отсутствия утвержденных минимальных социальных стандартов.
реформирование межбюджетных отношений, начатое в 2004 г. и законодательно закрепленное Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», которым были прописаны статьи, раскрывающие механизм функционирования федеральных фондов финансовой поддержки, получило дальнейшее совершенствование в 2007 г. Внесенные изменения в гл. 16 «Межбюджетные трансферты» Федеральным законом от 26.04. 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством российской Федерации отдельных законодательных актов российской Федерации» детализируют межбюджетные отношения в части дотационных местных бюджетов. Цель — повысить заинтересованность органов местного самоуправления в формировании собственной доходной базы. При этом отношения с местными бюджетами зависят от уровня их финансовой зависимости от вышестоящего бюджета.
В соответствии со ст. 136 Бк российской Федерации, муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы российской Федерации (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов российской Федерации (за исключением
Таблица 1
Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, установленные иными законодательными актами3
Наименование налогов костромская обл. Ивановская обл. Владимирская обл.
Городские округа муниципальные районы Поселения Городские округа муниципальные районы Поселения Городские округа муниципальные районы Поселения
НДФЛ4 10 10 10 10 10 10 10 10 -
Транспортный налог 50 30 20 50 50 - 100* - 100*
ЕУСН 40 25 15 - - - - - -
Госпошлина - 100** - 100** 100** - - - -
ЕСХН - - - - 30 - - - -
НДПИ - - - 100 100 - - - -
* От транспортного налога с физических лиц ** По перечню, установленному законом
субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов российской Федерации (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 % объема собственных доходов местных бюджетов, осуществляются дополнительные меры к вышеперечисленным: • подписание соглашений с финансовым органом субъекта российской Федерации о мерах
3 Закон Костромской области от 03.11.2005 № ЗЮ-ЗКО «О межбюджетных отношениях в Костромской области.»;. Закон Владимирской области от 10.10.2005 № 139-03 «О межбюджетных отношениях во Владимирской области»; Закон Ивановской области от 14.10.2005 № 132-ОЗ «Об установлении нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от отдельных региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах»; Закон Ивановской области от 10.10.2005 № 121-ОЗ «Об установлении нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от отдельных федеральных налогов и сборов, налогов предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах».
4 Бюджетный кодек Российской Федерации, ст. 58
по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;
• представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
• проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации.
При этом представительным органом муниципального образования может быть принято решение до 1 сентября текущего финансового года об отказе, полностью или частично, от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. В этом случае ограничения и меры в очередном финансовом году применяются исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в собственных доходах местного бюджета.
В связи с тем, что дотации местным бюджетам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной
основе без установления направлений и условий их использования, в то время как субсидии и субвенции связаны с конкретными расходными обязательствами, основное внимание уделим сравнительному анализу дотаций, предоставляемых из областных бюджетов ивановской, Владимирской и костромской областей муниципальным образованиям.
В табл. 2 представлена структура и динамика межбюджетных трансфертов, передаваемых муниципальным образованиям за последние два года.
рост расходных полномочий у муниципальных образований приводит к необходимости повышать объем передаваемых дотаций из фондов финансовой поддержки, что наблюдается во всех трех регионах. Значительный рост в ивановской области объясняется началом формирования бюджетов поселений в 2007 г.
Однако доля переданных трансфертов муниципальным образованиям в общей сумме полученных трансфертов из федерального бюджета снижается. схожая тенденция к снижению в 2007 г. наблюдается в ивановской (с 82,6 до 77,9 %) и костромской (с 85,7 до 68,6 %) областях. Динамика снижения объема передаваемых средств наблюдается и во Владимирской области, но здесь на муниципальный уровень передаются только 100 % средств, полученных из федерального бюджета, в то время как в предыдущие годы передавались и собственные доходы.
существенные отличия наблюдаются и в порядке формирования объема Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в регионах, которые определяются соответствующими законами о межбюджетных отношениях.
Так, если объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период в федеральном бюджете, определяется путем поэтапного умножения общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде уровень инфляции (индекс потребительских цен), то в субъектах российской Федерации применяются свои методики, существенно отличающиеся между собой.
Так в костромской области областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) формируется за счет собственных доходов областного бюджета в размере 14 % от объема налоговых и неналоговых доходов и 100 % субвенций (в виде отрицательных трансфертов)
из бюджетов муниципальных районов (городских округов), перечисляемых в областной бюджет костромской области. 5
В Тверской области областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) делится на две части, каждая из которых имеет свой механизм формирования. Объем первой части областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определяется в объеме, эквивалентном проценту от прогноза налога на доходы физических лиц консолидированного бюджета Тверской области. Процент и размер прогноза налога на доходы физических лиц консолидированного бюджета Тверской области утверждаются законом Тверской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.
Объем второй части областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на очередной финансовый год устанавливается в размере, равном утвержденному на предыдущий год объему второй части областного фонда финансовой поддержки, индексированному на прогнозируемые темпы инфляции (индекс потребительских цен). 6
Механизм формирования областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и его объем в ивановской, Владимирской и калужской областях не определяется законами о межбюджетных отношениях. Объемы фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в этих регионах утверждаются законами об областном бюджете на очередной финансовый год.
В настоящее время органы местного самоуправления полностью находятся в финансовой зависимости от регионального бюджета. По мнению председателя счетной палаты рФ с. степашина, высказанному на научно-практической конференции в Великом Новгороде 30 мая 2006 г, местные бюджеты не располагают необходимыми средствами для реализации федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации»7. «расходы местных бюджетов в среднем по россии в два раза превышают доходы!, а количество самодостаточных муниципальных образований составляет не более 2 % от общего числа.
5 О межбюджетных отношениях в костромской области/ Закон костромской области от 03.11.2005 № 310-ЗкО
6 О межбюджетных отношениях в Тверской области /Закон Тверской области от 26.07. 2005 г. № 94-ЗО
7 иА REGNUM
Таким образом, и это официальный вывод Счетной палаты РФ, местные бюджеты не располагают средствами , необходимыми для реализации 131-го закона, а собственной ресурсной базы для обеспечения основных полномочий недостаточно».
Анализ произошедших изменений в распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений из областного Фонда финансовой поддержки поселений в Ивановской области на примере городских округов — городских поселений показал, что при увеличении общего объема распре-
деляемых средств в 6,75 раз, увеличение поступлений в бюджеты всех городских округов (за исключением г Иванова) из Фонда финансовой поддержки поселений произошло более чем в 12 раз (табл. 3).
Являясь областным центром, фактические доходы бюджета городского округа Иванова составили в 2006 г. 62,8 % от общих доходов бюджетов городских округов (без безвозмездных поступлений из областного бюджета), в том числе налоговые доходы — 66,3 %, что и повлияло на незначительное увеличение объема дотаций.
Таблица 2
Межбюджетные трансферты передаваемые муниципальным образованиям отдельными субъектами Российской Федерации в 2006-2007 гг. *
Наименование межбюджетных трансфертов Ивановская обл. Владимирская обл. Костромская обл.
2006 2007 2006 2007 2006 2007
Дотации из фонда финансовой поддержки поселений 45 095,4 304 436,8 300 000 287 772 38 120 62 382
Дотации из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) 549 809,5 1 328 026,8 1 920 116 2 190 027 627 197 793 195
Итого переданных дотаций муниципальным образованиям 594 904,9 1 632 463,6 2 220 116 2 477 799 665 317 855 577
Доля дотаций в общей сумме трансфертов, полученных из федерального бюджета (%) 11,2 31,1 26,5 33,8 31,3 34,4
Фонд софинансирования социальных расходов 774 328,2 448 808,0 1 023 432 1 280 180 5 000 25 000
Фонд сбалансированности местных бюджетов 473 922,5 - 287 351 212 300 260 000 89 542
Фонд муниципального развития 585 669,3 938 928,2 194 558 364 099 -
Фонд компенсаций 2 812 152,0 2 191 442,3 4 666 146 2 923 067 1 180 231 1 500 145,4
Фонд реформирования муниципальных финансов - - 10000 -
На реализацию Закона «О статусе административного центра» 50 000 30 500,0 - 60 460 18 000 19350
Итого трансфертов 5 290 976,9 5 242 142,1 8 391 603 7 327 905 2 128 548 2 489 614,4
Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы 6 405 915,0 6 732 265,9 4 197 741,0 7 301 915,8 2 841 385,0 3 628 123,3
доля переданных трансфертов муниципальным образованиям в общей сумме полученных из федерального бюджета (%) 82,6 77,9 200,0 100,3 85,7 68,6
*Таблица составлена на основе законов об областных бюджетах регионов: Ивановской области — от 30.12.2005 №185-ОЗ, от 29.12.2006 № 158-ОЗ; Владимирской области — от 29.12. 2005 № 215-ОЗ, от 27.12.2006 № 195-ОЗ; Костромской области — от 25.11.2005 № 342-ЗКО, от 25.12.2006 № 95-4-ЗКО.
Таблица 3
Распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений из областного Фонда финансовой поддержки поселений в Ивановской области на 2006 — 2007 гг.
(тыс. руб.)
Муниципальные образования 2007 2006 Темпы роста
1 сумма % сумма %
Городской округ Вичуга 32 757,6 10,8 2 655,0 5,9 12,3 раза
Городской округ Иваново 92 839,9 30,5 28 084,4 62,3 3,3 раза
Городской округ Кинешма 76 329,9 25,1 6 114,3 13,5 12,5 раза
Городской округ Кохма 23 052,1 7,6 1 987,4 4,4 11,6 раза
Городской округ Тейково 29 404,0 9,6 2 342,5 5,2 12,6 раза
Городской округ Шуя 50 053,3 16,4 3 911,8 8,7 12,8
Итого: 304 436,8 100 45 095,4 100 6,75 раза
Таблица 4
распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в ивановской области (в части городских округов) на 2006 — 2007 гг.
(тыс. руб.)
Такое значительное увеличение трансфертов из одного фонда областного бюджета не привело к снижению объема трансфертов для городских округов из другого фонда — областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) — при распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (табл. 4). Объем распределяемых средств между городскими округами возрос в 2007 г. в 6,44 раза.
Причиной тому является значительное увеличение с 2003 по 2007 г. расходных полномочий муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (в редакции закона от 02.03.2007 № 24-ФЗ). Если законом в 2003 г. было определено 22 вида расходных полномочий, то в 2007 г. их количество достигло 32.
структура межбюджетных трансфертов в бюджете г. Иванова в 2006-2007 гг.
муниципальные образования 2007 2006
Городской округ Вичуга 59 163,5 28 125,0
Городской округ Иваново 66 082,8 0
Городской округ Кинешма 86 845,1 0
Городской округ Кохма 44 990,7 21 582,1
Городской округ Тейково 26 116,4 0
Городской округ Шуя 36 918,3 0
Итого 320 116,8 49 707,1
Таблица 5
(тыс. руб.)
наименование 2006 2007
сумма % сумма %
Доходы всего, в том числе без доходов от предпринимательской деятельности: 3 504 969,5 3 285 036,1 100 3 157 725,2 2 907 511,1 100
Безвозмездные поступления, из них: 1 552 769,9 44,3 (47,3) ** 891 384,1 28,2 (30,6) **
Дотации от других бюджетов 110 428,5 7,11 158 922,7 17,8
* Утверждено решениями о бюджете на 2006 год — от 27.12.2005 № 31 и на 2007 год — от 27 декабря 2006 г. № 331 ** Без доходов от предпринимательской деятельности
*
В этой связи следует заметить, что на прошедшем 10 апреля 2007 г. научном семинаре в Институте государства и права РАН, организованном при поддержке Комитета ГД ФСРФ по вопросам местного самоуправления, на тему «Пробелы и коллизии в законодательстве российской Федерации о местном самоуправлении», высказывались мнения, что местное самоуправление следует не нагружать государственными проблемами, а позволить ему заниматься решением вопросов реального жизнеобеспечения населения, которые и в мировой практике относятся к сфере местного самоуправления. 8
Анализируя безвозмездные поступления в бюджет г. Иванова из областного бюджета за последние два года (табл. 5) можно отметить тенденцию увеличения объема дотаций как в абсолютном, так и относительном выражении (с 7,11 до 17,8 %) при снижении доли безвозмездных поступлений, (с 44,3 до 28,2 %) в общем объеме доходов бюджета.
Поскольку за последние два года доля межбюджетных трансфертов из областного бюджета (за исключением субвенций) и налоговых доходов по
8 ИА REGNUM
дополнительным нормативам отчислений превышает 10 % собственных доходов местного бюджета, то, в соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, начиная с 2008 г. администрация г. Иванова не имеет права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
таким образом, что при передаче расходных полномочий без соответствующего финансового обеспечения в виде налоговых доходов, муниципальное образование подпадает под ограничения, установленные федеральным бюджетным законодательством.
Следует отметить, что проведенное исследование межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации указывает на серьезные проблемы в осуществлении реформы местного самоуправления, а именно в финансовом обеспечении , которые требуют незамедлительного решения на федеральном уровне.
