CC BY
14
УДК 336.14 : 352
О. П. ФЕДОРОВЫХ К. Л. МЕРКУШИН
Омский филиал Лкадемии бюджета и казначейства Министерства финансов РФ
СУБФЕДЕРЛЛЬНЫЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРЛКТИКЛ И ДИСКУССИИ
Лнализируются проблемы формирования финансовой базы местного самоуправления с позиций построения механизма межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации. Оценена структура межбюджетных трансфертов на уровне РФ, отдельного субъекта — Омской области и группы муниципальных районов Омской области, показана роль отдельных видов межбюджетных трансфертов. Выделены дискуссионные вопросы современного этапа развития межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации.
Ключевые слова: местное самоуправление, доходы и расходы местного бюджета, межбюджетные отношения.
Вопросы о межбюджетных отношениях не остаются без внимания почти в каждой публикации по тематике общественных финансов. И это всегда актуально: перераспределение ресурсов из бюджетов вышестоящего уровня в нижестоящие отвечает стратегической цели бюджетной политики — формировать экономическое пространство, которое обеспечивало бы комфортные условия и достойный уровень жизни граждан на любой территории страны. Применительно к сегодняшним реалиям предназначение межбюджетных трансфертов субфедерального уровня усиливается — не допустить превращения территорий в обезлюдевшие безжизненные места. Так, численность проживающих в Омской области за последние 4 года уменьшилась на территории вне г. Омска на 23,8 тыс. человек, что сопоставимо с исчезновением целого среднестатистического сельского района [1]. Это связано как с отъездом — «люди голосуют ногами», так и с естественной убылью. Задача органов местного самоуправления — противостоять этим тенденциям, поддерживая стабильное функционирование объектов социальной сферы, благоустройства — всего, что создает жизненную среду человека. Исполнение обязательств зависит от наполнения доходной части местного бюджета — фонда общественных финансов, который поступает в распоряжение администрации местного само-
управления. На примере бюджетов сельских поселений одного из районов Омской области мы видим: при ежегодном снижении численности населения Тевризского муниципального района примерно на 0,5 % (в 2008 году на 2,5 %) собственные расходные обязательства превышают суммы налоговых сборов с данной территории в 4,8 раза (2006 г.), 2007 г. — в 3,1 раза, 2008 г. — в 2,6 раза (по сумме бюджетов сельских поселений).
Доля собственных налоговых и неналоговых доходов бюджета Тевризского муниципального района в 2007 г. покрывала всего 18 % расходов бюджета, в 2009 г. чуть выше — 23 %. В других районах той же северной зоны Омской области соотношение схожее: Усть-Ишимский район в 2007 г. — 15 %, 2009 г. — 16,5 %, Тарский район в 2007 г. — 25 % , 2009 г. — 25 % (табл. 1).
Сельское поселение — это низовой уровень бюджетной системы. За поселковым бюджетом системой налоговых сборов нашей страны закреплены только два налога — земельный и налог на имущество физических лиц, что исходно не соответствует объему расходов местного значения, тем самым фиксируется факт наличия неких местных налогов, но объем их не доводится до уровня экономически значимых величин. Вышеназванные два налога признаны мировой практикой как лучшие источники доходной
Таблица 1
Безвозмездные поступления в структуре доходов бюджетов некоторых муниципальных районов Омской области в 2009 г.
Наименование дохода Муниципальный район
Тарский Тевризский Усть-Ишимский
Налоговые доходы 21,4 19,6 15
Неналоговые доходы 2,3 4,2 1,5
Безвозмездные поступления 76,3 76,2 83,5
Всего доходов 100 100 100
Безвозмездные поступления в структуре совокупных доходов местных бюджетов Омской области в 2006-2009 гг., %
Таблица 2
Наименование дохода Удельный вес в объеме собственных доходов, %
2006 г. 2008 г. 2009 г.
Налоговые доходы 26,9 33,8 35,6
Неналоговые доходы 11,3 13,0 9,8
Безвозмездные поступления 61,8 53,2 54,6
Всего доходов 100 100 100
базы местных бюджетов, — в развитых странах их доля в доходах достигает 50 % (налог на недвижимость в Канаде), но до тех пор, пока в российских сельских поселениях не сформирован класс собственников имущества и предпринимателей — плательщиков налогов, — налоговая база доходной части местных бюджетов будет слабой, — следовательно, основным их источником будут безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов.
Представленные в табл. 1, 2 данные отражают высокую долю безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов Омской области. «Удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов» в среднем по РФ варьируется от 31,6 % до 60,9 % (2008 г.) [2, с. 156]. В Омской области за 2006 — 2009 гг. произошло увеличение налоговых сборов в доходы местных бюджетов в 1,7 раза, неналоговых — на 15 %, объемы «безвозмездных поступлений» возросли в меньшей степени — на 17 %, — соответственно, снизилась доля безвозмездных поступлений, хотя происходил рост абсолютного показателя их объема. Доля финансов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований (МО), достигла половины общего объема общественных финансов, функционирующих на территории Омской области: удельный вес бюджетов МО в консолидированном бюджете Омской области составляет: 2005 г. — 34,2 %, 2007 г. — 49 %. , 2008 г. — 50,5 %, 2009 г. — 48,9 %. Соотношение показателей роста абсолютных значений объема: местных бюджетов в 1,8 раза и консолидированного бюджета субъекта — в 1,3 раза (2009 — 2005 гг.), — также подтверждает увеличение объемов перераспределяемых средств из бюджета субъекта в бюджеты МО. Это положительная тенденция укрепления финансов местного самоуправления, отвечающая концепции формирования нового общества, отличного от существующего, где все общественные инициативы исходят от центральных органов власти. Институт местного самоуправления — это механизм вовлечения граждан в сотрудничество с администрацией и одновременно институт гарантии безопасности и уверенности граждан: человек-собственник, полагающийся на свои силы, отвечающий за себя, взаимодействует с местной администрацией, поддерживает ее, будучи уверен, что в трудных жизненных обстоятельствах ему гарантирована социальная поддержка, — так можно выразить идею местного самоуправления. Соответственно этому формулируется требование — орган местного самоуправления должен располагать достаточными финансовыми ресурсами для мер экономической поддержки. Из табл. 1, 2 следует: налоговые сборы на территории МО возрастают, но должным ли образом происходит их увеличение?
Субъект Федерации имеет право передавать на местный уровень часть налоговых сборов, поступив-
ших в бюджет его уровня — согласно БК РФ не менее 10 % налоговых сборов по НДФЛ. В Омской области нормативы для перечислений в местные бюджеты по иным налогам не устанавливаются [3, ст. 3], хотя в других субъектах Федерации это распространенная практика: например, в Ростовской области с 2008 г. установлены дополнительные нормативы от четырех налогов: 30 % налога на имущество организаций, 50 % транспортного налога, с 2010 г. — 1 % ставки по налогу на прибыль [4].
Распространено утверждение, что закрепление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, поступивших в бюджет субъекта — реальный инструмент усиления заинтересованности МО в расширении налогооблагаемой базы. Означает ли это, что в целях формирования стимулов к увеличению доходной базы местных бюджетов предпочтительнее передавать больше финансовых ресурсов именно в такой форме? Какие виды безвозмездных поступлений приоритетнее? Что должно лежать в основе оценки достаточности объемов безвозмездных поступлений? Данные вопросы — предмет дискуссии.
Распределяемые на субфедеральном уровне финансовые ресурсы бюджетной системы принято классифицировать по направлениям [5]:
а) финансовая помощь в форме субсидий на со-финансирование расходных обязательств органов местного самоуправления в сферах образования, здравоохранения, ЖКХ, других текущих обязательств, законодательно переданных на местный уровень, а также субсидии в связи с реализацией региональных адресных программ, приоритетных национальных проектов ( ст. 139 БК и ст. 62 ФЗ № 131);
б) финансовая помощь МО в форме субвенций на обеспечение отдельных делегируемых на уровень МО государственных полномочий РФ и субъекта Федерации (ст. 140 БК и ст. 63 ФЗ № 131);
в) финансовая помощь в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, обеспечение сбалансированности местных бюджетов и прочие дотации (например, на поощрение достижения наилучших результатов деятельности органов местного самоуправления) (ст. 137 БК и ст. 60 ФЗ № 131, ст. 138 БК и ст. 61 ФЗ № 131, ст. 142.1 БК и ст. 60 ФЗ № 131);
г) временная финансовая помощь, в том числе «в форме дотаций, в пределах 10 % общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций) — (ст. 139.1 БК РФ).
Финансирование в форме субвенций указывает на источник финансирования — федеральный бюджет, — поэтому объемы субвенций, в отличие от дотаций и субсидий, не принято объединять в «собственные» доходы местного бюджета (БК РФ ст. 47). В качестве примера можно назвать субвенции на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-
акушерских пунктов и скорой медицинской помощи, на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в школах, на содержание ребенка в семье опекуна и т. д. Для реализации механизма субвенций в составе бюджета субъекта Федерации создается отдельный региональный фонд компенсаций.
Выделение субвенций в общем объеме межбюджетных трансфертов позволяет перейти к вопросу: является ли благом для местного бюджета рост объемов безвозмездных поступлений (без учета субвенций)?
По БК РФ (ст. 136) размер финансовой помощи становится ограничителем прав органа местного самоуправления в следующих ситуациях:
— если доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в объеме собственных доходов бюджетов превышает 10 %, то МО лишены права реализовывать полномочия по самостоятельному установлению оплаты труда депутатов и муниципальных служащих;
— если доля составляет более 30 % — не могут вводить дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, финансировать такие важные вопросы, как финансирование и софи-нансирование ремонта жилых домов, финансирование проведения общественных работ для временно нетрудоспособных граждан, — тех полномочий, которые в соответствии со ст. 86 БК РФ возникают в результате принятия муниципальных правовых актов и «могут быть исполнены только за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета»;
— при 70 % вводятся элементы прямого управления местным бюджетом финансовым органом региона.
На наш взгляд, наличие данной статьи в БК РФ ставит под сомнение предпочтительность выбора трансфертов в форме дополнительных налоговых отчислений, равно как и в форме дотаций, и следует согласиться с предложением авторов Аналитического доклада, которые предлагают ослабить вышеназванные ограничения статьи 136 БК, подчеркивая, что «в странах Западной Европы уровень бюджетной до-тационности в 20 — 45 % считается нормой» [6, с. 25].
Большой объем поступлений из бюджета субъекта потребуется при малом объеме собственных налоговых и неналоговых доходов, но форма его предоставления должна обязательно способствовать возникновению стимулов к экономическому развитию МО. Дотации, в отличие от субсидий, — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (ст. 6 БК РФ). Особенность субсидий в том, субсидии выражают долевое участие выделившего субсидию в расходах, которые он считает необходимыми. Означает ли это, что с ростом доли субсидий увеличивается зависимость МО от субъекта Федерации? Какой вид приоритетнее — дотации или субсидии?
В 2008 г. в 51-м субъекте РФ проявилась тенденция: объем субсидий превышал объем дотаций, в некоторых из них — в десятки раз [2, с. 162]. В выбранных нами для анализа бюджетах муниципальных районов доля субсидий в объеме безвозмездных поступлений в бюджеты МО также преобладает: в бюджете Тар-ского района в 2009 г. — 80 %, Усть-Ишимского — 73,8 %, Тевризского — 85 %.
Ряд авторов отрицательно оценивает данную динамику показателей и вносит предложение о норми-
ровании федеральным законодательством доли субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов [6, с. 25]. Однако, на наш взгляд, возможна иная оценка указанной тенденции.
Размер доходов и расходов бюджетов, приходящихся на душу населения, всегда дифференцирован как следствие неравенства уровней экономического развития территорий. Например, уровень благосостояния населения косвенно отражается в показателе «Оборот розничной торговли на душу населения». В 2008 г. в Усть-Ишимском районе значение показателя — 5 829 руб., в соседнем с ним Тарском почти в три раза выше — 17 391 руб., и оба существенно ниже показателя по г. Омску — 135 718 руб. [1]. Механизм дотаций направлен именно на смягчение последствий социально-экономического неравенства территорий. Однако дотации, увеличивая величину доходной части муниципального бюджета, отнюдь не способствуют устранению причин неравенства, так как не влияют на рост добавленной стоимости территориального совокупного продукта в последующем временном периоде. Воспроизводство причин дифференциации ведет к углублению неравенства и, как справедливо замечает С. В. Казанцев, является основанием для постановки вопроса о других путях выравнивания [7] . Данная точка зрения изложена С. В. Казанцевым по поводу бюджетного неравенства регионов, но это, на наш взгляд, справедливо также в отношении МО. Альтернативой наращиванию объёмов дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности следует считать государственную поддержку экономического роста через целевое финансирование развития инфраструктуры и бизнеса в форме субсидий и в форме адресной помощи отдельным категориям граждан. Опыт развитых стран Европы показывает, что задача смягчения социальных различий между регионами решаема, — об этом пишет Н. В. Зубаревич: «...основным механизмом стала политика масштабного перераспределения социальных трансфертов более бедным слоям населения. В отличие от преобладающей в России категориальной помощи (разным группам населения, независимо от уровня доходов получателя), это помощь адресная»[8, с. 50].
Дискуссионным представляется, на наш взгляд, также вопрос о методике расчета объема дотаций в местные бюджеты — дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности МО (83,9 % общего объема дотаций по РФ в 2008 г.), дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов (10,5 %), прочих дотации (5, 6 %) [2, с. 162].
Постановка вопроса сформулирована авторами из института экономики города: «.существующая система межбюджетных отношений не привязана к реальным потребностям уровней бюджетной системы и отраслей социальной сферы в бюджетных ресурсах. Продолжающиеся много лет дискуссии по поводу «скрытого» дефицита бюджетов МО в РФ в конечном счете связаны именно с этим разрывом между принципами перераспределения ресурсов и методами определения необходимого объема финансовых средств для исполнения полномочий. ... Для решения данной проблемы в мировой практике применяются такие механизмы, как финансовые нормативы (единые, общестрановые нормативы определения объемов средств, необходимых для предоставления конкретных бюджетных услуг — ... и политические согласования объемов расходных полномочий и объемов межбюджетных трансфертов между органами публичной власти разных уровней, которые до
настоящего времени в России фактически не использовались» [9, с. 163].
На наш взгляд, алгоритм определения субфедеральных дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности излишне условен. «Переход от выравнивания покрытия фактических расходов к выравниванию потенциальной бюджетной обеспеченности» [6, с. 22], соответствующий требованиям БК РФ [5, ст. 131], отражен и в законе Омской области «О межбюджетных отношениях в Омской области» [3]. Расчет налогового потенциала включает прогноз поступлений доходов в консолидированный бюджет области по НДФЛ на очередной финансовый год, который распределяется пропорционально фонду начисленной заработной платы организаций МО за три последних года (либо по среднеобластному уровню фонда начисленной заработной платы работникам организаций) с учетом поправочного коэффициента [3]. Легко представить глубину условности, если обратить внимание, что часть граждан, постоянно проживающих на территории МО, получает заработную плату на другой территории, а отчет об объеме заработной платы искажает практика выплаты зарплаты «в конвертах». Условность расчета данного и других показателей предопределена сильно выраженной ассиметрией в развитии МО: по характеристикам природно-социального потенциала, неравномерной плотности заселения, демографической ситуации, транспортной доступности. Методика распределения безвозмездных поступлений в местные бюджеты должна быть ориентирована на факторы экономического развития территорий, базой расчетов должна стать диагностика социально-экономического состояния МО и их рейтинговая оценка. В 2010 г. будут получены первые итоги реализация Указа Президента РФ № 607 от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», соответствующего постановления правительства Омской области от 30 июля 2008 г. № 128 — П, однако пока полноценная и достоверная статистическая информация в разрезе муниципальных образований отсутствует, как нет и методики рейтинговой оценки.
Библиографический список
1. Омский областной статистический ежегодник : сб. стат. В 2 ч. Ч. II. - Омск : Омскстат, 2009. - 245 с.
2. Информация Минфина России о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы // Вопросы местного самоуправления: стратегия и практика муниципального развития. - 2009. - № 4 (26). - С. 154-166.
3. О межбюджетных отношениях в Омской области [Закон Омской области от 27.07.2007 № 947- 03 [ред. от 09. 10. 2009]]. -Нормативно-правовая система «Консультант + », региональный выпуск [Электронный ресурс].
4. Сверчкова, Н. Ростовская область: выстраивание социальной политики / Н. Сверчкова // Бюджет. - 2010. - № 2 (86). -С. 24-27.
5. Бюджетный кодекс РФ [по состоянию на 1 февраля 2009 года]. - Новосибирск : Сиб. унив. изд-во, 2009. - 239 с.
6. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. [Аналитический доклад института современного развития] // Вопросы местного самоуправления: стратегия и практика муниципального развития. - 2009. - № 3 (25). - С. 4-29.
7. Казанцев, С. Р. Развитие межбюджетных отношений в проектировках бюджетной политики на 2008-2009 гг. / С. Р. Казанцев // Регион: экономика и социология. - 2007. - № 3. -С. 92- 102.
8. Зубаревич, Н. В. Социальное пространство России / Н. В. Зу-баревич // Вопросы местного самоуправления: стратегия и практика муниципального развития. - 2009. - № 4. - С. 41-50.
9. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации [Аналитический доклад института развития города] / под общ. ред. Н. Б. Косаревой, А. С. Пузанова // Вопросы местного самоуправления: стратегия и практика муниципального развития. - 2009. - № 1 (23). - С. 163- 179.
ФЕДОРОВЫХ Ольга Петровна, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Экономика и финансы». Адрес для переписки: e-mail: opfedor@ rambler.ru МЕРКУШИН Кирилл Александрович, студент 5-го курса факультета «Финансы и кредит».
Статья поступила в редакцию 10.03.2010 г. © О. П. Федоровых, К. А. Меркушин
Книжная полка
Малеева, Г. М. Организация охраны материнства и детства [Текст] : конспект лекций / Г. М. Малеева ; ОмГТУ. - Омск, 2010. - 63 с. : табл. - Библиогр. : с. 60-61.
Последовательно и логично раскрывается тема курса «Организация охраны материнства и детства». Материал изложен в соответствии с учебным планом кафедры и рабочей программой дисциплины. Конспект лекций может быть полезным для студентов специальности 040101 «Социальная работа».
Марочкина, С. С. Массовые коммуникации и медиапланирование [Текст] : конспект лекций / С. С. Ма-рочкина ; ОмГТУ. - Омск, 2010. - 87 с. : рис., табл. - Библиогр. : с. 85-87. - ISBN 978-5-8149-0940-4.
Рассмотрены сущность, функции, характеристики, особенности развития и условия функционирования массовой коммуникации; роль рекламы в структуре средств массовой коммуникации; основы и методика проведения медиаисследования и медиапланирования.
Особое внимание уделено моделям коммуникации, средствам массовой информации, исследованию новейших информационных каналов и основным показателям медиапланирования.
