CC BY
58
о муниципальных бюджетах и их роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления
(на примере Ставропольского края)
Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов, решение которых осуществляется органами местного самоуправления. На сегодняшний день существует значительное количество теоретических разработок в области бюджетной системы РФ, однако актуальность этой темы обусловлена тем, что окончательно не решена проблема муниципальных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость систематического анализа муниципальных бюджетов как элемента бюджетной системы и переосмысления их значения и роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления.
Результаты анализа основных характеристик бюджетной системы РФ свидетельствуют о концентрации в ней значительной части финансовых ресурсов страны: в 2008 г. доходы консолидированного бюджета России составили 16003,4 млрд руб., или 38,5 % ВВП. Причем процесс концентрации финансовых ресурсов в бюджетной системе РФ имеет тенденцию к усилению: доходы консолидированного бюджета за период с 2003 по 2008 г. увеличились с 4138,7 до 16003,4 млрд руб., или с 31,3 до 38,5 % ВВП. В период с 2003 по 2008 г. наблюдалась тенденция усиления централизации бюджетных средств на федеральном уровне: в 2003 г. в федеральном бюджете РФ аккумулировалось 53,4 % доходов консолидированного бюджета страны, а в 2008 г. эта величина увеличилась до 57,9 %.
Особенностью российской бюджетной системы является превышение расходов бюджетов регионального уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. То есть, бюджетная система РФ отличается кон-
А.В. САВЦОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Северо-Кавказский государственный технический университет
центрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефиците средств субфедеральных бюджетов. По мнению российских экономистов, эта тенденция противоречит общемировой практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы [1].
В этой связи возникает необходимость оценки влияния сложившейся ситуации на бюджеты муниципальных образований (на примере Ставропольского края). Следует отметить, что принятие федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 20.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» инициировало изменения, существенно затронувшие механизм финансового обеспечения местного самоуправления. Результатом стало сокращение доходов местных бюджетов. Одновременно БК РФ определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип их сбалансированности. Это означает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следует иметь источник его покрытия.
Таким образом, органы местного самоуправления поставлены в полную зависимость от решений федеральных и региональных органов власти, отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают из вышестоящих бюджетов. Обзор законодательных актов позволяет заключить, что самостоятельность бюджетов муниципальных
образований обеспечивается достаточным уровнем собственных доходов, т. е. основой самостоятельности местных бюджетов должны стать местные налоги и сборы. Однако в соответствии со ст. 15 НК РФ их перечень на 1 января 2009 г. ограничен двумя налогами: земельным налогом и налогом на имущество физических лиц. Следовательно, в местные бюджеты на сегодняшний день переданы наиболее трудоемкие с точки зрения сбора и малопроизводительные с точки зрения доходности налоги. Кроме того, как налог на имущество, так и земельный, в силу специфики их изъятия часто приводят к отсрочке во времени.
Опираясь на мнения российских экономистов В. А. Бескровной, Г. Г. Господарчук, А. А. Захар-ченко, В. Ю. Кульковой, Н. С. Томилиной и др. [2, 3, 4, 5, 6], можно утверждать, что все сказанное явилось одним из важных показателей смещения налоговой власти в сторону центра и в то же время усложнило управление местными бюджетами. Сложившаяся практика, при которой более 50 % суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходит в федеральный и региональные бюджеты, а собственные доходы покрывают лишь 10 % текущих расходов, негативно влияет на социально-экономическую стабильность и развитие регионов. В связи со сложившимися диспропорциями бюджетной системы, имеющими место на местном уровне, возникла необходимость решения задачи по их устранению. Для этого, прежде всего, целесообразно провести анализ доходов и расходов бюджетов муниципального уровня.
В Ставропольском крае процесс реформирования местного самоуправления ведет отсчет с начала 1990-х гг. Он значительно активизировался после принятия в 1993 г. Конституции РФ, когда впервые в новейшей истории России для низовых органов власти был установлен статус местного самоуправления с широкими полномочиями по решению вопросов местного значения.
В 1996 г. на уровне районов вместо муниципальных органов были созданы государственные администрации, ставшие территориальными органами Правительства Ставропольского края. Правовую основу местного самоуправления, наряду с федеральным законодательством, составили более ста законов и других краевых нормативных актов. Все муниципальные образования, вне зависимости от состава территории и численности населения, были наделены муниципальной собственностью и сформировали собственные бюджеты. Однако, практика показала, что экономическая и финансовая база
многих муниципальных образований оказалась недостаточной для осуществления функций местного самоуправления в полном объеме. Принятие нового Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало новому этапу реформирования местного самоуправления, одним из принципиальных отличий которого является создание двухуровневой системы местного самоуправления.
Имея органы местного самоуправления на поселенческом уровне, Ставропольский край мог на год раньше осуществить трансформацию действующей системы местного самоуправления в двухуровневую. Реализуя этот подход, Государственная Дума и Правительство Ставропольского края утвердили план законопроектной работы, в соответствии с которым разработаны и приняты законы: «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района», «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края», «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае», «О бюджете Ставропольского края...» и ряд других.
Исходя из требований Федерального закона № 131-Ф3, внесены изменения в межбюджетные отношения в крае, начиная с 2005 г. бюджет Ставропольского края формируется по новым методикам. В итоге, каждый муниципалитет имеет самостоятельный бюджет, просчитанный с учетом имеющейся в муниципальном образовании экономической базы и численности населения, проживающего на его территории. Впервые сформированы бюджеты муниципальных районов. С образованием органов местного самоуправления в муниципальных районах были упразднены районные государственные администрации. Основные организационные мероприятия по переходу на новую двухуровневую систему организации местного самоуправления в крае были проведены до 1 января 2005 г.
В новом федеральном законе о местном самоуправлении подробно регулируются вопросы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и их осуществления. В декабре 2004 г. были приняты 10 законов, наделяющих органы местного самоуправления края отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образо-
вания, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства. Отдельным муниципальным образованиям передаются полномочия в сфере оказания специализированной медицинской помощи.
Начиная с 2005 г. при формировании проекта бюджета Ставропольского края расходные обязательства просчитываются с учетом разграничения полномочий, определенных положениями федеральных законов от 04.07.2003 № 95-ФЗ, от 06.10.2003 № 131-ФЗ и от 22.08.2004 № 122-ФЗ, что привело к высокой централизации средств на краевом уровне. Изменились структура и содержание межбюджетных трансфертов. Основу финансовой помощи составляют фонды финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), созданные с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Таким образом, на территории Ставропольского края проведена работа по закреплению полномочий за органами местного самоуправления и ресурсов для их реализации в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При-
нятые соответствующие законодательные акты в крае позволили органам государственной власти и муниципальным образованиям края приступить к практической реализации данного Закона в полном объеме с 1 января 2005.
На основе данных территориального органа федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю в табл. 1 приведен состав, а в табл. 2 — структура доходов муниципальных образований Ставропольского края, разделенных по статусу налогов: в собственные доходы вошли местные налоги; в регулирующие — федеральные налоги, часть которых по нормативам закреплена за местным бюджетом.
Для оценки потенциала финансовой автономии местного самоуправления посредством анализа доходного обеспечения муниципальных образований Ставропольского края целесообразно разделять доходные источники на собственные и регулирующие, а также межбюджетные трансферты.
В качестве инструментария используются бюджетные коэффициенты, которые позволяют сравнивать характеристики бюджета за различные периоды времени, сравнивать показатели бюджета
Таблица 1
Доходы муниципальных образований Ставропольского края за 2005 — 2007 гг., млн руб. *
2005 г. 2006 г. 2007 г.
Доходы Местные Бюджеты муници- Бюджеты городских округов Бюджеты городских Бюджеты муници- Бюджеты городских округов Бюджеты городских
бюджеты пальных районов и сельских поселений пальных районов и сельских поселений
Местные налоги: 921,8 245,1 398,6 191,1 564,2 545,6 422,5
1. Налог на имущество физических лиц 78,9 68,2 53,9
2. Земельный налог 485,3 477,4 368,6
Неналоговые доходы: 1292,8 603,5 1188,4 385,8 883,4 1589,6 286,8
1. Доходы от использования имущества, 694,3 25,2 606,3 246,4 160,2 796,1 186,1
находящегося в государственной или
муниципальной собственности
2. Доходы от предпринимательской и 598,5 578,3 582,1 139,4 723,2 793,5 100,7
другой, приносящей доход деятельности
Итого собственные доходы 2214,6 848,6 1587,0 576,9 1447,6 2135,2 709,3
Коэффициент автономии Ка = Дс/До, 0,222 0,081 0,199 0,162 0,096 0,180 0,159
где Дс — собственные доходы бюджета;
До — общая сумма бюджетных доходов
Регулирующие налоги: 2236,5 1550,3 2533,4 560,6 2904,2 3782,1 702,1
1. Налог на прибыль организаций 120,5 - - - - - -
2. Налог на доходы физических лиц 1787,3 1245,2 1910,6 485,0 2064,7 2820,3 479,6
Налоги на совокупный доход: 328,7 305,1 622,8 75,6 248,8 454,0 21,5
3. Единый налог на вмененный доход для * * * 232,1 452,9 4,8
отдельных видов деятельности
4. Единый сельскохозяйственный налог 16,7 1,1 16,7
5. Государственная пошлина 360,6 187,7 -
6. Иные налоги и сборы 230,1 320,1 201,0
Доходы, всего 4451,1 2398,9 4120,4 1137,5 4351,8 5917,3 1411,4
Окончание табл. 1
доходы 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Местные бюджеты Бюджеты муниципальных районов Бюджеты городских округов Бюджеты городских и сельских поселений Бюджеты муниципальных районов Бюджеты городских округов Бюджеты городских и сельских поселений
Финансовая помощь, всего 5215,3 7841,2 3532,1 2406,1 10659,8 5940,6 3027,2
в том числе: дотации 1715,4 260,1 1846,8
субвенции 7328,1 3653,7 612,8
субсидии 1410,1 2026,8 567,6
Прочие поступления 293,2 293,2 293,0 - 206,2 - -
Коэффициент зависимости Кз = Др+Дфп/До, где Др — доходы регулирующие, Дфп — доходы в виде фин. помощи 0,748 0,891 0,763 0,837 0,903 0,819 0,840
Общая сумма доходов 9959,6 10533,3 7945,5 3543,6 15011,6 11857,9 4438,6
Устойчивость бюджетов муниципальных образований (Дс — опр. в соотв. со ст. 47 БК РФ) кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние
Устойчивость бюджетов муниципальных образований (Дс = Местные налоги + Неналоговые доходы) кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние кризисное состояние
*Источник: Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю. Расчеты автора. Таблица 2 Структура доходов муниципальных образований Ставропольского края за 2005 — 2007 гг., %*
Доходы 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Местные бюджеты Бюджеты муниципальных районов Бюджеты городских округов Бюджеты городских и сельских поселений Бюджеты муниципальных районов Бюджеты городских округов Бюджеты городских и сельских поселений
Местные налоги: 9,2 2,3 5,0 5,4 3,7 4,6 9,5
1. Налог на имущество физических лиц 0,5 0,6 1,2
2. Земельный налог 3,2 4,0 8,3
Неналоговые доходы: 12,9 5,7 15,0 10,9 5,9 13,4 6,4
1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности 6,9 0,2 7,6 6,9 1,1 6,7 4,2
2. Доходы от предпринимательской и другой, приносящей доход деятельности 6,0 5,5 7,3 3,9 4,8 6,7 2,3
Итого собственные доходы 22,2 8,1 19,9 16,3 9,6 18,0 15,9
Регулирующие налоги: 22,4 14,7 31,8 15,8 19,3 31,9 15,8
1. Налог на прибыль организаций 1,2 - - - - - -
2. Налог на доходы физических лиц 17,9 11,8 24,0 13,7 13,7 23,8 10,8
Налоги на совокупный доход: 3,3 2,9 7,8 2,1 1,6 3,8 0,4
3. Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности 15,5 3,8 0,1
4. Единый сельскохозяйственный налог 0,1 0,0 0,4
5. Государственная пошлина 2,4 1,6 -
6. Иные налоги и сборы 1,5 2,7 4,5
Доходы, всего 44,7 22,8 51,8 32,1 28,6 49,9 31,8
Финансовая помощь, всего 52,3 74,4 44,4 67,9 71,0 50,1 68,2
в том числе: дотации 11,4 2,2 41,6
субвенции 48,8 30,8 13,8
субсидии 9,4 17,1 12,7
Прочие поступления 3,0 2,8 3,8 - 1,4 - -
Общая сумма доходов 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
* Источник: Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю. Расчеты автора.
различных муниципальных образований. Коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Эти критерии могут разрабатываться на базе наиболее успешно составленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по территориальному признаку.
По мнению В. А. Бескровной, П. В. Дружинина, М. Ф. Замятиной, В. И. Клисторина, Г. Б. Поляка, Т. В. Сумской [7, 8], для анализа бюджета используются следующие бюджетные коэффициенты:
1. Коэффициент автономии Ка=Дс/До, где Дс— собственные доходы бюджета; До — общая сумма бюджетных доходов.
2. Коэффициент зависимости Кз=Др+Дфп/До, где Др — доходы регулирующие, Дфп — доходы в виде финансовой помощи.
В соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Однако, заложенная в БК РФ концепция собственных доходов искусственно завышает их уровень. Учитывая точку зрения Г. Б. Поляка, необходимо констатировать факт, что дотация, субвенция, субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны, т. к. такая практика передачи средств способствует не развитию хозяйственной инициативы местных администраций, а созданию иждивенческих настроений [9]. Как отмечает Н. И. Химичева, наиболее совершенным является такой метод бюджетного регулирования, как процентное отчисление от доходных источников бюджетов вышестоящего уровня, т. к. он основан на материальной заинтересованности органов местного самоуправления и способствует развитию активности и инициативе на местах [10].
Под собственными доходами следует понимать налоговые и неналоговые платежи, закрепленные на постоянной основе за соответствующим бюджетом.
Анализ данных, приведенных в табл. 1 и 2, показывает, что в структуре доходных источников местных бюджетов преобладают поступления от федеральных налогов и специальных налоговых режимов над местными налогами. Эта тенденция свидетельствует о концентрации федеральных налогов и недостаточности собственных налоговых источников на муниципальном уровне и ограниченных реальных налоговых полномочиях органов
местного самоуправления. В общем объеме налогов и сборов, зачисленных в местные бюджеты в 2005 г., наибольшая доля приходится на налог на доходы физических лиц (НДФЛ), сумма поступления по которому в 2005 г. составила 1 787,3 млн руб., или 18,0 %.
Опираясь на мнения экспертов, можно утверждать, что НДФЛ самый стабильный и предсказуемый. Данный налог при межбюджетном регулировании выступает в роли стимулирующего фактора по увеличению доходной базы местных бюджетов. В 2005 г. с учетом дополнительных нормативов налог на доходы физических лиц в полном объеме зачислялся во все местные бюджеты, в 2006 и 2007 гг. — также во все бюджеты. Прирост налога, поступившего в местные бюджеты в 2006 г., по сравнению с 2005 г. составил 1 853,5 млн руб. Основные причины увеличения поступлений НДФЛ в местные бюджеты в 2006 г. — увеличение заработной платы и других доходов населения, которые облагаются НДФЛ, а также увеличение среднего норматива зачисления НДФЛ в местные бюджеты.
Вторым по значимости источником доходов местных бюджетов является земельный налог, сумма поступлений от которого в 2005 г. составила
921.8 млн руб., или 9,0 %. В 2006 г. по сравнению с 2005 г. поступления от налога уменьшились на 87,0 млн руб., в 2007 г. — возросли на 697,5 млн руб. Объективным фактором роста поступлений от земельного налога в 2007 г. является изменение условий его уплаты.
В доходы местных бюджетов Ставропольского края за 2007 г. поступило 31 308,1 млн руб., или 142,1 % к поступлениям 2006 г. Основная часть собственных доходов местного бюджета (48,3 %) сформирована за счет поступлений НДФЛ — 5 364,6 млн руб., единого налога на вмененный доход —
689.9 млн руб. (19,4 %). Динамика поступлений основных налогов, формирующих местный бюджет, за 2007 г. по сравнению с поступлениями за 2006 г. сложилась положительная.
В 2007 г. по сравнению с 2006 г. наблюдается увеличение поступлений от земельного налога. Основную долю объектов земельной собственности, по которым произведено налогообложение, составляют земли поселений, но при этом подлинный экономический эффект напрямую зависит от полноты учета земель сельскохозяйственного назначения и завершения проводимого в крае комплекса работ по межеванию, кадастровому учету и государственной регистрации прав на учас-
тки общедолевой собственности. По данным на 01.05.2008, уровень налогообложения земель этой категории составил 58 %. Однако именно в налогообложении земель сельхозназначения заложен основной потенциал увеличения доходной части местных бюджетов.
Следует отметить, что на поступления в бюджеты муниципальных районов от единого налога на вмененный доход влияет наличие недоимки по действующим индивидуальным предпринимателям и организациям, а также сокращение числа налогоплательщиков, применяющих данный налоговый режим, ввиду отсутствия достаточного потребительского спроса. Кроме того, в целях обеспечения полноты сбора налога на имущество физических лиц органам местного самоуправления поселений необходимо улучшить администрирование этого налога. Для этого следует развернуть работу по проведению инвентаризации строений, помещений и сооружений, по оформлению права собственности на новые объекты недвижимости, регулярно уточнять совместно с налоговыми органами налогооблагаемую базу, принимать конкретные меры по ликвидации недоимки.
Таким образом, проведенный анализ поступления налоговых платежей по видовой структуре не показывает реальной картины доходной де-волюции [11] (передачи обязанностей, владения или прав от одного лица другому), следовательно, не демонстрируют финансовых возможностей самостоятельного решения муниципальных задач. Деволюция (англ. devolution) — в конституционно-правовой практике Великобритании и некоторых других странах термин, означающий передачу (делегирование) центральными правительственными органами части своих полномочий органам власти административно-территориальных единиц. При этом правительство сохраняет ответственность за основные направления политики и законодательства во всех областях. Различаются законодательная деволюция (передача права издавать законы по некоторым вопросам) и административная дево-люция (передача права проводить в жизнь законы и политику, установленные центром) [12].
Доходы бюджетов муниципальных образований значительно различаются в зависимости от видовой структуры местных бюджетов. Так, бюджеты городских округов традиционно более устойчивы, имеют более высокий уровень самодостаточности. Благодаря высокому уровню налогового потенциала состояние собственных доходов бюджетов городских округов в целом по краю характеризуется
более низким уровнем дотационной зависимости. С целью углубления анализа местных бюджетов в зависимости от их видовой структуры необходимо рассмотреть расходы (табл. 3). Городские округа за счет всех доходов (без учета финансовой помощи и прочих поступлений) обеспечивали финансирование в 2006 г. - 53,6 %, в 2007 г. - 50,0 % расходов. В натуральном измерении их доходы составили в 2006 г. - 4 120,4 млн руб., в 2007 г. - 5 917,3 млн руб. Следует отметить, что основные поступления в бюджеты городских округов обеспечиваются не за счет собственных источников, к которым в целях исследования относятся местные налоги и неналоговые доходы, а за счет федеральных налогов (в 2006 г. - 31,8 %, в 2007 г. - 31,9 %).
Неналоговые доходы составляли в 2006 г. -15,0 % собственных доходов, в 2007 г. - 13,4 %. Иначе складывается структура доходов бюджетов муниципальных районов. Доля собственных доходов в них значительно меньше и составляет менее 10,0 % от всех доходов. За счет местных налогов муниципальные районы обеспечивали в 2006 г. -2,8 %, а в 2007 г. - 4,0 % расходных полномочий, за счет регулирующих налогов - около 2,0 % и около 30,0 % - за счет всех доходов (без учета финансовой помощи и прочих поступлений). Основной объем доходов бюджетов муниципальных районов приходился на финансовую помощь. Это обусловлено тем, что на уровень муниципальных районов передано часть государственных полномочий поселений. По мнению В. Ю. Кульковой, данный процесс можно оценить как попытку скорректировать разграниченные федеральным законодателем полномочия между уровнями бюджетной системы [13].
В сложившихся экономических условиях сложнее всего представить к рассмотрению средний бюджет поселения, т. к. каждый из бюджетов, в зависимости от набора исполняемых полномочий и способа их реализации, от расположения тех или иных хозяйствующих субъектов, имеет свои особенности. Результаты исследований показывают, что часто в одном муниципальном районе расположены поселения, для одного из которых основой собственных доходов является НДФЛ, для другого - земельный налог, составляющий более 50 % собственных доходов.
В этой связи, рассматривая бюджеты поселений, будет правильным оценивать полученные показатели не как характеристику среднего бюджета, что вполне приемлемо для муниципального района или городского округа, а как состояние данного
Таблица 3
Расходы муниципальных образований Ставропольского края за 2005 — 2007 гг., млн руб. *
Расходы 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Местные бюджеты Бюджеты муниципальных районов Бюджеты городских округов Бюджеты городских и сельских поселений Бюджеты муниципальных районов Бюджеты городских округов Бюджеты городских и сельских поселений
Общегосударственные вопросы 983,7 588,9 592,8 641,1 699,6 765,8 891,8
Национальная оборона - - - - - - -
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 43,4 10,1 51,2 18,5 24,5 84,6 21,6
Национальная экономика 381,2 397,5 259,3 230,7 633,9 551,3 111,2
Жилищно-коммунальное хозяйство 2469,1 88,9 1243,3 380,8 63,3 2389,9 927,6
Охрана окружающей среды
Образование 3257,5 4231,0 2738,2 1043,6 5782,5 4148,8 657,8
Культура, кинематография, средства массовой информации
Здравоохранение, физическая культура и спорт 2519,1 3373,1 2788,2 379,4 4630,4 3825,6 86,7
Социальная политика
Межбюджетные трансферты - - - - 1972,7 79,8 1292,7
Прочие расходы 166,6 807,7 807,7 807,7 - - -
Итого расходов 9820,6 8689,5 7673,0 2694,1 13806,9 11845,8 3989,4
Местные налоги 921,8 245,1 398,6 191,1 564,2 545,6 422,5
Регулирующие налоги 2236,5 1550,3 2533,4 560,6 2904,2 3782,1 702,1
Доходы (без финансовой помощи и прочих поступлений) 4451,1 2398,9 4120,4 1137,5 4351,8 5917,3 1411,4
Общая сумма доходов 9959,6 10533,3 7945,5 3543,6 15011,6 11857,9 4438,6
Покрытие расходов местными налогами 0,093 0,028 0,051 0,070 0,040 0,046 0,105
Покрытие расходов регулирующими налогами 0,2277 0,178 0,330 0,208 0,210 0,319 0,175
Покрытие расходов доходами (без финансовой помощи и прочих поступлений) 0,453 0,276 0,536 0,420 0,315 0,499 0,353
Общая бюджетная обеспеченность (общая сумма доходов к расходам) 1,014 1,212 1,035 1,315 1,087 1,001 1,112
* Источник: Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по Ставропольскому краю. Расчеты автора.
бюджетного уровня. Основу собственных доходов поселений формируют НДФЛ (9,7 %), далее следуют земельный налог и налог на имущество физических лиц (6,1 %). Анализ местных бюджетов показал, что в условиях двухуровневой системы в бюджетах поселений доля собственных доходов составляет около 16,0 %, что выше показателя по бюджетам муниципальных районов почти в 2 раза (см. табл. 2). Несмотря на это, доля финансовой помощи намного превышает доходы бюджетов поселений.
Преобладание собственных доходов более характерно для городских округов по сравнению с муниципальными районами, демонстрирующими большую долю в доходах отчислений от федеральных налогов и поступлений в виде финансовой помощи. Подобная структура доходных источников муниципальных районов отображает, с одной
стороны, смещение их функций от исполнения собственных полномочий к исполнению делегированных им полномочий. С другой — свидетельствует о существенной зависимости этого уровня самоуправления и характеризует отсутствие финансовой самостоятельности при решении возложенных задач на муниципальные районы и устойчивости бюджета муниципального района.
Полученные выводы подтверждаются значениями коэффициентов зависимости и автономии. Значения коэффициента автономии позволяют сделать вывод, что собственные доходы бюджетов муниципальных образований Ставропольского края составляют около 20,0 %, причем бюджеты муниципальных районов имеют самое низкое значение — менее 10,0 %, бюджеты городских округов и городских и сельских поселений имеют около
20,0 % собственных доходов. Однако к 2007 г. сложилась тенденция к снижению данного показателя. Сложившуюся тенденцию подтверждают значения коэффициента зависимости, согласно которым доходы бюджетов муниципальных образований Ставропольского края практически на 90,0 % зависят от финансовой помощи.
В целях углубления исследования целесообразно провести анализ устойчивости местных бюджетов. Уровень устойчивости местных бюджетов может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы - понятие, неоднократно отраженное в законодательных актах РФ. Это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Это бюджетные средства, направляемые на содержание учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары населению.
Опираясь на мнение Г. Б. Поляка, отметим, что устойчивость бюджета характеризуется четырьмя типами его состояния [14]: абсолютно устойчивым; нормальным; неустойчивым; кризисным.
Опираясь на мнения российских экономистов, предлагается использовать следующие методы определения степени устойчивости местных бюджетов.
1. Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если: Рм < Дс + Др, где Рм -минимальные расходы бюджета; Дс - собственные доходы бюджета; Др - регулирующие доходы бюджета.
2. Нормальное состояние: Рм = Дс + Др.
3.Неустойчивое состояние: Рм = Дс + Др + ДД, где ДД - дополнительно привлеченные финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств, внебюджетные средства и др.).
4.Кризисное состояние: Рм > Дс + Др.
В табл. 1 приведены значения устойчивости бюджетов. Итак, все бюджеты муниципальных образований Ставропольского края имеют кризисное состояние, причем даже если значение собственных доходов бюджетов рассчитывать исходя из положений БК РФ.
Проведенные изыскания показывают, что низкая обеспеченность расходов муниципальных образований собственными доходами обусловлена наделением местного самоуправления функциями без закрепления за ними необходимых доходных
источников и ориентацией на их покрытие за счет средств межбюджетного регулирования. Сложившуюся ситуацию можно охарактеризовать как формальную автономию. Следовательно, проводимый в Российской Федерации процесс деволюции не соответствует своему истинному значению.
Как уже отмечалось, с начала реформ федеральным законодательством было введено разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы для повышения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Реформа предусматривала разграничение полномочий таким образом, чтобы четко закрепить ответственность соответствующего уровня самоуправления в той или иной сфере, обеспечить их исполнение минимальными доходными источниками, а также закрепить принципы распределения финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности при недостаточности собственных доходов. Состав расходных полномочий местных бюджетов Ставропольского края представлен в табл. 3.
Следует отметить, что расходы муниципальных образований приобрели социальную направленность, т. к. это предопределено самой сущностью местного самоуправления. Основную долю расходов местных бюджетов составляют образование, культура, кинематография, СМИ. На втором месте расходы на здравоохранение, физическую культуру, спорт и социальную политику, далее следуют расходы на жилищно-коммунальное хозяйство. Значительную долю в расходах занимают общегосударственные вопросы, к которым относится осуществление управленческих функций по решению вопросов местного значения, что требует достаточного финансового обеспечения.
По видам муниципальных образований аналогичная структура расходов сложилась в бюджетах городских округов и муниципальных районов. В структуре бюджетов поселений доминируют расходы на управление, на втором месте - жилищно-коммунальное хозяйство, затем расходы на образование, культуру, кинематографию, СМИ.
На основе анализа бюджетов муниципальных образований Ставропольского края можно выделить основные особенности, которые следует учитывать при решении проблем формирования финансовых ресурсов местного самоуправления.
1. Высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. Дотации, субвенции и субсидии по итогам 2007 г. составили в бюджетах муниципаль-
ных районов — 71,0 %, городских округов — 50,1 %, городских и сельских поселений — 68,2 % доходов местных бюджетов. В некоторых районах местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи. Например, в сельском поселении Васильевский Кочубеевского района Ставропольского края доля финансовой помощи составила 91,8 %, в сельском поселении Заветненский того же района края — 93,4 %, в сельском поселении Круглолесский Александровского района — 87,9 %.
2. Налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации. Несовершенство государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60 % поступлений от земельного налога.
3. Поступления от налога на имущество физических лиц не являются серьезным источником доходов местного бюджета. Требуют совершенствования правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц. Кроме того, муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц и их доходы, дифференцированы по группам домохозяйств и по территориям.
Проведенные исследования позволяют охарактеризовать указанные ранее особенности бюджетов муниципальных образований как факторы, ослабляющие бюджетную систему и бюджетно-налоговую политику России, не позволяющие государству в полной мере выполнять свои функции.
Подводя итог рассмотрению муниципальных бюджетов и их значения для формирования финансовых ресурсов местного самоуправления, следует отметить, что важнейшим условием, обеспечивающим стабильность доходов местных бюджетов, является не размер бюджетных дотаций,
а возможность получить собственные доходы, которую должно обеспечить федеральное бюджетное
и налоговое законодательство.
Список литературы
1. Господарчук Г. Г. Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. №3.
2. Бюджет глазами экспертов. Прикладной бюджетный анализ в регионах России: под ред. В. А. Бескровной. СПб.: ИК Синтез. 2004. 326 с.
3. Господарчук Г. Г. Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов.
4. Захарченко А А. Местные бюджеты в новых законодательных условиях // Финансы. 2008. № 8.
5. Кулькова В. Ю. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в Республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных пол-номочий//Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 1(58).
6. Томилина Н. С. Дисбаланс бюджетной системы: несоответствие расходных обязательств и доходных полномочий // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 16.
7. Бюджет глазами экспертов. Прикладной бюджетный анализ в регионах России.
8. Поляк Г. Б. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов. М.: ЮНИТИ—ДАНА. 2009. 703 с.
9. Там же.
10. Химичева Н. И. Финансовое право: учебно-ме-тод. комплекс. М.: НОРМА. 2004. 462 с.
11. Бизнес-словарь. URL: http:// www.businessvoc.ru.
12. Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru
13. Кулькова В. Ю. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в Республике Татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий.
14. Поляк Г. Б. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов.
