CC BY
303
1.2. ОТЧЕТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА
Галуева Вероника Олеговна. Должность: ассистент кафедры конституционного права. Место работы:
Горский государственный аграрный университет, г. Владикавказ. E-mail: [email protected]
Аннотация: В представленной статье анализируются такие понятия как подконтрольность и подотчетность Правительства, формулируются признаки, отличающие отчеты Правительства перед Государственной Думой и на их основе выводится определение отчета Правительства.
Ключевые слова: Правительство РФ, Государственная Дума РФ, Президент РФ, отчет Правительства РФ, разделение властей, Конституция РФ.
THE REPORTS OF THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION: POLITICAL AND LEGAL NATURE
Galueva Veronica Olegovna. Position: assistant at constitutional law chair. Place of employment: Gorsky State Agrarian University, Vladikavkaz. E-mail: [email protected]
Annotation: The article analyses such notions as subordination and accountability of the Government formulates the characteristics that distinguish the reports of the Government before the State Duma and on the basis of their displays of the report definition of the Government. Keywords: The government of the Russian Federation, the State Duma of the Russian Federation, the President of the Russian Federation, report of the Government of the Russian Federation, the separation of powers, the Constitution of the Russian Federation.
Отчеты Правительства лежат в сфере парламентского контроля. Равнозначна ли подконтрольность Правительства его подотчетности парламенту? Если под подотчетностью понимать наличие субординационной связи между парламентом и Правительством, то подобная связь, однозначно, отсутствует. Правительство РФ конституируется как самостоятельный и независимый от парламента России орган государственной власти, образующий согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ институциональный элемент конституционного строя Российской Федерации. Как отмечает Конституционный Суд, элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоя-тельной1.
Подотчетность в публичной сфере сама по себе не порождает вертикальность, властность корреспондирующих отношений. О подчиненности можно говорить применительно к отношениям Президента и Правительства РФ, определяемым президентско-парламентарным режимом правления в России, предполагающим тесную зависимость исполнительной власти от главы государства. Доклады Правительства РФ Президенту РФ о результатах исполнения Правительством поручений Президента, требуемые п. 50
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. «О проверке конституционности ряда положений Устава (основного закона) Тамбовской области» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.
Регламента Правительства РФ, можно полагать не только формой подотчетности, но и подчиненности Правительства Президенту.
Подотчетность Правительства РФ парламенту предполагает лишь обязательное представление Правительством отчета о результатах правительственной деятельности за определенный период, возможность его парламентского обсуждения и дачи официальной парламентской оценки, включающей необходимые рекомендации. Подотчетность Правительства РФ Федеральному Собранию отнюдь не предполагает дачу со стороны парламента каких-либо директивных указаний, императивных предписаний или обязательных поручений Правительству. Государственная Дума вправе признать ежегодный отчет Правительства РФ о результатах его деятельности неудовлетворительным, выразив вслед за этим Правительству недоверие в порядке части 3 статьи 117 Конституции РФ, однако это будет уже иная форма парламентского контроля, генетически не связанная с правительственным отчетом.
Конституционный Суд РФ применительно к региональному уровню властвования отметил, что обязанность главы администрации субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер .
По своей природе и последствиям отчеты Правительства парламенту равнозначны публичным докладам, содержащим интересующую парламент информацию, подлежащую обязательному и регулярному представлению. Такого рода доклады Государственной Думе представляют разные органы, в частности, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. Последний по окончании календарного года направляет доклад о своей деятельности, в частности, в Государственную Думу, который с тем же основанием можно именовать отчетом, имея в виду, что Уполномоченный назначается Государственной Думой. Заметим в этой связи, что на практике ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в РФ, предусмотренные частью первой статьи 33 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в актах Государственной Думы именовались информацией Уполномоченного об итогах его деятельности3.
Примечательно в этой связи, что в регламенте Государственного Совета Республики Коми говорится об отчетах Главы Республики Коми о результатах дея-
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
3 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 мая 2009 г. «О мерах по реализации предложений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 23. Ст. 2368.
ОТЧЕТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Галуева В.О.
тельности Правительства республики, засушиваемых в форме доклада (ст. 89-1).
Необходимостью представления парламенту публичных докладов может быть связан даже глава государства. Так, Конституция СССР в редакции от 14 марта 1990 г.4 к полномочиям Президента СССР относила предоставление Съезду народных депутатов СССР ежегодных докладов о положении в стране; информирование Верховного Совета СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР (п. 5 ст. 127-3). Конституция РФ перестроечного периода обязывала Президента СССР представлять не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов РФ о выполнении принятых Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ социально-экономических и иных программ, о положении в Российской Федерации. Съезд народных депутатов РФ большинством голосов от общего числа народных депутатов РФ был вправе потребовать от Президента РФ внеочередного доклада» (п. 5 ст. 121-5) 5
Признаками доклада парламенту обладает и ежегодное Послание Президента Федеральному Собранию РФ. Но, разумеется, послания (доклады) главы государства парламенту не делают его подчиненным или зависимым от парламентского представительства. Президент во всех случаях сохраняет государственную самостоятельность от парламента России.
С тем же основанием отчет Правительства РФ, представляемый Государственной Думе Федерального Собрания РФ, не свидетельствует о подчиненности Государственной Думе Правительства, сохраняющего свой автономный конституционный статус.
В то же время, официальные отчеты Правительства перед парламентом не тождественны предоставлению дежурной информации, с которой на заседании парламентской палаты факультативно может выступить кто угодно.
Подотчетность как понятие шире обязанности представлять официальный отчет. «Быть подотчетным -значит докладывать, сообщать о своих действиях»6. Подотчетность может включать предоставление информации (в том числе заочное), ответы на официальные вопросы и запросы, исходящие от парламента и парламентариев.
Юридическими признаками, отличающими отчеты Правительства перед Государственной Думой, являются:
1. Представление отчета преимущественно нижней палате парламента. Правительство Российской Федерации представляет ежегодный отчет о своей деятельности только Государственной Думе, но не Совету Федерации, что вполне соответствует зарубежной конституционной практике, основанной на ответственности Правительства прежде всего перед нижней палатой парламента, обыкновенно участвующей в формировании правительства.
В то же время подотчетность Правительства главным образом Государственной Думе не противоречит тезису о едином парламентском контроле над Правительством РФ и исполнительной властью в целом, имея в виду единство парламентской организации,
4 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст. 189.
5 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М.: Известия, 1992.
6 Княгинин Д.К. К вопросу о понятии публичной подотчетности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13. С. 10.
предопределенность функциональной деятельности палат общим назначением парламента.
2. Обязательность отчета, который должен непременно и предоставляться Правительством в определенный период.
3. Отчеты Правительства выражают правосубъектность Правительства в целом, а не отдельных правительственных органов или должностных лиц. В этом принципиальное отличие между отчетом Правительства и таким институтом парламентского контроля, как правительственный час, предполагающий выступление в палате Федерального Собрания РФ с интересующей депутатов информацией отдельных правительственных лиц - федеральных министров, иных должностных лиц, которые выступают с информацией о подведомственной деятельности.
Этим объясняется формат правительственных ежегодных отчетов, подлежащих рассмотрению исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
4. Регулярность отчета. В соответствии со статьями 103 и 114 Конституции Российской Федерации Государственная Дума ежегодно заслушивает отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Согласно Регламенту Государственной Думы Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации (ст. 154.3).
Согласно Федеральному закону от 3 июня 2009 г. «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной полити-7
ки» Правительство направляет в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ отчет Правительства РФ о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и другим мер социальной политики в срок, не превышающий 30 дней после завершения отчетного периода (ст. 1).
5. Тематическая определенность отчета. Предусмотренные законодательством отчеты Правительства РФ имеют конкретное содержание, предопределяемое названием отчета - отчет Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета; отчет Правительства РФ о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.
6. Определенный режим отчета, предполагающий наличие единообразного организационно-правового формата предоставления, заслушивания и удостоверения отчета, составляющего отдельную и особую парламентскую процедуру. Применительно к ежегод-
7 Собрание законодательства РФ. 2009. № 23. Ст. 2757.
ным отчету Правительства РФ о результатах своей деятельности характерными признаками этого режима выступают:
- утверждение Советом Государственной Думы перечня вопросов Государственной Думы о деятельности Правительства Российской Федерации;
- заслушивание правительственного доклада на пленарном заседании Государственной Думы;
- принятие Государственной Думой по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности постановления, проект которого готовит и вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы (глава 18.1 Регламента Государственной Думы).
Сказанное позволяет сформулировать следующее определение ежегодного отчета Правительства РФ перед Государственной Думой: «Ежегодный отчет Правительства Российской Федерации, представляемый Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в порядке п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, представляет собой официальный публичный доклад Правительства Российской Федерации на заседании Государственной Думы о результатах деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, предполагающий оценку этой деятельности со стороны Государственной Думы с точки зрения ее законности и эффективности».
С позиций нормативно-правовых отчет Правительства РФ перед Государственной Думой представляет собой конституционно-правовой институт, содержащий конституционно-правовые нормы, определяющие содержание и формат представления правительственного отчета Государственной Думе. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, представляет собой связанную совокупность следующих нормативных предписаний:
- конституционные нормы, относящие к ведению Государственной Думы заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ); а к полномочиям Правительства РФ - предоставление подобных отчетов (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ);
- нормы Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», обязывающие Правительство РФ представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (ст. 13); относящие рассмотрение ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, к вопросам, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ (ст. 29);
- нормы Регламента Государственной Думы, определяющие порядок рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности (глава 18.1).
Отзыв
научного руководителя о статье Галуевой Вероники Олеговны «Отчеты Правительства Российской Федерации: политико-правовая природа»
Статья Галуевой В.О. выполнена в рамках ее диссертационного исследования. В статье рассматривается круг вопросов, характеризующих правительственные отчеты в России с точки зрения их политикоправовой природы. Основное внимание при этом правомерно уделяется ежегодным отчетам федерального Правительства перед Государственной Думой. Институт ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности в силу его новизны и сжатости конституционной формулы вызывает необходимость его развернутого анализа, научного определения его природы и юридических составляющих.
Стоит заметить, что проблематика правительственных отчетов пока не стала предметом специального и системного научного анализа, что подчеркивает новизну работы.
Статья не претендует на исчерпывающий анализ данной темы, однако содержит ряд теоретических тезисов и выводов, выверенных ходом исследования, ярко характеризующих юридическую природу правительственных отчетов. Автор формулирует определение правительственных отчетов, в научном отношении достаточно выверенное, рассматривает отчеты Правительства с институциональных позиций, оценивает правительственные отчеты в контексте взаимоотношений ветвей государственной власти, конституционной самостоятельности федерального Правительства.
Статья выполнена с учетом уровня научного исследования рассматриваемой проблематики, посредством обобщения значительного нормативно-правового материала.
Представляется, что статья Галуевой Вероники Олеговны «Отчеты Правительства Российской Федерации: политико-правовая природа» обладает должной степенью актуальности, новизны, теоретической и практической значимости и может быть рекомендована к опубликованию в юридической печати.
Доктор юрид. наук, профессор кафедры государственного права Северо-Осетинского государственного университета Р.М. Дзидзоев
