CC BY
45
Межбюджетные отношения
основные подходы к формированию межбюджетных отношений
(на примере Республики марий Эл)
Е.Д. Рыжжов, кандидат экономических наук, доцент, заместитель главы правительства Республики Марий Эл, министр финансов Республики Марий Эл
Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы, повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.
Формирование межбюджетных отношений в Республике Марий Эл на 2008 г., как и в предыдущие годы, основано на разграничении доходных источников и расходных полномочий между уровнями власти, установленного федеральным законодательством и законами Республики Марий Эл от 02.12.2004 № 46-З «О регулировании бюджетных правоотношений в Республике Марий Эл», от 06.07.2005 № 26-З «О межбюджетных отношениях в Республике Марий Эл».
В целях реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в республике была подготовлена соответствующая нормативно-правовая база в области межбюджетных отношений. Законом Республики Марий Эл № 26-З утверждены методики распределения межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям. Данный закон дает возможность права выбора вариантов построения межбюджетных отношений республиканского бюджета с местными в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Анализ финансового положения муниципалитетов республики свидетельствует о том, что доходы
местных бюджетов, сформированные на основании федерального законодательства, не соответствуют потребности на реализацию собственных полномочий.
Поступления в местные бюджеты отчислений от федеральных и местных налогов, налогов со специальными режимами налогообложения, неналоговых доходов обеспечат в 2007 г. 34,7 % расходов, в том числе осуществляемых на поселенческом уровне 24,4 %. В отдельных поселениях налогооблагаемая база позволит обеспечить от 6 до 11 % расходов.
Из 173 муниципальных образований республики 170 являются дотационными. Доля финансовой помощи в местных бюджетах республики составляет в 2007 г. 64 %.
Около 90 % финансовых средств муниципальных бюджетов с учетом финансовой помощи из регионального бюджета обеспечивают только пять основных расходных полномочий — по образованию, здравоохранению, управлению, культуре и жилищно-коммунальному хозяйству. По оценке муниципалитетов, недостаток средств на выполнение собственных полномочий составляет около 30 %.
Следует отметить, что ввиду низкой бюджетной обеспеченности поселения не имеют возможности делегировать полномочия по выполнению отдельных вопросов местного значения на уровень муниципальных районов.
Низкая доходная составляющая местных бюджетов ведет к снижению фискальной самостоятельности муниципальных бюджетов и снижению эффективности налоговой политики, проводимой
2
финансы и кредит
региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, и невозможности качественного влияния на увеличение собираемости налогов.
Предоставление на федеральном уровне налоговых льгот для отдельных категорий плательщиков по налогам, отнесенным законодательством к региональным и местным (налог на имущество организаций и земельный налог), значительно влияет на доходную базу бюджетов субъектов и местных бюджетов, приводит к некомпенсируе-мым со стороны федерального бюджета потерям и «скрытой передаче» федеральных полномочий на региональный и местный уровни. Потери консолидированного бюджета Республики Марий Эл по налогу на имущество организаций оцениваются в сумме свыше 350 млн руб. при фактических поступлениях в 2006 г. 479 млн руб., земельного налога — 107 млн руб. при поступлении 57 млн руб.
Актуальным остается вопрос об отрицательных финансовых последствиях для бюджетной системы регионов от введенных федеральным законодательством налоговых новаций (по налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль организаций, включая «амортизационную премию» для налогоплательщиков, увеличение до 100 % пределов убытков для уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль), ежегодных индексаций минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню. Требует урегулирования результат для бюджетов субъектов Российской Федерации вступления в силу с 1 июля 2007 г. отдельных положений Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации при формировании бюджета на 2006 и 2007 гг. в республике применялся механизм установления дополнительных дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в районные бюджеты и бюджеты городских округов, заменяющих часть дотации из республиканского бюджета в размере 10 % от контингента налога. Этот механизм является стимулирующим инструментом увеличения налогового потенциала местных бюджетов. Применение механизма межбюджетного выравнивания на основе установления дополнительных нормативов отчислений налога на доходы физических лиц позволило дополнительно направить
в бюджеты муниципальных районов и городских округов в 2006 г. доходы в сумме 42,5 млн руб.
В 2007 г. полномочия по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений делегированы муниципальным районам с предоставлением субвенций на эти цели. За счет данных субвенций на районном уровне образованы районные фонды финансовой поддержки поселений. Финансовая помощь муниципальным образованиям в 2007 г. предоставляется из пяти фондов:
1) фонда финансовой поддержки поселений;
2) фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
3) фонда софинансирования социальных расходов;
4) фонда компенсаций;
5) фонда муниципального развития.
Так, действующие в 2007 г. подходы по оказанию финансовой поддержки муниципальных образований показали свою эффективность на практике и будут сохранены в 2008 г. В их числе:
• использование комбинированной схемы выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, предусматривающей предоставление муниципальным образованиям, наряду с дотациями на выравнивание, субсидий на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
• распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, на основе оценки потенциала собственных доходов муниципальных районов и городских округов с корректировкой на индекс бюджетных расходов;
• использование механизма межбюджетного регулирования, предусматривающего замену части дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) дополнительными дифференцированными нормативами по налогу на доходы физических лиц;
• делегирование органам местного самоуправления муниципальных районов государственного полномочия по выравниванию бюджетов поселений за счет субвенций из республиканского бюджета;
• образование резерва средств (в пределах ограничений, установленных Бюджетным
кодексом Российской Федерации) для предоставления муниципальным образованиям дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в целях предупреждения возможных негативных последствий в исполнении расходных обязательств местных бюджетов.
Вместе с тем при формировании межбюджетных отношений на 2008 г. будут учтены новации Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и соответствующие изменения в Законе Республики Марий Эл «О межбюджетных отношениях в Республике Марий Эл».
В соответствии с названными нормативными актами на республиканском уровне будут предусмотрены следующие формы межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям:
• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, образующие в совокупности республиканский фонд финансовой поддержки поселений (в части трех городских округов);
• дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), образующие республиканский фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• субвенции из республиканского бюджета, образующие фонд компенсаций;
• субсидии из республиканского бюджета, образующие фонд софинансирования расходов;
• иные межбюджетные трансферты (не более 10 % общего объема трансфертов за исключением субвенций).
В связи с тем, что Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено образование фонда муниципального развития, долевое финансирование инвестиционных программ и проектов, предусматривающих развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, будет осуществляться за счет субсидий фонда софинансирования социальных расходов.
В соответствии с переходными положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации при формировании республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2008 г. часть фонда, распределяемая
с применением прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов), не должна превышать 50 %.
При расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности предполагается учесть положения Федерального закона от 27.12.2005 № 198-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» согласно которыму установлены особенности применения в 2006 — 2008 гг. отдельных статей Бюджетного кодекса Российской Федерации. В частности, законом предусмотрена возможность снижения порогового уровня (от 2 до 1,3) применения «отрицательного трансферта». В связи с этим, в соответствии со ст. 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации на 2008 г. впервые предусматривается применить механизм перечисления субсидий в республиканский бюджет из бюджетов высокообеспеченных муниципальных образований, в которых расчетные налоговые доходы в расчете на одного жителя в последнем отчетном году (за 2006 г.) превышают в 1,3 и более раза среднереспубликанский уровень. Средний уровень расчетных налоговых доходов, увеличенный в 1,3 раза, будет утвержден законом о республиканском бюджете на 2008 г.
В связи с внесением изменений в законодательство республики в области социальной защиты населения из перечня делегируемых полномочий органам местного самоуправления на 2008 г. исключаются полномочия:
• по расчету и предоставлению субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг;
• по обеспечению деятельности учреждений социального обслуживания населения;
• по назначению и выплате пособий, компенсаций, ежемесячных денежных выплат населению, за исключением полномочий по их финансовому обеспечению.
В целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации и Республики Марий Эл, переданных органам местного самоуправления, в республиканском бюджете на 2008 г. будут предусмотрены субвенции местным бюджетам на осуществление полномочий по:
• расчету и предоставлению дотаций на вырав-
4
финансы и кредит
нивание уровня бюджетной обеспеченности поселений;
• первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты;
• содержанию детей в семьях опекунов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплату труда приемных родителей;
• выплате ежемесячной денежной компенсации педагогическим работникам образовательных учреждений на приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий;
• обеспечению бесплатными продуктами детского питания детей в возрасте до одного года;
• реализации Федерального закона от 07.07.2003 № 123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования образовательных учреждений»;
• выплатам на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство в определенных Правительством Российской Федерации типах муниципальных образовательных учреждений;
• предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности;
• реализации Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;
• обеспечению бесплатным питанием детей из семей, имеющих 4-х и более несовершеннолетних детей;
• обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних;
• выполнению федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;
• осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи;
• осуществлению денежных выплат водителям автомобилей скорой медицинской помощи;
• осуществлению полномочий по созданию и организации деятельности административных комиссий;
• обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, на 2008 г. за счет субсидий из федерального бюджета бюджетам муниципальных образований будут предусмотрены средства на:
— государственную поддержку муниципальных общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы;
— поощрение лучших учителей;
— комплектование книжных фондов муниципальных библиотек.
В целях установления стимулов по увеличению доходной базы муниципальных образований Бюджетным кодексом Российской Федерации вводятся дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов муниципальных образований, направленных на улучшение финансовой дисциплины и повышение качества управления региональными (муниципальными) финансами.
Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод, что одной из основных экономических и политических задач, стоящих перед Россией на современном этапе, является совершенствование системы межбюджетных отношений между всеми уровнями государственной власти и управления.
Литература
1. Федеральный закон от 07.07.2003 № 123-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования образовательных учреждений».
2. Федеральный закон от 06.07.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Закон Республики Марий Эл от 02.12.2004 № 46-З «О регулировании бюджетных правоотношений в Республике Марий Эл».
4. Закон Республики Марий Эл от 06.07.2005 № 26-З «О межбюджетных отношениях в Республике Марий Эл».
