CC BY
104
Финансы региона
АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН В УСЛОВИЯХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ И РАЗГРАНИЧЕНИЯ ДОХОДНЫХ И РАСХОДНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
в.ю. кулькова,
кандидат экономических наук, доцент Академия управления «тИСБИ» (г. Казань)
Принятие Федеральных законов от 06.10.2003 №131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 20.08.2004 №122—ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» вызвало трансформации, значительно затронувшие механизм финансового обеспечения местного самоуправления. По мнению экспертов [1, 2], изначально указанными законами было установлено достаточно четкое, несмотря на наличие пробелов, разграничение вопросов местного значения; исключено дублирование полномочий; установлено ограничение и на право владения имуществом, не предназначенного для решения вопросов, отнесенных к компетенции соответствующего уровня местного самоуправления; сокращено число налогов, доходы от которых распределяются между бюджетами муниципальных образований и иными уровнями бюджетной системы; систематизированы и унифицированы формы межбюджетных трансфертов; определены основные правила их предоставления.
Данные направления задают предметную область исследования, которое заключается в оценке налоговой и расходной деволюции, затронувшей состояние бюджета муниципального уровня.
В оценке налоговой и расходной деволюции предусмотрено исследование как в целом видовой структуры налогов и расходов, их соответствия (насколько расходные полномочия обеспечены на-
логовыми), так и межбюджетные распределения на субмуниципальном уровне, то есть распределение налогов и расходов по бюджетам городских округов, муниципальных районов, поселений.
В Республике Татарстан местные бюджеты на 2006—2007 гг. сформированы в соответствии с Бюджетными кодексами Российской Федерации и Республики Татарстан с учетом изменений и дополнений1, а также в соответствии с нормами Федерального закона № 131 — ФЗ, которыми установлены дополнительные положения по переходу к принципам местного самоуправления на период до 2009 г. На переходный период установлен особый порядок решения вопросов местного самоуправления для вновь образованных поселений, который заключается в следующем. Во-первых, бюджеты данных поселений не образуются, их доходы и расходы включаются в состав бюджетов соответствующих муниципальных районов. Во-вторых, решение вопросов местного значения по данным поселениям, в том числе по введению местных налогов, передается органам местного самоуправления района. В Республике Татарстан 12 вновь образованных поселений: г. Азанакоево, г. Альметьевск, г. Бавлы,
1 Учтены положения Федерального закона от 12.10.2005 № 129-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ», Федеральный закон «О внесении изменений в бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» и в ст. 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) РФ о налогах и сборах».
Таблица 1
Закрепление налоговых доходов за местными бюджетами, %
Налог Бюджет поселения Бюджет муниципального района Бюджет городского округа
1. Местные налоги и сборы (собственные)
1.1. Земельный налог 100 100 (взимаемого на межселенных территориях) 100
1.2. Налог на имущество физических лиц 100 100 (взимаемого на межселенных территориях) 100
2. Федеральные налоги и сборы (регулирующие):
2.1. НДФЛ 10 20 30
2.2. ЕНВД - 90 90
2.3. Единый с/х налог 30 30 60
2.4. Госпошлина - 100 100
г. Бугульма, г. Елабуга, г. Заинск, г. Зеленодольск, г. Лениногорск, г. Нижнекамск, г. Нурлат, г. Чистополь, Круглопольское сельское поселение.
Реформа бюджетных отношений устанавливает единые нормативы отчислений по налогам. Думается, что это направлено на снижение напряженности между уровнями локальной власти и находит методологическое обоснование в теории общественного выбора (public choice). Так, Бюджетным кодексом РФ были установлены следующие нормативы отчислений по налогам в бюджеты муниципальных образований в 2006—2007 гг. (табл. 1).
Отметим, что в 2007 г. изменяется порядок зачисления доходов в бюджеты в виде арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, а также от продажи таких земельных участков. В бюджет Республики Татарстан зачисляется 50 % доходов от аренды земель, не предназначенных для жилищного строительства, в городских округах и 30 % доходов от продажи земельных участков, не предназначенных для целей жилищного строительства, как в городских округах, так и в границах муниципальных районов.
Оценка структуры закрепленных налоговых доходов за местными бюджетами дает основание для следующего обобщения: одни и те же местные налоги и сборы распределяются одновременно в бюджеты городских округов, муниципальных районов, поселений. Подобное отсутствие четкого закрепления видовой структуры налогов по уровням местного бюджета (бюджетов муниципальных районов и бюджетов поселений) 2 не вписывается
2 Согласно реформе бюджет городского округа самостоятельный, консолидирует налоговые платежи по видовой структуре такие же, как бюджеты районного и поселенческого уровня самоуправления.
в общую концепцию межбюджетного реформирования по принципу «один налог — один бюджет». Вместе с тем закрепление налоговых доходов за местными бюджетами основано на учете перераспределения налоговой нагрузки, которое заключается в передаче на субрегиональный уровень равномерных и стабильных источников доходов, а также в перемещении налоговой нагрузки на непосредственных потребителей общественных благ и услуг. Формально этим требованиям соответствуют налог на имущество физических лиц и земельный налог. Однако перемещение налоговой нагрузки на непосредственных потребителей общественных благ и услуг более полно отражают косвенные налоги. Неслучайно, как было показано ранее, межстрано-вая практика изобилует примерами преобладания косвенного налогообложения на субрегиональном уровне. Стимулированию развития локального производства и привлечения инвестиций, и, тем самым, расширению налогового потенциала муниципальных образований, не способствует исключение из их доходных источников «налогов на производства». По нашим оценкам, это привело к потере местными бюджетами Республики Татарстан в 2005 г. около 463,1 млн руб.; в 2006 г. — 460,9 млн руб.
По мнению специалистов, сложившийся механизм налогового регулирования муниципальных образований, включая закрепление налоговых поступлений на субмуниципальном уровне, отличается сложностью и снижением транспарентности. В частности, советник аппарата Комитета Государственной Думы РФ по местному самоуправлению Л. И. Пронина отмечает, что «Механизм поступления налоговых доходов в бюджеты поселений и муниципальных районов, а также в бюджеты городских округов сложен и многообразен, что усиливает его «непрозрачность» и уменьшает возможности для оценки эффективности» [4].
*Составлено и рассчитано согласно данным Федерального казначейства.
Таблица 2
Налоговые и неналоговые доходы муниципальных образований Республики Татарстан за 2004—2006 гг. (млн руб.) *
Год
2004 2005 2006
Доходы Местные Бюджет Бюджет Бюджет Бюджет Бюджет Бюджет
бюджеты городского муниципаль- поселения городского муниципаль- поселе-
округа ного района округа ного района ния
Местные налоги:
1. Налог на имущество 146,2 58,2 58,6 35,2 75,3 53,4 66,7
физических лиц
2. Земельный налог 1 322,9 1 172,7 1 124 203 1 675,5 905,6 210,5
Неналоговые доходы 1 258,2 944 835,8 32,1 2 175,7 636,9 89,2
Итого собственные доходы 2 727,3 2 174,9 2 018,4 270,3 3 926,5 1 595,9 366,4
Коэффициент автономии (Ка = (Дс/До) 100 %, где Дс — собственные до- 7,8 19,3 7,9 8,6 25,1 7,6 11,6
ходы бюджета; До — общая
сумма бюджетных доходов
Регулирующие налоги: 11 467,5 3292,6 3930,1 313,4 3 926,7 5 182,6 311,5
1. НДФЛ 7 050,1 1 609,2 1 896,2 287 2 955,6 4 263,5 304,9
2. Налог на прибыль орга- 1 667,2 - - - - - -
низаций
3. Налог на имущество 1 473,6 769,6 1 130,4 - - - -
организаций
4. ЕНВД 630,5 501,5 496,3 - 826,3 591,9 6,6
5. Гос. пошлина 78,2 33,5 - - 133 130 -
6. Иные налоги и сборы 567,9 378,8 407,2 26,4 11,8 197,2 -
Доходы, всего 14 194,8 5 467,5 5 948,5 583,7 7 853,2 6 778,5 677,9
Грантовая помощь, всего 20 595,9 5 832,5 19 734,5 2 535,4 7 808,6 14 194,7 2 485
В том числе: - - - - 1 240,80 3 233,60 2 323,7
дотации
субвенции - - - - 3 038,10 7 063,30 102,451
субсидии - - - - 1 553,20 3 590,20 -
Прочие поступления - - - - 1 976,50 307,6 58,8
Коэффициент зависимости Кз = (Др+Дг/До) 100 %, 92,2 80,7 92,1 91,4 74,9 92,4 88,4
где Др - доходы регулиру-
ющие; Дг — доходы в виде
грантов
Общая сумма доходов 34 790,7 11 300 25 683 3 119,1 15 661,8 20 973,2 3 162,9
Проведенная содержательная оценка закрепления налоговых доходов за местными бюджетами без наполнения фактографией искажает реальную картину позиционирования налогов в доходах бюджета. На основе данных Федерального казначейства была описана структура доходов муниципальных образований в Республике Татарстан, разделенных по статусу налогов: в собственные доходы3 вошли
3 Здесь не разделяется заложенная в БК концепция собственных налогов, включающих собственные и регулирующие налоги, неналоговые платежи и финансовую помощь (за исключением субвенций из Фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций), что искусственно завышает
местные налоги; в регулирующие — федеральные налоги, часть которых по нормативам закреплена за местным бюджетом (табл. 2).
Результаты диагностики видовой структуры доходных источников позволяют констатировать преобладание поступлений от федеральных налогов, сборов и специальных налоговых режимов над местными налогами. Эта тенденция свидетельствует о концентрации федеральных налогов и недо-
уровень собственных доходов. Под собственными понимаются налоговые доходы и неналоговые платежи, закрепленные на постоянной основе за соответствующим бюджетом.
статочности4 собственных налоговых источников на муниципальном уровне и, тем самым, ограниченных реальных налоговых полномочиях органов местного самоуправления. В подобной ситуации предусмотренная общей концепцией межбюджетного реформирования реализация принципа «один налог — один бюджет», автоматически переводит федеральные налоги (НДФЛ и др.) к аккумулированию только в федеральный бюджет, а местный бюджет лишается ключевого источника доходов. Проиллюстрируем приведенные умозаключения эмпирическим тестированием муниципальной налоговой системы Республики Татарстан.
Так, в общем объеме налогов и сборов, зачисленных во все уровни бюджета в 2006 г., наибольшая доля приходится на налог на доходы физических лиц (НДФЛ), сумма поступления по которому в 2006 г. составила 7,5 млрд руб., годовое назначение выполнено на 103 % к уточненному плану.
Налог на доходы физических лиц, пожалуй, самый стабильный и предсказуемый. Данный налог при межбюджетном регулировании выступает в роли стимулирующего фактора по увеличению доходной базы местных бюджетов. Исследование этого механизма предполагается далее. В 2006 г. с учетом дополнительных нормативов налог на доходы физических лиц в полном объеме зачислялся в бюджеты 11 муниципальных районов, в консолидированном бюджете республики на 2007 г. — в бюджеты 14 муниципальных районов.
Прирост налога, поступившего в местные бюджеты по сравнению с прошлым годом, составила 3 млрд руб. Основные причины увеличения поступлений НДФЛ в местные бюджеты в 2006 г. — увеличение заработной платы и других доходов населения, которые облагаются НДФЛ, а также увеличение среднего норматива зачисления НДФЛ в местные бюджеты.
Вторым по значимости источником местных бюджетов является земельный налог, сумма поступлений по которому при годовом уточненном плане в 2,8 млрд руб. составила 2 млрд 872 млн руб., или 102 %. По сравнению с 2005 г. поступление налога увеличилось на 376 млн руб.
Здесь подчеркнем, что объективным фактором роста поступлений земельного налога в текущем году является изменение условий уплаты налога. Если первый платеж в 2006 г. проходил по итогам первого квартала, то в январе — феврале текущего года поступил налог за 4-й квартал 2006 г. (в том
4 Незначительности доли налогов с низким объемом поступлений.
числе и по бюджетным учреждениям). Аналогично и по физическим лицам: на основании налоговых извещений в 2007 г. уплачивается 1/3 часть налога. Во многих районах достигнута договоренность с налогоплательщиками о ежемесячной уплате земельного налога.
Следует отметить, что с 1 января 2006 г. в соответствии с нормами Налогового кодекса РФ произошло изменение в порядке исчисления земельного налога — в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков. В целях выполнения плановых назначений в республике была проведена значительная работа по сбору земельного налога в 2006 г. Завершено межевание земель сельскохозяйственного назначения всех форм собственности, создана автоматизированная система ведения государственного учета объектов недвижимости. На эти мероприятия за ряд лет, включая целевую программу, выделено из бюджета республики 316 млн руб. Кроме того, на реконструкцию зданий Регистрационной палаты и Роснедвижимости выделено 315 млн руб. Все это позволило улучшить налоговое администрирование земельных платежей.
На сегодняшний день 1,4 млн учтенных земельных участков различного целевого назначения используются и принадлежат физическим и юридическим лицам, сведения о которых имеются в электронном виде в программном комплексе Единого государственного реестра земель. Автоматизирована выгрузка сведений из органов службы земельного кадастра, органов Госрегистрации в налоговые органы о земельных участках и плательщиках земельного налога, неоднократно производилась в течение года идентификация этих данных.
Единый налог на вмененный доход в бюджеты муниципальных районов от субъектов малого предпринимательства поступил в сумме 1,4 млрд руб., или 101 % к годовому уточненному плану. Поступление по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличилось на 428 млн руб. Однако не выполнили принятые назначения: Черемшан-ский (79 %), Аксубаевский (80 %), Бугульминский (81 %) и Спасский (86 %) районы.
Основными причинами невыполнения плановых назначений являются:
• наличие недоимки по действующим индивидуальным предпринимателям и организациям;
• сокращение числа налогоплательщиков, применяющих данный налоговый режим, ввиду отсутствия достаточного потребительского спроса.
Поступление налога на имущество физических лиц в бюджеты муниципальных образований при годовом уточненном плане 182,7 млн руб. составило 195,4 млн руб., или 107 %. Перевыполнение плановых назначений связано с погашением недоимки прошлых лет в сумме 32,5 млн руб. (поступление недоимки по состоянию на 01.08.2006, т. е. до срока уплаты платежа за текущий год), а также улучшением администрирования налога.
В целях обеспечения полноты сбора налога на имущество физических лиц органам местного самоуправления поселений необходимо улучшить администрирование этого налога, для чего:
• развернуть работу по проведению инвентаризации строений, помещений и сооружений;
• по оформлению права собственности на новые объекты недвижимости;
• регулярно уточнять совместно с налоговыми органами налогооблагаемую базу;
• принимать конкретные меры по ликвидации недоимки, которая в настоящее время составляет 99,5 млн руб.
Рассмотрим исполнение бюджетов поселений в части налоговых поступлений. 954 поселения при годовом плане в 694 млн руб. мобилизовали доходов в сумме 678 млн руб., (исполнение составило 97 %, — в основном, из-за недовыполнения плана по земельному налогу). Сложившееся невыполнение имеет объективные причины — формирование бюджета на 2006 г. осуществлялось в условиях практически полного отсутствия информации о землях, принадлежащих поселениям, не были проведены межевание, а тем более официальная регистрация земель, находящихся в той или иной собственности. Данная работа была проведена в течение 2006 г., и сейчас существует практически полная картина о налогооблагаемой базе по поселениям. При этом распределение доходов по уровням бюджетов закреплено бюджетным законодательством на постоянной основе, и органы местного самоуправления могут планировать социально-экономическое развитие территорий на среднесрочный период.
Несмотря на определенные трудности в прогнозировании налоговой базы поселений в 2006 г., 40 % поселений от их общего числа свои планы по собственным доходам выполнили. Это поселения в Агрызском, Алькеевском, Атнинском, Балтасин-ском, Буинском, Высокогорском, Елабужском, Заинском, Камско-Устьинском, Кукморском, Мамадышском, Муслюмовском, Нижнекамском, Сармановском, Тукаевском, Чистопольском и Ютазинском районах.
По отдельным налогам, поступающим в бюджеты поселений, картина следующая: выполнили и перевыполнили план сбора налога на имущество физических лиц 712 поселений, или 76 % от их общего числа. Положительные результаты по налогу на доходы физических лиц обеспечили 700 поселений, или 74 %, по земельному налогу — 503 поселения, или 53 %.
По уровню обеспеченности муниципальных районов и городских округов налоговыми и неналоговыми доходами лидирующие позиции заняли г. Набережные Челны (81,2 %) и г. Казань (79,2 %), а также Альметьевский (72,7 %), Нижнекамский (69,5 %), Зеленодольский (53,3 %), Лениногорский (50,2 %) муниципальные районы. Самые низкие показатели в Алькеевском, Актанышском, Ат-нинском, Тюлячинском, Спасском и Тетюшском муниципальных районах — в них уровень обеспеченности не превышает 14 %.
Как видно из приведенной фактографии, низкие показатели уровня обеспеченности налоговыми и неналоговыми доходами демонстрируют муниципальные районы, с проявлением черт пери-ферийности, к которым относят: территориальную удаленность и слаборазвитость промышленной инфраструктуры, порождающие дезактуализацию человеческого потенциала, в целом, сужающие налогооблагаемую базу. Так, для данных районов характерны:
• численность населения менее 100 тыс. чел.;
• низкая заработная плата (в Тетюшском районе — 4 310 руб., Атнинском — 3 750 руб., при среднем прожиточном минимуме в Республике Татарстан 6 300 руб., среднереспубликанской зарплате 10 700 руб.);
• высокая доля убыточных предприятий (в Аль-кеевском районе — 53 %);
• высокий уровень безработицы (средний по республике — 1,35 %, в Спасском районе — 2,82 %). Проведенная содержательная оценка закрепления налоговых доходов за местными бюджетами и диагностика поступления налоговых платежей по видовой структуре не показывают реальной картины доходной деволюции, и, тем самым, не демонстрируют финансовых возможностей самостоятельного решения муниципальных задач. Для оценки потенциала финансовой автономии местного самоуправления приведем фактографическую иллюстрацию доходного обеспечения муниципальных образований в Республике Татарстан, включающую разделение доходных источников на собственные и регулирующие, а также межбюджет-
Таблица 3
Расходные полномочия местных бюджетов Республики Татарстан в 2004—2006 гг. (млн руб.) *
Год
2004 2005 2006
Расходы Местные Бюджет Бюджет му- Бюджет Бюджет Бюджет му- Бюджет
бюджеты городского ниципального поселе- городского ниципального поселе-
округа района ния округа района ния
Государственное управление и 934,50 - - - - - -
местное самоуправление
Судебная власть 3,70 - - - - - -
Общегосударственные вопросы - 1356,6 846,4 364,7 1217,8 902,6 434,1
Национальная оборона - - 24,7 0,6 - 0,7 28,5
Национальная безопасность и пра- 266,40 274,8 135,6 6,3 339,7 178,6 8,7
воохранительная деятельность
Промышленность, энергетика, 11 746,40 - - - - - -
строительство
Сельское хозяйство и рыболовство 297,10 - - - - - -
Транспорт, связь и информатика 337,80 - - - - - -
Национальная экономика - 947,8 534,8 4,5 1267,8 557 5,8
Жилищно-коммунальное 2 683,40 2 984,5 1 032,2 563,7 3 334,3 1 143,3 691,7
хозяйство
Охрана окружающей среды - 1,2 0,2 - 1,4 0,2
Образование 12 040,70 5 432,6 8 643,6 56,4 5 606,5 9 197,3 74
Культура, кинематография и средс- 1 139,90 456,3 674,3 342,4 324,7 479,4 870,4
тва массовой информации
Здравоохранение и спорт 3 512,70 2 195,4 1 986,4 37,2 2 365,8 2 545,4 40,2
Социальная политика 1 319,60 1 256,8 2 324,3 6,4 1 524,5 2 824,2 9,2
Межбюджетные трансферты 225,85 - - - 20,7 3 086,8 1 060,6
Прочие расходы 2 852,4 - - - - - -
Итого расходов 37 360,45 14 904,80 16 203,5 1 382,4 18 007,8 22 922,7 5 229,5
*Составлено и рассчитано согласно данным Федерального казначейства.
ные гранты. На основе этих данных был проведен бюджетный анализ, в рамках которого рассчитаны коэффициент зависимости и коэффициент автономии муниципальных образований (см. табл. 2).
Доходы бюджетов муниципальных образований значительно различаются в зависимости от видовой структуры местных бюджетов. Так, бюджеты городских округов традиционно имеют более устойчивый уровень, чем местные бюджеты. Благодаря высокому уровню налогового потенциала состояние собственных доходов бюджетов городских округов в целом по Республике Татарстан характеризуется низким уровнем дотационной зависимости. Несмотря на сокращение поступлений от межбюджетного регулирования, бюджеты городских округов имеют сравнительно с другими уровнями муниципальных образований высокий уровень самодостаточности. В частности, городские округи за счет собственных доходов (2005 г. - 2 124,9 млн руб; 2006 г. - 14 904,8 млн руб. — см. табл. 2) обеспечивают финансирование в 2005 г. — 14,6 %; в 2006 г. — 21,8 % расходов, в натуральном измерении их значение составило в
2005 г. — 14 904,8 млн руб; в 2006 г. — 18 007,8 млн руб. (табл. 3). К сожалению, основные поступления по доходам бюджетов городских округов обеспечиваются не за счет собственных источников, а за счет федеральных налогов: по данным 2006 г., налог на доходы физических лиц составил 37,6 %5, земельный налог — 21,3 %, налог на совокупный доход — 10,5 %. Неналоговые доходы составляют 27,7 % собственных доходов.
Иначе складывается структура доходов бюджетов муниципальных районов. Так, доля собственных доходов в них значительно меньше и составляет менее 23,5 % от всех доходов. За счет собственных доходов муниципальные районы (2005 г — 2 018,4 млн руб.; 2006 — 1 595,9 млн руб. — см. табл. 2) практически обеспечивают в 2005 г. (12,4 %) и 2006 г. (6,9 %) расходные полномочия, значение которых в натуральном измерении в 2005 г. составило 16 203,5 млн руб.; в 2006 г. — 22 922,7 млн руб. (см. табл. 3). Основной объем доходов бюджетов муниципаль-
5 Здесь показывается доля доходного источника в доходах без учета финансовой помощи.
Таблица 4
Структура доходов поселений Агрызского района в 2006 г. (тыс. руб.) *
Сельское поселение НДФЛ Налог на имущество физических лиц Земельный налог Другие налоговые и неналоговые доходы Итого доходов
Табарлинское 38 57 176 5 276
Крындинское 29 44 147 7 227
Кадыбашское 54 24 145 3 226
Кучуковское 127 30 69 4 230
Шаршадинское 47 12 24 3 86
*Составлено по данным Министерства финансов Республики Татарстан.
ных районов приходится на финансовую помощь. Столь высокий показатель обусловлен в рамках межмуниципального взаимодействия передачей на уровень муниципальных районов государственных полномочий поселений. Отчасти данный процесс можно оценить как попытку скорректировать разграниченные федеральным законодателем полномочия между уровнями бюджетной системы.
Сложнее всего описать средний бюджет поселения: в переходный период каждый из них, в зависимости от набора исполняемых полномочий и способа их реализации, от расположения тех или иных хозяйствующих субъектов, уникален по-своему. Нередко в одном муниципальном районе расположены поселения, для одного из которых основа собственных доходов является НДФЛ, для другого — земельный налог, составляющий более 50 % собственных доходов.
Как видно из табл. 4, в Табарлинском районе наибольшая доля в доходах бюджета у земельного налога (64 %), а доля НДФЛ — всего 14 %. Обратная ситуация наблюдается в Кучуковском районе, где НДФЛ составляет 55 % от всех поступлений бюджета. Поэтому, рассматривая бюджеты поселений, будет правильным оценивать полученные показатели не как характеристику среднего бюджета, что вполне приемлемо для муниципального района или городского округа, а как состояние данного бюджетного уровня. Основу собственных доходов поселений формируют НДФЛ (45 %), далее следуют земельный налог (31 %) и налог на имущество физических лиц (9,8 %). Однако первый год в условиях двухуровневой системы местных бюджетов показал, что в бюджетах поселений доля собственных доходов составляет около 50 %, что выше показателя по бюджетам муниципальных районов. Вместе с тем доля финансовой помощи намного превышает доходы бюджетов поселений. Закономерно, что в 2005 г. 19,6 %, в 2006 г. — 7 % расходных полномочий обеспечено за счет собственных доходов.
Преобладание собственных доходов более характерно для городских округов по сравнению с
муниципальными районами, демонстрирующими большую долю в доходах отчислений от федеральных налогов и поступлений в виде грантовой помощи. Подобная структура доходных источников муниципальных районов отображает, с одной стороны, смещение их функций от исполнения собственных полномочий к исполнению делегированных им полномочий. С другой, — свидетельствует о существенной зависимости этого уровня самоуправления и характеризует отсутствие финансовой самостоятельности при решении возложенных задач на муниципальные районы и устойчивости бюджета муниципального района.
Подобные выводы верифицируются по результатам расчетов коэффициентов зависимости и автономии. Выявляется, что в процессе реформирования коэффициент зависимости бюджетов городских округов выходит за диапазон неустойчивости (80,7 % в 2005 г.; 74,9 % в 2006 г.; в то время как в 2004 г. — 92,2 %) 6. Намечается положительная тенденция его снижения, иначе говоря, незначительно повышается устойчивость бюджета. Однако состояние бюджета все еще далеко от идентификации с «нормальным» или «абсолютно устойчивым». Значение коэффициентов автономии по муниципальным районам и поселениям показывает тенденцию неустойчивого состояния бюджетов этих уровней муниципального самоуправления, хотя в темпоральном аспекте обнаруживается незначительное повышение устойчивости бюджетов поселений.
Несмотря на рост налоговых доходов в местных бюджетах Республики Татарстан и наметившееся незначительное повышение устойчивости бюджетной системы на субмуниципальном уровне, согласно проведенным расчетам, происходит снижение коэффициента зависимости консолидированного
6 Напомним, что значение коэффициента зависимости, находящееся в диапазоне 90 — 95 %, характеризует неустойчивое состояние бюджета, в пределах 50 — 60 % нормальное состояние; от 30 — 40 % абсолютно устойчивое.
местного бюджета, который составил в 2004 г. 92,2 %, а в первый год реформ (2005 г.) — 88,9 %; в 2006 г. — 85,2 %. При этом проблемы с нехваткой финансирования расходных обязательств не были нивелированы в процессе реформирования местного самоуправления. Так, сопоставление доходов (см. табл. 2) с расходами (см. табл. 3) консолидированного местного бюджета показывает в 2004 г. обеспеченность доходами 93 % расходов, в 2006 г этот показатель составил 86,2 %. Притом за счет собственных доходов покрывается в 2004 г. 7,3 %; в 2005 г. — 3,7 %; в 2006 г. — 12,8 % расходов консолидированного местного бюджета. Подобные низкие проценты покрытия «местных» расходов собственными доходами, хотя и имеют незначительную тенденцию повышения в ходе реализации реформ, прецедентны для мировой практики. Так, практически во всех странах мира доходы органов местного самоуправления не покрывают их расходов. В США, например, доходы муниципалитетов составляют не более 65 % их расходов, в Канаде — 50 %, в Японии — 40 % [3]. Очевидно, что низкая обеспеченность расходов муниципальных образований собственными доходами обусловлена реализуемым в ходе реформ наделением местного самоуправления функциями без закрепления за ними необходимых доходных источников и ориентацию их покрытия за счет межбюджетных грантов характеризует формальную автономию. По данным характеристикам проводимый в Российской Федерации процесс деволюции далек от истинной децентрализации, представляющей реальную автономию на субрегиональном уровне, и в большей степени идентифицируется с деконцентрацией, описанной западными учеными [5].
Примечательно, что по результатам анализа дифференциации муниципальных финансов в контексте статуса муниципальных образований в ходе реализации субмуниципальных трансформаций обнаруживается значительная неоднородность доходных источников на душу населения (без учета межбюджетных грантов) по районам и городским округам Республики Татарстан. Так, коэффициент вариации доходных источников на душу населения по муниципальным районам и городским округам в Республике Татарстан в 2006—2007 гг. равен 86 %, наряду с однородностью муниципальных районов и городских округов по закрепленным бюджетным расходам на душу населения (V = 21 %). Подобная ситуация, с одной стороны, отображает территориальную дифференциацию налогооблагаемых баз и, тем самым, различные возможности аккумулиро-
вания доходов муниципальными образованиями. С другой стороны, — свидетельствует об унификации функциональных обязательств муниципальных районов и городских округов. Тем самым прослеживается отсутствие зависимости изменения величины расходов по мере изменения размеров доходов, что снижает стимулы к наращиванию налогооблагаемой базы.
Для оценки неравенства доходных источников по поселениям были выбраны районы: Агрызс-кий, Арский, Альметьевский и Нижнекамский, представляющие интересные возможности для сравнительного анализа. Ввиду того, что Агрызс-кий и Арский районы — типичные депрессивные субрегионы-реципиенты с сельскохозяйственной специализацией, демонстрирующие признаки периферийности, указанные ранее. Альметьевский и Нижнекамский районы — субрегионы-доноры, характеризующиеся, в первом случае, специализацией в топливной промышленности, а во втором, нефтехимическим комплексом региональной специализации. При оценке коэффициента вариации доходных источников на душу населения, а именно, в Агрызском районе (в 2006 г. V = 66 %; 2007 г. V = 67 %); Арском районе (в 2006 г. V = 66 %; в 2007 г. V = 70 %), Альметьевском районе (в 2006 г. V = 39 %; в 2007 г. V = 38 %), в Нижнекамском районе (в 2006 г. V = 43 %; в 2007 г. v=37 %), обращает на себя внимание однородность «внутрирайонных» поселений по закрепленным доходным источникам по сравнению с межрайонной неоднородностью. Кроме того, поселения экономически развитых районов демонстрируют большую однородность доходных источников, нежели депрессивные: в представленных расчетах соответственно Альме-тьевский и Нижнекамский районы против Агрыз-ского и Арского. По закрепленным бюджетным расходам на душу населения для поселений, как и для муниципальных районов и городских округов, характерно отсутствие дифференциации. Сравнивая коэффициенты вариации доходов и расходов на душу населения в контексте уровней экономического развития, обнаруживаем у поселений в экономически развитых районах сближение показателей вариации по доходам и расходам, что нехарактерно для межрайонных сопоставлений. Выявленная однородность поселений по величине муниципальных финансов объяснима эндогеннос-тью в распространении кумулятивного эффекта в территориальном развитии.
Основываясь на указанной балансовой увязке объемов доходных полномочий с расходными
функциями, проведем функциональный анализ местного самоуправления в ходе осуществленных трансформаций. Как уже отмечалось, с начала реформ федеральным законодательством было введено разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы для повышения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Логика реформ предусматривала разграничение полномочия таким образом, чтобы четко закрепить ответственность соответствующего уровня самоуправления в той или иной сфере, обеспечить их исполнение минимальными доходными источниками, а также закрепить принципы распределения финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности при недостаточности собственных доходов. Структура расходных полномочий местных бюджетов Республики Татарстан до реформы (2004 г.) и в ходе нее представлена в табл. 3.
Расходы местных бюджетов за исследуемый период формировались по определенным федеральным законодательством вопросам местного значения. Вариация функциональной структуры расходов в исследуемом периоде обусловлена реализацией расходной деволюции на субрегиональном уровне, которая продолжалась и в 2006 г. Так, в отличие от 2005 г. в 2006 г. с муниципального уровня на республиканский было передано содержание коррекционных школ и государственных музеев. На местный уровень передались татаро-турецкие лицеи, кадетские школы, школы-интернаты. В нормативных расходах местных бюджетов в 2006 г. учтена новая сеть социальной инфраструктуры по принятым решениям Правительства Республики Татарстан. В расходную базу бюджетов муниципальных районов и городских округов на 2006 г. на здравоохранение включены расходы на содержание медицинских учреждений, работающих в системе обязательного медицинского страхования, и финансируемых в 2005 г. в виде субвенций из бюджета Республики Татарстан. В расходы местных бюджетов на содержание аппарата управления муниципальных образований включены расходы на содержание финансовых органов и дополнительной численности (в связи с упразднением территориальных республиканских министерств): отделов культуры, здравоохранения, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства.
Как видно из табл. 3, расходы муниципальных образований в ходе реформирования укрепили социальную направленность, так как это предопределено самой сущностью местного самоуправления.
Упрощенно модель распределения расходных полномочий на субмуниципальном уровне выстроилась следующим образом. Полномочия органов местного самоуправления муниципального района распространяются на дошкольное, общее образование (за исключением выплаты заработной платы, методической литературы), первичную медицинскую помощь. Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство территорий, культура, физкультура и спорт — это функциональные полномочия поселений. Полномочия органов местного самоуправления городских округов складываются из полномочий поселений и муниципальных районов.
Столь упрощенное деление полномочий между муниципальными образованиями стало причиной возникновения лакун. Например, изначально Федеральный закон №131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не уточнял вопросов разграничения полномочий в сфере социальной политики, молодежной политики, сельского хозяйства, музейной работы, не были обозначены права муниципальных образований по учреждению средств массовой информации, полностью исключались полномочия муниципальных районов по проведению спортивных мероприятий. Федеральный закон №199—ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» отчасти заполнил эти лакуны, закрепив за муниципальными районами полномочия по проведению физкультурно-спортивных мероприятий, право на создание единой районной библиотечной системы. Также муниципальные районы уполномочены обеспечивать входящие в их состав поселения услугами по организации досуга и услугами организационной культуры.
Проведем фактографическое наполнение расходных полномочий по видовой структуре муниципальных образований, дающее иллюстрацию их реализации на практике. Так, основными затратными полномочиями, осуществляемыми органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно, являются: организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлиничес-ких, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов — 16 %; организация предоставления общего об-
разования по основным общеобразовательным программам — 14 %; организация предоставления дошкольного образования — 11 %.
Высокая доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) в бюджетах муниципальных районов требует более детального рассмотрения. Чаще всего за муниципальным районом закрепляется исполнение полномочий поселений по организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (Калининградская, Тульская, Рязанская и Мурманская области, Республика Башкортостан и др.). В Республике Татарстан полномочия в сфере ЖКХ сохранились за поселениями, но прослеживается тенденция передачи данных полномочий на уровень муниципального района. Это обстоятельство позволяет судить о стремлении сохранить данное полномочие за уровнем муниципальных районов. Возможно, это обусловлено тем, что нередко предприятие ЖКХ обслуживает более чем одно поселение, или же тем, что состояние дел на предприятиях ЖКХ требует дополнительной финансовой подпитки из бюджетов, а средний поселковый бюджет, как правило, решения данной задачи обеспечить не может.
Вместе с тем следует обратить внимание, что если по зарплате сейчас осуществляются текущие выплаты, то по коммунальным услугам в отдельных районах снова возникают проблемы — это Агрызский, Буинский, Верхнеуслонский, Дрож-жановский, Камско-Устьинский, Мамадышский, Менделеевский, Мензелинский, Нурлатский, Тукаевский муниципальные районы. Если на начало 2007 г. текущая кредиторская задолженность бюджетных учреждений, финансируемых за счет средств местных бюджетов, составляла 44,5 млн руб., то в настоящее время она увеличилась в полтора раза и составляет 64,1 млн руб.
Расходы по статье «Общегосударственные вопросы», характеризующей обеспечение деятельности органов управления, не корреспондируются ни с одним из полномочий закона №131—ФЗ. Осуществление управленческих функций по решению вопросов местного значения является самостоятельным полномочием, требует достаточного финансового обеспечения, и потому было бы правильным закрепить данное полномочие в федеральном законе.
Расходная статья «Социальная политика», так же, как и «Общегосударственные вопросы», отражает расходы, которые не корреспондируются с расходными полномочиями, законодательно
закрепленными за органами местного самоуправления. Расходы в сфере социальной политики относятся к той категории полномочий, которые органы местного самоуправления вправе исполнять, если такая возможность предусмотрена законом, но не является их обязанностью. При этом около 20 % из них — расходы на выполнение административных функций, на управление, связанное с осуществлением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий по расчету и предоставлению социальных выплат. Поэтому необходимо на законодательном уровне определить порядок финансового обеспечения административных расходов, возникающих у органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.
Межбюджетные трансферты заслуживают особого внимания, поскольку являются способом корректировки разграниченных законом №131—ФЗ полномочий, результат которой можно проследить по структуре расходов бюджетов поселений. Как следует из положений указанного федерального закона, следовало бы ожидать, что основными полномочиями органов местного самоуправления поселений, требующими бюджетного финансирования, станет социальный блок и ЖКХ и благоустройство. Однако структура расходов бюджетов поселений дает иную картину.
Основой расходов бюджетов поселений являются расходы на культуру, кинематографию и средства массовой информации, второе место занимают расходы на ЖКХ, затем идут общегосударственные вопросы. В результате реформы часть полномочий муниципальных образований была изъята, а после передана им, но за счет субвенций. В сфере образования за поселениями закреплено лишь одно полномочие — организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении, расходы на исполнение которых в 2006 г. составили не более 1 %. Основной объем финансирования статьи «Образование» поселениями направлен на исполнение полномочий по организации предоставления общедоступного бесплатного школьного образования и по организации предоставления общедоступного и бесплатного общего образования, что не является собственным полномочием поселения и финансируется за счет субвенций. В среднем в консолидированном бюджете муниципального района в Республике Татарстан доля расходов поселений на обеспечение дошкольного образования составляет 8 %, а на обеспечение общего образования — менее 3 %. Делегирование
полномочий в сфере образования можно отнести к тенденции сохранения органами местного самоуправления сложившейся территориальной системы управления учреждениями общего образования (прежде всего, в части начисления и выплаты заработной платы). Это предложение подтверждает и тот факт, что в поселениях, не имеющих бюджета и финансируемых по смете, расходы на общее образование за 2006 г. составили 32 %. В расходах бюджетов поселений на общее образование 72 % составляет выплата заработной платы с начислениями работникам бюджетных учреждений, что является государственным полномочием.
Объемы расходов в бюджете на содержание учреждений дополнительного образования ежегодно увеличиваются. В 2006 г. на содержание учреждений дополнительного образования из консолидированного бюджета Республики Татарстан было направлено 1,5 млрд руб.; на 2007 г. предусмотрено 1,8 млрд руб. (рост — на 20 %).
Проведенный анализ показывает, что необеспеченность на муниципальном уровне расходов доходами инициирует развитие института фандрай-зинга. Обобщение регионального опыта Республики Татарстан свидетельствует, что в настоящее время на субмунициальном уровне недостаточно ведется работа по привлечению внебюджетных средств учреждениями дополнительного образования. Согласно данным, по итогам 2006 г. только в восьми регионах республики были выдержаны нормативы по привлечению внебюджетных средств на развитие учреждений. А в Алексеевском, Балта-синском районах и г. Казани до настоящего времени не приняты решения органов местного самоуправления об установлении родительской платы за обучение детей в учреждениях дополнительного образования. Наиболее низкий сбор внебюджетных средств (до 2 % при норме в 6,32 % в 2006 г.) осуществлен в Арском, Атнинском, Дрожжановском, Заинском, Камско-Устьинском, Лаишевском, Ма-мадышском, Мензелинском, Новошешминском, Пестречинском, Рыбно-Слободском, Сабинском, Тетюшском, Тюлячинском, Чистопольском райо-
нах. Несмотря на легитимизацию института фанд-райзинга, в Республике Татарстан 2007 г. объявлен годом благотворительности. В 2007 г. ситуация ухудшается. Норматив в 8,94 % при составлении смет на текущий год соблюден только в 5 регионах, в 21 регионе норматив установлен ниже на 10—40 %, в 19 регионах плановый норматив на 2007 г. установлен в размере ниже фактического уровня прошлого года. Сложившаяся ситуация является отражением обострения противоречия между сферой производства как базой доходов бюджетов и социальной направленностью расходов бюджетов муниципальных образований. Подчеркнем, что у местного самоуправления в существующих условиях, характеризующихся, во-первых, наделением их полномочиями, финансирование которых ориентировано не на собственные доходные источники, а на покрытие за счет масштабных межбюджетных перераспределений, во-вторых, исключением из доходных источников «налогов на производство», в-третьих, дефицитности большинства местных бюджетов, ограничены возможности и стимулы для развития производственной базы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Завьялов Д. Ю. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений // Финансы. - 2007. - №3. - С. 22.
2. Захарченко А А. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Финансы.—2006. — №12 - С. 28.
3. Зиятдинова Ф. Г. Становится ли местное самоуправление: итоги года//Татарстан. - 2007. -№2 - С. 17.
4. Пронина Л. И. Совершенствование бюджетного и налогового законодательства России в целях реализации реформы федеративных отношений и местного самоуправления // Федерализм: Российское и международное измерение. - Казань: КИФ. - 2004. - С. 417.
5. Luchaire & Luchaire. Le droit de la decentralization, Paris 1983, p. 49.
