CC BY
18
предоставление
межбюджетных грантов в реализации бюджетного
регулирования
на субнациональном уровне:
опыт республики татарстан
В. ю. КУЛЬКОВА,
кандидат экономических наук, доцент Академия управления «ТИСБИ» (г. Казань)
Общеизвестно, что осуществление бюджетного регулирования возможно в форме распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы и в форме предоставления межбюджетных грантов. Как показывает практика, финансовая база местного самоуправления в большей степени обеспечивается по каналу межбюджетных грантов, то есть за счет реализации второй формы бюджетного регулирования. Неслучайно трансформация механизма предоставления межбюджетных грантов на субрегиональном уровне выступает одним из предметных направлений, предусмотренных реформой местного самоуправления.
Формирование финансовых взаимоотношений на субрегиональном уровне в Республике Татарстан с начала старта трансформаций на локальном уровне осуществляется в соответствии с основными параметрами прогноза социально-экономического развития Республики Татарстан и принципом равенства бюджетных прав муниципальных образований РТ. Межбюджетные отношения на субрегиональном уровне на 2006—2007 гг. сформированы в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Бюджетным кодексом РТ с учетом изменений и дополнений1, а также в соответствии с
1 Учтены положения Федерального закона от 12.10.2005г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ», Федеральный закон «О внесении изменений в бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» и в ст. 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) РФ о налогах и сборах».
нормами Федерального закона ФЗ-131. Тем самым при построении межбюджетных отношений на субрегиональном уровне учтены новации в сфере бюджетного регулирования, предусмотренные муниципальной реформой. Данные новации заключаются во введении следующих мер:
• во-первых, механизма замены части межбюджетных грантов на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ в целях стимулирования муниципальных образований к наращиванию налоговой базы;
• во-вторых, режима «отрицательных» трансфертов, в общем смысле представляющего собой финансовые транши от нижестоящих бюджетов высшестоящим. В исследуемом контексте, распространяется на поселения, муниципальные районы и городские округа, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы превысили в 1,3 раза средний уровень по Республике Татарстан в расчете на одного жителя, передающие финансы для последующего перераспределения проблемным муниципальным образованиям.
• в-третьих, сопровождения передачи полномочий на субмуниципальном уровне соответствующей передачей финансов, предусматривающей наличие субвенции на решения вопросов межмуниципального характера.
Все указанные бюджетные новации положены в основу формирования структуры фондов бюджетного регулирования, которые осуществляют предоставление межбюджетных грантов. В Респуб-
- 41
лике Татарстан с 2006 г. созданы Фонд финансовой поддержки поселений, Фонд финансовой поддержки муниципальных районов, Региональный фонд софинансирования социальных расходов, Региональный фонд компенсаций.
Фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП) образуется в составе бюджета РТ для выравнивания бюджетной обеспеченности поселения по исполнению закрепленных полномочий. Это так называемое первичное бюджетное выравнивание2. Грант из ФФПП представляется муниципальным районам, в состав которых входят вновь образованные поселения. Из вариации форм предоставления средств из этого фонда, регламентированных бюджетным законодательством3, в РТ выбрана «делегированная» форма, предусматривающая передачу на уровень районов региональных полномочий по распределению дотаций поселениям и соответствующего объема финансирования под их исполнение. Данные субвенции аккумулируются в образованном в составе бюджета муниципального района — районном фонде финансовой поддержки поселений, нормативная цель которого состоит в выравнивании бюджетной обеспеченности поселений. Примечательно, что в рабочих документах Министерства финансов РТ, в частности, в справке «Межбюджетные отношения Республики Татарстан в 2007 г.» отмечается: «Использование тех или иных методов выравнивания не оказывает существенного влияния на объемы помощи, предоставляемой из района, так как в большинстве поселений объем помощи в большей степени зависит от доходных возможностей и расходных потребностей поселений , учитываемых при распределении помощи через иные фонды». Таким фондом выступает региональный Фонд компенсации, через который средства поступающей в виде «отрицательных трансфертов» с муниципальных поселений, распределяются между бюджетами поселений, пропорционально численности жителей поселений, не являющихся плательщиками «отрицательных» трансфертов.
Перед Фондом финансовой поддержки муниципальных районов (ФФПМР) ставится задача обеспечения более высокого уровня выравнивания, чем с помощью ФФПП4, то есть вторичного
2 Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. // Институт Восток-Запад, Институт реформирования общественных финансов. — М.: 2006. С. 145.
3 Возможно передача средств ФФПП путем замены дотаций установлением дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ.
4 Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. // Институт Восток-Запад, Институт реформирования общественных финансов, Институт финансово-экономического мониторинга. — М.: 2006. С. 145.
выравнивания. Финансовая база ФФПМР формируется за счет средств бюджета РТ и «отрицательного трансферта» с муниципальных районов. Часть средств ФФПМР распределяется пропорционально численности населения между муниципальными районами и городскими округами, не являющимися плательщиками «отрицательного трансферта». Указанная часть дотаций для муниципальных районов заменяется частично или полностью дополнительным нормативом отчислении от налога на доходы физических лиц из расчета закрепления за местными бюджетами не менее 10 % от прогноза поступлений данного налога в консолидированный бюджет РТ. Другая часть средств ФФПМР — в объеме отрицательного трансферта, взимаемого с муниципальных районов, распределяется между муниципальными районами и городскими округами с учетом уровня бюджетной обеспеченности. При распределении этой части средств используется метод подтягивания «до гарантированного минимума», дотацию получают экономически депрессивные муниципальные образования. Другими словами, «беднейшие» по уровню бюджетной обеспеченности подтягиваются до максимально возможного уровня, а регионы с бюджетной обеспеченностью выше среднереспубликанского значения дотаций не получают. Бюджетная обеспеченность муниципальных районов и городских округов определяется в соответствии с методикой, закрепленной БК РТ.
Региональный фонд софинансирования социальных расходов предназначен для долевого финансирования приоритетных для региона полномочий местного самоуправления, предусматривающего вложения финансовых средств как муниципальным самоуправлением, так и республикой. Часть средств РФССР направляется на субсидирование расходов по предоставлению финансовой помощи поселениям, а другая часть на организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также на организацию отдыха детей в каникулярное время.
Региональный фонд компенсаций (РФК) кроме предоставления выравнивающих субвенций образуется в целях финансового обеспечения государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Распределение средств РФК осуществляется с учетом нормативов
финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.
Обращает внимание, что наряду с институцио-нализацией финансового обеспечения делегированных региональных полномочий на муниципальный уровень в форме регионального Фонда компенсаций, для межмуниципального взаимодействия в контексте муниципальный район — поселения характерны прямые финансовые перечисления из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, под исполнение делегированных муниципальному району полномочий поселений.5 В частности, здесь речь идет о субвенциях из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на здравоохранение. Расходы, осуществляемые в районах на здравоохранение в расчете на одного жителя, умноженные на количество поселений являются показателем размера субвенций передаваемых поселением в бюджет муниципального района на осуществление данных функций.
В целях ускорения темпов социально-экономического развития муниципальных образований РТ и содействия повышению качества управления общественными финансами муниципальных образований на 2008 г планируется формирование Фонда стимулирования социально-экономического развития и качественного управления общественными финансами муниципальных образований Республики Татарстан. Предполагается на конкурсной основе предоставление дотаций муниципальным образованиям, на основе учета следующих факторов:
• текущего социально-экономического и финансового состояния;
• потенциальных экономических и финансовых возможностей;
• устойчивости по отношению к воздействию негативных внешних факторов;
• степени усилий органов местного самоуправления для обеспечения роста финансовой самостоятельности территории и их социально-экономического развития;
• исполнение требований налогового и бюджетного законодательства РФ.
В целом, упрощенная модель механизма предоставления межбюджетных грантов в структуре фондов бюджетного регулирования в РТ, действующая в настоящее время без учета предполагаемых новаций
5 Данная норма предусмотрена ст. 142.3 БК РФ и ст. 35 ФЗ № 131,
если представительные органы местного самоуправления сформированы из представителей поселений, то поселение входящие в состав района обязаны передать средства в бюджет муниципального района на осуществление межмуниципальных функций.
(Фонда стимулирования социально-экономического развития и качественного управления общественными финансами муниципальных образований Республики Татарстан) представлена на рис. 1.
При содержательной интерпретации видовой структуры и миссии фондов бюджетного регулирования, функционирующих в РТ, в первом рассмотрении, можно заметить, что на локальный уровень трансплантируется видовая модель и назначение фондов, представляющих межбюджетные трансферты субъектам РФ. Однако при дальнейшем рассмотрении, в направлении детализации методик предоставления трансфертов трансплантация отвергается в виду следующих соображений.
Первое. Ряд региональных фондов, осуществляя предоставление выравнивающих грантов, демонстрируют «размывание» возложенной миссии. Данное обстоятельство, с одной стороны, снижает прозрачность и транспарентность межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. С другой, порождает в обозначении вида межбюджетного гранта терминологическое несоответствие содержанию, другими словами не соответствие между каналом предоставления и формой финансовой помощи. В частности, с миссией долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов местных бюджетов в Республике Татарстан создан региональный фонд софинансирования социальных расходов. Однако часть средств этого фонда направляется на финансовую помощь муниципальным районам, предоставление которой осуществляется при выполнении пороговых значений индикаторов оценки уровня жизни населения. Тем самым предоставление этой части средств предоставляет собой финансовое обеспечение стимулирования локального развития в корреспонденции с реализацией индикативного управления на субрегиональном уровне и имеет целевой характер. Здесь и возникает терминологическая путаница и несоответствие между каналом предоставления и формой (видом) межбюджетных грантов, проявляющиеся в следующем. Так, в целом межбюджетные гранты из ФССР направлены на долевое финансирование приоритетных социально-значимых расходов и представляют собой по виду межбюджетных грантов субсидии. В то же время, как в случае предоставления финансовой помощи под выполнение показателей территориального развития через РФССР обнаруживается целевой характер и в этом случае межбюджетный грант должен носить название субвенции.
Заметим, что предоставление финансовой помощи под выполнение показателей территориального развития через РФССР в целом согласуется
- 43
Бюджет РТ
10%НДФЛ
Средства бюджета РТ
10% НДФЛ средства бюджета РТ
Региональный -
Фонд компенсации
ФФПМР (ГО), исходя из бюджетной обеспеченности
(БО)
Региональный Фонд софинансирования социальных расходов
ФП
Бюджеты MP (кроме отчисляющих отрицательный трансферт)
Бюджеты MP, отчисляющие отрицательный трансферт
Бюджет MP (ГО)
Субвенция на выравнивание поселений
Региональный ФФПП, исходя из численности
Исходя из численности Исходя из БО
Районный Ф ФИЛ
Субвенции на вопросы межмуниципального характера
Бюджеты поселений, отчисляющих отрицательный трансферт
Бюджеты всех поселений (кроме отчисляющих отрицательный трансферт)
Бюджет поселения
Рис. 1. Модель межбюджетных грантов в РТ Примечания: Введенные сокращения: ФП — финансовая помощь; ССР — софинансирование социальных расходов
с опытом Франции6, демонстрирующего предоставление дотации муниципальным образованиям под выполнение определенных мероприятий, рекомендуемых вышестоящим уровнем власти. Тем самым, это обстоятельство дает основания для положительной оценки в целом концепции предоставления финансовой помощи под достижения определенных нормативов социально-экономического развития территории. Для преодоления отмеченного несоответствия между каналом предоставления (ФССР) и миссией финансовой помощи, выделяемой под выполнение показателей территориального развития (целевой, стимулирующей), видится целесообразным выделение этого вида межбюджетного гранта не через ФССР, а через планируемый к формированию Фонд стимулирования социально-экономического развития и качественного управления общественными финансами муниципальных образований Республики Татарстан, целью которого является ускорение темпов социально-экономического развития муниципальных образований. Это обеспечит синхронизацию миссии финансовой помощи выделяемой под выполнение показателей территориального развития с целевой установкой фонда.
6 Hellmut Wollmann. The social policy responsibilities of the local government levels in France /Draftperot Institutfur Statfor Sehungund Strukturpolitik. — Berlin.
44 -
Второе. В межбюджетных отношениях на субрегиональном уровне реализуется режим «отрицательных» трансфертов, возможность введения которого на субнациональном уровне только обсуждается7.
Фактографическая иллюстрация видовой структуры фондов бюджетного регулирования на субрегиональном уровне в РТ в разрезе доли каждого фонда в общем объеме межбюджетных грантов (ОВС); доли каждого фонда в общих расходах бюджета РТ приведена в табл. 1.
Как видно, по значениям ОВС и доли в расходах бюджета РТ в исследуемом периоде крупнейшим каналом межбюджетных переливов, организуемых на субрегиональном уровне в РТ, выступает региональный Фонд компенсации. Значительная величина Фонда компенсаций свидетельствует о масштабности расходной деволюции. Исследование предметного перечня полномочий, делегированных на уровень местного самоуправления, в контексте нормативно-правового и финансового обеспечения, через региональный Фонд компенсации (табл. 2) в 2006—2007 гг., показывает его вариацию в динамике — дополнение существующих направлений расходной деволюции субвенциями
7 Кузнецова О. В. Межбюджетные отношения: параллели между Россией и Германией // Казанский Федералист, № 3(19), 2006. С. 63.
Таблица 1
Предоставление межбюджетных грантов на субрегиональном уровне в Республике Татарстан в 2006-2007 гг. по показателям уточненного плана в %
Финансовая помощь 2006 г. 2007 г.
ОВС Доля в расходах бюджета РТ ОВС Доля в расходах бюджета РТ
Фонд финансовой поддержки в том числе: 15,73 2,79 15,85 4,82
ФФПМР (ГО) 15,58 2,77 15,53 4,73
ФФПП 0,14 0,03 0,32 0,10
РСФССР в том числе: 25,31 4,50 26,21 7,98
финансовая помощь 10,6 1,9 10,8 3,1
РФК в том числе: 58,96 10,47 57,94 17,64
выравнивающий трансферт 0,2 0,03 0,7 0,2
Итого межбюджетные гранты 100 17,76 100 30,44
Источник: * Рассчитано по данным Минфина РТ
на новые полномочия, появляющиеся в 2007 г. по сравнению с 2006 г.
Итак, в Республике Татарстан региональный Фонд компенсации является каналом предоставления субвенций на выравнивание муниципальных поселений, хотя их размер и значительно уступает субвенциям социального характера (на образование, социальное обслуживание), но выше субвенций административно-организационного порядка (составление списков кандидатов в присяжные заседатели, функционирование административных комиссий, функционирование комиссий по делам несовершеннолетних). Думается, что выделение субвенций на выравнивание поселений через региональный Фонд компенсаций латентно, с одной стороны, завышает его величину, тем самым, с другой, занижает масштабность Региональных фондов финансовой поддержки. Это искажает как реальную картину дифференциации территориального развития на локальном уровне, так и реальную величину финансовой помощи, что в совокупности снижает транспарентность межбюджетных переливов. Кроме того, все это подтверждает сделанный ранее вывод, об осуществлении деконцентрации, проявляющейся в том, что при действующей модели закрепления налогов, формирующей недостаточность собственной доходной базы муниципальных образований, передача полномочий сопровождается финансовым обеспечением через межбюджетные гранты.
Выравнивающая функция распространяется и на РФССР, который занимает вторую позицию по величине ОВС и доли в расходах бюджета РТ (табл. 3) среди фондов бюджетного регулирования на субрегиональном уровне в РТ. В сложившейся
ситуации — «распыления» средств региональных фондов компенсации и софинансирования социальных расходов на выравнивающие транши, вполне закономерно то скромное последнее место, которое занимает Фонд финансовой поддержки на субрегиональном уровне в РТ.
В целом, при количественной оценке объемов предоставления межбюджетных грантов через региональные фонды бюджетного регулирования подтверждается гипотеза о том, что картина позиционирования фондов бюджетного регулирования по видовой структуре в РТ, при всей тождественности наименований фондов, мало согласуется со сложившейся практикой на субнациональном уровне. Где крупным каналом федеральной финансовой помощи являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки регионов. Отметим, что по расчетам автора, в 2006 г. на долю ФФПР в расходах федерального бюджета приходится 5,3 %, а в 2007 г. — 4,8 %. В то время как доля ФССР в расходах федерального бюджета в 2006 г. составляет 2,9 %, в 2007 г. — 3,1 %, а по Фонду компенсаций значение данного показателя и того меньше: в 2006 г. — 1,7 %, в 2007 г. — 2,8 %.
Далее фактографическое описание видовой структуры фондов бюджетного регулирования на субрегиональном уровне в РТ дополним исследованием последствий реализации межбюджетных грантов с точки зрения их приоритетных задач. Сравнивая контур провозглашаемой целей межбюджетных грантов, выделяемых через ФФПМО на субрегиональном уровне с нормативными, обрисованными в теоретической части исследования, не обнаруживаем их противоречивости. Учитываем
- 45
ста
Масштабы регионального Фонда компенсаций в РТ в 2006—2007гг., млн. руб.
Таблица 2
Делегированное полномочие Характеристика полномочия Нормативно-правовое обеспечение Финансовое обеспечение (по уточненному плану) по годам, млн. руб.
2006 2007
Обеспечение государственной гарантии прав граждан на получение образования в общеобразовательных учреждениях Реализация государственного стандарта образования, включая оплату труда работников этих учреждений, расходы на приобретение учебных пособий, технические средства обучения, расходы материалов на хозяйственные нужды ФЗ от 07.07.2003 № 123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» 5 865,5 5 972,3
Обеспечение государственной гарантии прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по общим общеобразовательным программам в специальных (коррекционных и санаторно-лесных) школах Реализация государственного стандарта образования, включая оплату труда работников этих учреждений, расходы на приобретение учебных пособий, технические средства обучения, расходы материалов на хозяйственные нужды ЗРТ от 22.02. 2006 № 15-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области образования» 179,2
Социальное обслуживание отдельных категорий граждан Субвенции определены в расчете на одного проживающего или обслуженного в стационарных, полустационарных и нестационарных учреждениях социального обслуживания муниципальных районов и городских округов ЗРТ от 30.12.2005 № 142-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями РТ в области социального обслуживания населения» 704,4 824,6
Оплата жилого помещения и коммунальных услуг Субсидии, рассчитанные на основании банка данных о распределении населения муниципального образовании относительно уровня среднедушевых доходов и региональных стандартов на оплату жилья и коммунальных услуг, размеры которых установлены Правительством РТ Жилищный кодекс РФ 1 429,8 1400
Составление списков кандидатов в присяжные заседатели Составление (изменение, дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в РФ ФЗ от 20.08.2004 № 113-Ф3 «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс РТ 1,19 3,3
Регистрация актов гражданского состояния Субвенция из Федерального фонда, исходя из численности населения муниципальных районов и городских округов ЗРТ от 30.12.2005 № 146-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления в Республике Татарстан полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния» 73,3 73,3
Первичный воинский учет Субвенция местным бюджетам по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют комиссариаты ФЗ от 28.03.1998 № 53 «О воинской обязанности и воинской службе», постановление Правительства РФ от 25.12.1998 № 1541 «Об утверждении положения о воинском учете» 43,5 31,2
о
н хз
со
"та
а а
хз
и ее а
а го
и я о я о
г
а я а
Я >
Я Я
о м
я
к
я
к я
1-3
м ■ч м га
£
я ■о
5 О
■е к
-а ее -а
а
о
3
О О >4 В"
ГО ГО
ГО
о о со
Продолжение табл. 2
Делегированное полномочие Характеристика полномочия Нормативно-правовое обеспечение Финансовое обеспечение (по уточненному плану) по годам, млн. руб.
2006 2007
Функционирование административных комиссий ЗРТ от 30.12.2005 № 144-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями РТ по образованию и организации деятельности административных комиссий» 10,03 10,7
Функционирование комиссий по делам несовершеннолетних Организация деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав ЗРТ от 30.12.2005 № 14Э-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями РТ по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» 11,22 12
Наделение органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями Реализация государственных полномочий в области социальной поддержки ЗРТ от 08.12.2004 № 64-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения» 856,9 844,6
Выполнение государственных полномочий по распределению дотаций поселениям, делегированных органам местного самоуправления Выравнивающий трансферт, распределение которого между поселениями осуществляется исходя из численности населения, то есть по «душевому признаку». ЗРТ от 22.12.2005 № 1Э2-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями по предоставлению дотаций поселения из регионального фонда финансовой поддержки» 28,34 76,8
Реализация государственных полномочий в области управления Субвенции из бюджета РТ в сферу государственной молодежной политики ЗРТ от 07.04.2006 № 29-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области государственной молодежной политики» 8,5
Субвенции из бюджета РТ на организацию транспортного обслуживания населения ЗРТ от 28.04.2006 № Э2-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования «город Набережные Челны» государственными полномочиями в области организации транспортного обслуживания населения» 0,3
Субвенции на государственные полномочия в области жилищно-коммунального хозяйства ЗРТ от 17.03.2006 № 21-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Республики Татарстан в области жилищно-коммунального хозяйства» 11,5
го го
го о о со
ЕЕ >
Д Я О
я >
Н=1
ьг я Е м
я я
1-Э м ч м о
Б
я ■о к о
■о
-3
Е
о\ §
3 йя п X
о
О
н
хз
со
"та 13 13
хз
и оа 13
13
м
и я о я о
г
я
3
o=>
Окончание табл. 2
Делегированное полномочие Характеристика полномочия Нормативно-правовое обеспечение Финансовое обеспечение (по уточненному плану) по годам, млн. руб.
2006 2007
Субвенции на государственные полномочия в области управления государственным имуществом Республики Татарстан и земельными ресурсами Закон Республики Татарстан от 28.04.2006 № ЗЗ-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Республики Татарстан в области управления государственным имуществом Республики Татарстан и земельными ресурсами» 16,7
Субвенции на государственные полномочия в области образования Закон Республики Татарстан от 22.02.2006 № 15-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области образования» - 9,5
Информационно-методическое обеспечение Субвенции местным бюджетам на реализацию государственных полномочий по ин-формационно-методическому обеспечению образовательных учреждений млн. рублей. 150,4
Государственные полномочия по организации обеспечения детей первых двух лет жизни Государственные полномочия по организации обеспечения детей первых двух лет жизни специальными молочными продуктами и смесями по рецептам врачей Законом Республики Татарстан от 16.03.2006 № 19-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения» 80,1
Государственные полномочия по проведению противоэпидемических мероприятий Государственные полномочия по проведению противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней. 52,3
Денежные выплаты медицинским работникам Субвенции на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи Постановление Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 № 356 «О порядке предоставления в 2006 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи» 301,3
Денежное вознаграждение педагогам Субвенции на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в определенных Правительством Российской Федерации типах государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 № 854 «О порядке предоставления в 2006 году финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений» 313,5
О
н
хз
К>
CD
TS S S
X3
05
м ее s
s so
и я о s о S s я к
Я >
J=l Я О
я
tr
я
г
я S
я
1-3
м ■ч м га
£
1=1 ■о
S
о ■в s
-а
CD
1-3
Е
о
3
8 3
о
О >4 В"
DO DO
DO О
о со
Источник: * Составлено по данным Минфина РТ www. miiifin. tatar. ra/ras/ffle/pub/pub_4569.doc
незначительность масштабов Фонда финансовой поддержки поселений (доля в общей сумме межбюджетных грантов составляет 0,14 %, а в расходах бюджета РТ — 0,03 %), подтвержденную также экспертным мнением. Исследование финансовой поддержки муниципальных образований будет вестись по ФФПМР (ГО). В нормативном аспекте через ФФПМР (ГО), как было указано, предоставляется финансовая помощь, с одной стороны, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, с другой, сочетающая стимулирующий потенциал: замена части дотаций на дополнительные нормативы от НДФЛ.
В табл. 3 отражена реальная ситуация реализации «стимулирующего» компонента в механизме предоставления финансовой помощи их ФФПМР (ГО) в РТ в 2006—2007 гг.
Обращает внимание, что вариация распределения нормативов по НДФЛ достаточно четко показывает финансовую ситуацию в муниципальных районах. Заметно, что минимальные дополнитель-
ные нормативы для таких территорий, как Азна-каевский, Бавлинский, Тукаевские районы полностью покрывают дотации по первоначальному расчету (расчет НДФЛ «подушевому» принципу). Тогда как для Аксубаевского, Актанышского, Аль-кеевского, Дрожжановского, Рыбно-Слободского, Тютюшского районов даже переданные полностью доходы республиканского бюджета в части НДФЛ должны по-прежнему пополняться финансовыми вливаниями в форме дотаций.
Таким образом, при закреплении максимальных нормативов по НДФЛ за недостаточно развитыми муниципальными образованиями, все равно остающихся реципиентами, «стимулирующий» компонент в механизме предоставления финансовой помощи их ФФПМР (ГО) остается нереализованным. Более того, искажается его сущность: замена дотаций нормативами отчислений по НДФЛ превращается в простое перераспределение налоговых ресурсов с целью покрытия дефицита менее развитых муниципальных образований.
Таблица 3
Дотации в срезе заменяемости дополнительными нормативами по НДФЛ по муниципальным районам и городским округам8 Республики Татарстан в 2006 — 2007 гг. *
Наименование МР (ГО) 2006 г. 2007 г.
Размер дотаций, млн. руб. (первон. расчет) Размер дотаций, заменяемых нормативами от НДФЛ, млн. руб. Доп. нормативы от НДФЛ, % Размер дотаций, млн. руб Размер дотаций, млн. руб. (первон. расчет) Размер дотаций, заменяемых нормативами от НДФЛ, тыс. руб. Доп. нормативы от НДФЛ, % Размер дотаций, млн. руб
Агрызский 40,5 40,5 34,6 0 48,9 48,9 38,8 0
Азнакаевский 77,1 77,1 22,3 0 92,1 92,1 24,2 0
Аксубаевский 37,1 21,5 70 15,6 44,5 36,2 70 8,3
Актанышский 36,1 31,5 70 4,6 43,6 36,2 70 0
Алексеевский 29,3 29,3 57,3 0 35,4 35,4 61,6 0
Алькеевский 23,7 18,8 70 4,9 28,8 22,6 70 6,2
Альметьевский 0 0 0 0 0 0 0 0
Арский 56,7 56,7 70 0 68,8 61,6 70 7,2
Бавлинский 41,7 41,7 29,7 0 50,1 50,1 30,4 0
Буинский 51,9 51,9 44,7 0 63,5 63,5 47,4 0
Высокогорский 51,7 51,7 37,7 0 62,5 62,5 40,9 0
Дрожжановский 30,8 25,1 70 5,7 36,9 29,2 70 7,7
Зеленодольский 176,7 176,7 36,2 0 212,4 212,4 37,6 0
Кукморский 58,6 46,6 70 12 70,4 54,7 70 15,7
Лаишевский 41,3 41,3 36,1 0 48,7 48,7 30,5 0
Лениногорский 0 0 0 0 0 0 0 0
Нижнекамский 0 0 0 0 0 0 0 0
Рыбно-Слободский 32,6 22,5 70 10,1 38,4 26,0 70 12,4
Тетюшский 29,6 25,1 70 4,5 35,2 32,6 70 2,5
Тукаевский 36,6 36,6 13,8 0 45,2 45,2 13,8 0
г. Наб. Челны 0 0 0 0 0 0 0 0
г. Канань 0 0 0 0 0 0 0 0
Источник: * Составлено по данным Минфина РТ
8 В выборку муниципальных районов вошли муниципальные образования, выполнившие план.
Впечатление приоритетности критерия «де-фицитопокрытия» в бюджетном регулировании на субрегиональном уровне в РТ не исчезает при исследовании выравнивающего компонента в механизме предоставления помощи их ФФПМР (ГО) в РТ в 2006-2007 гг. Так, несмотря на провозглашение задачи выравнивания бюджетной обеспеченности путем подтягивания «беднейших» до максимально возможного уровня за счет части дотаций из ФФПМР (ГО), формируемых за счет «отрицательного трансферта», распределяемых между муниципальными районами и городскими округами, анализ документации Министерства финансов РТ показывает, что после распределения этого вида дотацией оценивается не изменение бюджетной обеспеченности, а сокращение дефицита между доходами и расходами МР (ГО) (дефицит после дотаций из ФФПМРГО)). Как впрочем оценивается дефицит и после предоставления всех предусмотренных дотаций и проверяется соблюдения критерия не превышения 10 % доли дефицита в доходах, заложенного в БК РФ. Более того, при указании «профицита профицитных МР (ГО)» акцентируется, что сумму профицита «невозможно изъять для перераспределения»9.
Для верификации выдвинутой гипотезы о латентной ориентации при предоставлении финансовой помощи на субрегиональном уровне на «дефицитопокрытие», проведем диагностику последствий реализации трансфертного механизма в РТ с точки зрения реализации его приоритетной задачи — выравнивания бюджетной обеспеченности МР (ГО). Для этого рассчитаем коэффициент вариации показателя бюджетной обеспеченности МР (ГО) до и после распределения дотаций10 из ФФПМР (ГО). Результаты расчета представлены в табл. 4.
К сожалению, краткосрочный временной лаг функционирования трансфертного механизма на субрегиональном уровне не позволяет оценить его проявление в более долгосрочной динамике. Тем не менее, приведенные расчеты показывают что, несмотря на то, что вариация бюджетной обеспеченности после распределения дотаций сокращается, дифференциация муниципальных районов по уровню бюджетной обеспеченности продолжает оставаться значительной. Показательна растущая в динамике масштабность предоставления выравнивающих трансфертов: в 2006 г. из 45
9 Справка Министерства финансов РТ «Межбюджетные отношения Республики Татарстан в 2007 г.»
10 В части, предусмотренной на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Таблица 4
Коэффициент вариации показателя бюджетной обеспеченности муниципальных районов (ГО) РТ и количество регионов-получателей данного вида дотаций в 2006 - 2007 гг., %
Характеристики Годы
2006 2007
До распределения дотаций 78,5 74,6
После распределения дотаций 69,7 65,8
Количество регионов-получателей дотации 36 38
Источник: Рассчитано по данным Минфина РТ
МР (ГО) в республике получатели дотаций — 36 МР, в 2007 г. — 38. Другими словами, при устойчивом сохранении только трех муниципальных районов-доноров, плательщиков отрицательного трансферта, сокращается количество регионов, достигающих уровня бюджетной обеспеченности выше среднереспубликанского. Кроме того, целесообразность режима изъятия налоговых доходов в режиме «отрицательных» трансфертов не согласуется с фактом того, что в 2006 г. из трех муниципальных районов плательщиков «отрицательного» трансферта — это те районы, у которых уровень бюджетной обеспеченности выше среднереспубликанского (Альметьевский район, Лениногорский район, Нижнекамский район), два имеют дефицит, в частности, Лениногорский район в сумме 21106 тыс. руб; Нижнекамский район — 106 744 тыс. руб.
В 2007 г. после изъятия отрицательного трансферта у профицитного Альметьевского района образовался дефицит, и в республике профицитных муниципальных районов не осталось. Думается, что при таком механизме режима «отрицательных» трансфертов в ущерб стимулирующему компоненту детерминируется фискально-перераспределительный потенциал межбюджетных отношений. Последний проявляется в направленности на снижение общей дефицитности бюджетов большинства муниципальных образований, за счет изъятий доходов у значительно меньшего количества профицитных муниципальных образований, тем самым снижения их профицитности, а зачастую образования дефицита. Таким образом, в процессе реализации выравнивающей функции межбюджетных грантов, общая величина дефицита бюджетов муниципальных районов и округов в республике уменьшается, пропорционально сокращению количества финансово обеспеченных муниципальных образований. Подобная ситуация совершенно не вписывается в тенденцию достижения
сочетания принципов справедливости и эффективности государственного регулирования11.
Реальная картина организации межбюджетных потоков в виде финансовой помощи на субрегиональном уровне в РТ, раскрывается при учете траншей, представляемых из РФССР. Эта часть субсидий регионального фонда софинансирова-ния социальных расходов распределяются между бюджетами поселений, согласно специальным соглашениям между правительством республики и муниципальными образованиями, заключенными в июне 2006 г., феврале 2007 г., зависит от достижения индикативных показателей. Порядок заключения данных Соглашений утвержден Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан № 603 от 7 декабря 2006 г. Этим же постановлением определены индикаторы оценки эффективности деятельности муниципальных районов и городских округов, совокупность которых учитывается в межбюджетных отношениях.
Анализ достигнутых значений индикаторов по итогам 2006 г. в целом позволяет сделать вывод их выполнения большинством муниципальных образований.
Корреспондируя достижения по реализации индикативного планирования в разрезе муниципальных районов с величиной финансовых грантов из регионального Фонда софинансирования социальных расходов по субъектам-получателям (табл. 5)12, обнаруживаем следующие тенденции.
13Первая. В темпоральном аспекте в 2007 г. по сравнению с 2006 г. по всем муниципальным районам республики наблюдается увеличение удельного веса дотаций за счет средств РФССР в общем объеме финансовой помощи.
Вторая. Несмотря на достижение значений индикаторов по итогам 2006 г. профицитному Альметьевскому и, ставшему профицитным после дотаций из ФФПМР (ГО), Зеленодольскому муниципальным районам финансовые гранты из регионального фонда софинансирования социальных расходов не выделялись. Наряду с дефицитными районами, не достигших нормативных значений уровня социально-экономического развития (Аг-
11 Как известно, сочетание принципов справедливости и эффективности государственного регулирования, предполагает предоставление финансовой помощи особо нуждающимся территориям.
12 В выборку муниципальных районов вошли муниципальные образования, выполнившие план.
13 Подобное позиционирование объясняет выявленную тенденцию увеличения удельного веса дотаций за счет средств РФССР в общем объеме финансовой помощи в 2007 г. по сравнению с 2006 г. по всем муниципальным районам республики.
рызский, Тетюшский муниципальные районы), но являющихся получателями финансовой помощи из регионального фонда софинансирования социальных расходов.
Третья. Сравнительный анализ величины финансового гранта из РФССР, идущего на финансовую помощь муниципальным районам показывает, что наибольшее значение как в общей видовой структуре финансовой помощи, так и по удельному весу этих района в общем объеме финансового гранта из РФССР, достигается у дефицитных территорий, но не являющихся получателями дотаций из РФФПМР (ГО), то есть отличающихся превышением величины бюджетной обеспеченности над показателем среднереспубликанского уровня, включая в том числе дефицитные районы — плательщиков «отрицательного» трансферта. В частности, это Лениногорский, Нижнекамский муниципальные районы и городские округа Казань и Набережные Челны (табл. 5). Вырисовывается парадоксальная ситуация, когда с одной стороны, дефицитные МО платят отрицательный трансферт в республиканский бюджет, увеличивая (или образуя) имеющейся дефицит. С другой стороны, часть образовавшегося дефицита далее покрывается за счет финансовых вливаний из РФССР, при условии, что дотации из РФССР сократят удельный вес окончательного дефицита до 10 % в доходах бюджетов МР — критерия, заложенного в БК. Если имеющейся дефицит бюджетов МО в доходах без дотаций не превышает 10 %, то такие МО транш из РФССР не получают, хотя ими достигаются нормативные значения предусмотреного уровня социально-экономического развития, заложенные в подписанных соглашениях между правительством республики и муниципальными образованиями. Тем самым на практике предусмотренный порядок выделения финансовой помощи под выполнение намеченных показателей в территориальном развитии, не всегда реализует стимулирующий потенциал.
Таким образом, средства РФССР представляют собой для МО плательщиков отрицательного трансферта — компенсационный механизм снижения дефицита бюджета МО, усугубившегося после уплаты отрицательного трансферта в республиканский бюджет. Для остальных муниципальных районов — последний этап межбюджетных перераспределений с целью снижения с помощью дотаций РФССР окончательного дефицита в доходах бюджетов МР до критерия не более 10 %, заложенного в БК РФ. Это позволяет позиционировать предоставление финансовой помощи из
- 51
Таблица 5
Видовая структура дотации в общем объеме финансовой помощи по муниципальным районам и городским округам Республики Татарстан в 2006 — 2007 гг., в %*
Наименование МР (ГО) 2006 г. 2007 г. (план)
Дотации из ФФПМР (ГО) Дотации из ФССР Изменение дефицит14 (профицит) тыс. руб Дотации из ФФПМР (ГО) Дотации из ФССР Изменение дефицит (профицит) тыс. руб
Дотации по НДФЛ Дотации на выравнивание БО Дотации по НДФЛ Дотации на выравнивание БО
Агрызский 38,2 8,2 53,6 -90700 36,8 7,4 55,8 -121585
Азнакаевский 55,1 0 44,9 -132437 39,2 5,95 54,9 -228187
Аксубаевский 44,6 28,1 27,3 -69720 37,9 27,4 34,7 -95426
Актанышский 35,8 23,2 41 -79470 32,9 18,0 49,1 -111420
Алексеевский 23,5 17,5 59 -87483 21,5 13,1 85,9 -135283
Алькеевский 30,3 17,7 48 -72492 20 14,6 65,4 -117090
Альметьевский 0 0 0 +355532 0 0 100 +59272
Арский 40,5 27,5 32,0 -112568 38,8 9,9 51,3 -142593
Бавлинский 40,6 0,3 59,1 -91304 35,5 3,6 60,9 -130161
Буинский 47,4 14,9 37,7 -89076 46,1 13,7 40,2 -122530
Высокогорский 59,6 6,6 33,8 -71525 61,8 1,2 37 -90130
Дрожжановский 45,4 21,3 33,3 -52926 35,7 18,3 46 -13381
Зеленодольский 84 16 0 -203246 89,9 10,1 0 -217491
Кукморский 36,3 18,4 45,3 -131301 36,8 17,1 46,1 -167315
Лаишевский 49,4 15,1 35.5 -53761 47,3 6,8 45,9 -75754
Лениногорский 0 0 100 -121991 0 0 100 -200303
Нижнекамский 0 0 100 +50531 0 0 100 -40095
Рыбно-Слободский 28,2 17,8 54 -92413 23 13,6 63,4 -143896
Тетюшский 26,1 14,8 59,1 -85817 24,3 14.7 61 -127749
Тукаевский 51,1 20,3 28,6 -53050 61,7 0 38,3 -59664
Г. Наб. Челны 0 0 100 -168961 0 0 100 — 294254
Г. Канань 0 0 100 -714854 0 0 100 -383865
Источник: * Составлено по данным Минфина РТ; полужирным выделены профицитные муниципальные районы 14 Показатель изменение дефицита характеризует покрытие первоначального дефицита дотациями. Рассчитывается как разность между величиной первоначального дефицита и величиной дефицита после получения дотаций. При том, критерий 10 % дефицита в доходах выполнен во всех муниципальных образованиях, а профицитных районах соотношение расходов к доходам составляет в Альметьевком районе — 3,5 %, Зеленодольском — 6,9 %.
РФССР под выполнение показателей территориального развития в большей степени как механизм вторичного выравнивания локального развития на субрегиональном уровне, направленный на «дефи-цитопокрытие», нежели как стимулирующий механизм. Итак, построение двухсторонних каналов перераспределения финансовых средств означает следующее: сначала изъятие денежных средств у МР в виде отрицательных трансфертов в республиканский бюджет, а потом возвращение средств (безусловно, в меньшем объеме) через средства РФССР. Во-первых, это усложняет межбюджетные отношения, повышая временные и финансовые издержки, снижая прозрачность; во-вторых, нивелирует стимулирующий потенциал.
Обобщая практику построения выравнивающего компонента бюджетного регулирования на субрегиональном уровне в РТ, отметим, что действительно, в ходе реализации многоступенчатой финансовой помощи, выделяемой сначала через
52 -
ФПП, далее ФФПМР, далее РФССР дефицитность бюджетов МР в целом по республике имеет тенденцию к снижению. Так, в 2006 г первоначальный дефицит муниципальных районов и городских округов в РТ составил — 4679,5 млн. руб, а после предоставления всего многообразия межбюджетных грантов снизился до уровня — 763, 1 млн. руб. (Тпр = — 83,7 %); в 2007 г. первоначальный дефицит муниципальных районов и городских округов в РТ составил — 6929,5 млн. руб., а после предоставления всего многообразия межбюджетных грантов снизился до уровня — 1047,3 млн. руб. (Тпр = — 84,9 %). К сожалению, к успешности снижения дефицита бюджетов МР РТ приводит факт ликвидации профицитных муниципальных образований. Это обстоятельство выступает дополнительным аргументом верификации перераспределительной направленности построенной модели бюджетного регулирования на субрегиональном уровне в РТ.
