CC BY
45
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ЕЖЕГОДНЫХ ОТЧЕТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ПЕРЕД ГОСДУМОЙ
Галуева В.О. Гогаева А.Л. Лолаева А.С.
3.4. СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ЕЖЕГОДНЫХ ОТЧЕТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Галуева Вероника Олеговна, канд.юрид.наук. Должность: старший преподаватель. Место работы: Горский государственный аграрный университет. Подразделение: кафедра конституционного права. Email: veronica.fbg@mail.ru Гогаева Альбина Леонидовна, канд.юрид.наук. Должность: доцент. Место работы: Горский государственный аграрный университет. Подразделение: кафедра конституционного права. Email: begievaaibina@yandex.ru
Лолаева Альбина Славовна, канд.юрид.наук. Должность: доцент. Место работы: Горский государственный аграрный университет. Подразделение: кафедра конституционного права. E-mail: mirage.8184@mail.ru
Аннотация
Задача: в данной статье рассматривается проблема наличия содержательных параметров ежегодных отчетов Правительства РФ, требующих публичной оценки со стороны Государственной Думы.
Модель: автором предложены различные критерии, которые могли бы служить предметом оценки со стороны Государственной Думы.
Выводы: обосновывается мысль о том, что достаточно надежным критерием могла бы служить программа (план) деятельности, представляемая Правительством после своего формирования Государственной Думе.
Рамки исследования: в заключении раскрывается положение о том, что утверждение подобной программы могло бы служить своеобразным вотумом доверия Правительству, а отклонение от программы, приравнивалось бы к парламентскому вотуму недоверия.
Ключевые слова: Отчеты Правительства РФ, Государственная Дума, оценка, программа деятельности, вотум недоверия.
MEANINGFUL PARAMETERS OF THE ANNUAL REPORTS OF THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION TO THE STATE DUMA OF THE RUSSIAN FEDERATION
Galueva Veronika Olegovna, PhD at law. Position: senior lecturer. Place of employment: Gorsky state agrarian University. Department: constitutional law chair. E-mail: veronika.fbg@mail.ru
Gogaeva Albina Leonidovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Gorsky state agrarian University. Department: constitutional law chair. E-mail: begievaaibina@yandex.ru
Lolaeva Albina Slavovna, PhD at law. Position: associate professor. Place of employment: Gorsky state agrarian University. Department: constitutional law chair. E-mail: mi-rage.8184@mail.ru
Annotation
Objective: this article discusses the problem of having meaningful options annual reports from the Government of
the Russian Federation, requiring public assessment by the State Duma.
Model: the author has proposed different criteria, which could be the subject of assessment by the State Duma
Conclusions: there is substantiated the idea that a fairly reliable criterion could serve as the program (plan) of activities submitted by the Government after its formation, the State Duma.
The scope of the study: in conclusion, reveals a provision stating that the approval of such a program could serve as a kind of vote of confidence in the Government, and deviation from the program, would equate to a parliamentary vote of no confidence.
Keywords: Reports of the Government of the Russian Federation, the State Duma, assessment, program of activities, a vote of confidence.
Ежегодный отчет Правительства РФ перед Государственной Думой о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, представляет собой официальный публичный доклад Правительства РФ на заседании Государственной Думы, предполагающий оценку этой деятельности с точки зрения ее законности и эффективности.
Анализ института отчетов Правительства России перед нижней палатой федерального парламента требует ответа на вопрос, каковы содержательные параметры этих отчетов, требующие публичной оценки Государственной Думы?
Очевидно, что правительственные отчеты не должны носить сугубо информационный характер, не должны уподобляться публичным докладам, но должны включать оценку правительственной деятельности парламентской палатой, предполагающую конкретный предмет отчета.
Определенным критерием, конечно, могут служить вопросы, поставленные Государственной Думой Правительству РФ. При обсуждении поправок в Регламент Государственной Думы, касающихся рассмотрения ежегодных правительственных отчетов, депутатом И.Д. Грачевым было замечено, что «при выходе перечня вопросов из парламента, при передаче их в правительство это даёт большие возможности, даёт большее количество вариантов для решения проблем, ... количество вариантов, в том числе и для правительства, увеличивается» [4].
В то же время анализ этих вопросов показывает, что они носят частный и разрозненный характер, допускающий самые произвольные на них ответы.
Несомненно, что критерием официальной оценки ежегодных правительственных отчетов в Государственной Думе должны служить какие-либо официальные акты или документы, определяющие содержание правительственной деятельности.
Деятельность Правительства, как высшего органа исполнительной власти, носит плановый характер, определяющий направления правительственного курса. Правительство РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами, распоряжениями и поручениями Президента Российской Федерации принимает программы социально-экономического развития страны и планы действий по их реализации, а также планирует свою законопроектную деятельность, проведение заседаний и других мероприятий (ст. 16 Регламента Правительства РФ).
4-2016
Пробелы в российском законодательстве
В то же время содержание деятельности Правительства РФ определяется множеством плановых документов, разной степени общности, по которым Правительство физически не в состоянии отчитываться. Так, среди наиболее общих документов, определяющих правительственный курс, фигурируют планы действий по реализации президентских посланий Федеральному Собранию, ежегодные планы законопроектной деятельности, планы действий Правительства по реализации социально-экономических программ, перспективные финансовые планы, основные направления деятельности Правительства РФ (например, Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2018 г.).
В самих правительственных отчетах называются некоторые содержательные ориентиры.
Так, в отчете за 2008 г. глава правительства в обосновании отчета сослался на программу, на базе которой были приняты Концепция долгосрочного развития России до 2020 года, так называемая программа-2020, и план работы правительства до 2012 года.
При изложении отчета Правительства РФ за 2010 г. премьер-министр заявил, что «практически ровно три года назад в этом зале мы изложили вам программу нового Правительства России».
Здесь речь идет, очевидно, о программе основных направлений деятельности Правительства, которую согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 145) представляет (а по существу излагает) нижней палате кандидат на должность Председателя Правительства РФ.
Таким образом, согласно официальной правительственной позиции, базовым документом, определяющим параметры правительственной деятельности, является т.н. программа вновь сформированного Правительства. Трудность, однако, состоит в том, что сформированное Правительство РФ не формулирует и не представляет парламентской палате конкретную программу своей деятельности, которая бы имела для этого органа официальный и обязательный характер.
На практике выступления кандидата в Председатели Правительства РФ в Государственной Думе содержат развернутую перспективу правительственной деятельности, определяющую основные векторы ее развития. Так, на заседании Государственной Думы 8 мая 2008 г. кандидатом на должность Председателя Правительства РФ В.В. Путиным было заявлено стремление «достаточно подробно изложить... видение работы Правительства на ближайшее время»[5].
В то же время содержательный формат подобной программы законодательно не определяется, что дает возможность представлять в любом виде. Во всяком случае, данный документ не может считаться официальной программой Правительства России, поскольку ее представляет не Председатель Правительства, а всего лишь претендент на это звание. Кроме того, Конституцией предусмотрена возможность отклонения данной кандидатуры, а соответственно и его программы. Исходя из изложенного полагаем, что данный документ можно считать лишь программным заявлением, которое может приобрести официальный характер лишь в случае роспуска Государственной Думы и назначения Председателя Правительства Президентом РФ в порядке части 4 статьи 111 Конституции РФ, то есть в случае экстраординарном.
В любом случае, представленная программа не будет являться официальным документом, правительственным актом, обязывающим Правительство к совер-
шению определенных действий, что лишает ее предмета отчета.
Однако здесь есть и определенное преимущество, заключающееся в том, что она косвенно утверждается Государственной Думой, дающей согласие на назначение премьера, представившего эту программу.
В отчетах Правительства РФ за 2008 г. и 2013 г. Председатель Правительства в обосновании отчета сослался на Концепцию долгосрочного развития России до 2012 г. (т.н. программа - 2020) и план работы Правительства до 2020 г.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., действительно, содержит масштабный план социально-экономических преобразований и является официальным правительственным актом, утвержденным распоряжением Правительства РФ 17 ноября 2008 г. № 1662-р[6].
Концепция эта была разработана в соответствии с поручением Президента РФ по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21 июля 2006 г. В концепции формулируются основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты внешнеэкономической политики; параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.
Однако выполнение этой Концепции не может служить предметом ежегодного отчета Правительства перед Государственной Думой (во всяком случае, в целом) поскольку она рассчитана не на один год, а на долгосрочную перспективу (2008 - 2020 годы).
Кроме того, упомянутым документам сопутствует целая серия нормативно-правовых актов, по реализации которых Правительство физически не в состоянии отчитываться, например, Перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г., План подготовки актов по реализации в 2009-2010 годах Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г, утвержденный распоряжением Правительства от 25 декабря 2008 г.[7]; Положение о порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период 2012 г., утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 октября 2009 г.[8] и др.
Более основательным ориентиром правительственной деятельности, доступной думскому контролю, можно полагать ежегодные послания Президента РФ, о которых упоминалось в самих правительственных отчетах. Так, в первом отчете Правительства РФ в Государственной Думе Председатель Правительства РФ заявил: «Определяя логику наших шагов, мы исходили из преемственности проводимой политики, из основных положений послания Президента прошлого го-да»[1].
Как справедливо отмечается в науке, послания Президента парламенту для Правительства воспринимаются как задания, как директива, на основе которой разрабатывается план действий Правительства РФ по
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ ПАРАМЕТРЫ ЕЖЕГОДНЫХ ОТЧЕТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВА РФ ПЕРЕД ГОСДУМОЙ
Галуева В.О. Гогаева А.Л. Лолаева А.С.
реализации Послания Президента и программа Правительства РФ[3]. «Формулирование внутренней и внешней политики государства Президентом России, -указывается в литературе, - содержит многочисленные требования императивного порядка, подлежащие исполнению органами государственной администрации, прежде всего, Правительством РФ»[2].
Конечно, подобные правительственные акты содержат более четкие ориентиры правительственной деятельности, вполне доступные думскому контролю, однако тематически они все же ограничены и касаются лишь деятельности Правительства по реализации президентских посланий, что не исчерпывает всех аспектов правительственной деятельности. Кроме того, в последние годы Правительством подобные акты не принимаются, что свидетельствует о прекращении этой практики.
Достаточно надежным критерием оценки результатов правительственной деятельности, изложенной в отчете федерального Правительства, могла бы служить программа (или план) деятельности, представляемая Правительством РФ после своего формирования Государственной Думе, содержащая конкретные сводные показатели правительственной деятельности на среднесрочную перспективу.
В случае утверждения подобной программы (плана) Государственной Думой это могло бы послужить своеобразным вотумом парламентского доверия Правительству, как залога его успешной деятельности, своего рода запросом инвеституры, свойственной европейскому парламентаризму. К примеру, в Польше Председатель Совета Министров в течение двухнедельного срока со дня назначения Президентом республики представляет Сейму программу деятельности Совета Министров с просьбой предоставить ему вотум доверия (ст. 154 Конституции).
Эту программу не может заменить программа основных направлений деятельности будущего Правительства РФ, с которой в Государственной Думе выступает соискатель премьерского звания (статья 145 Регламента Государственной Думы), поскольку программа будущей деятельности Правительства не является официальным документом, кем-либо утвержденным и обязывающим стороны к определенным действиям, хотя и может служить основой правительственной программы.
Здесь можно воспользоваться региональным опытом, включающим подобную программу. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к основным полномочиям органа законодательной власти субъекта РФ относит утверждение программ социально-экономического развития субъекта Федерации, представленных высшими должностными лицами этих субъектов органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (п. «г» ч. 1 ст. 5), значение которых возрастает в силу их утверждения законами субъекта РФ.
В этой связи заметим, что в зарубежных странах отклонение от программы, представляемой парламенту новоиспеченным правительством, приравнивается к парламентскому вотуму недоверия, что заставляет правительство считаться с интересами парламента.
Так, например, в Литве Премьер-министр не позднее чем в течение 15 дней с момента его назначения представляет Сейму на рассмотрение программу Правительства. Полномочия на осуществление своей деятельности новое правительство получает в случае одобрения его программы большинством голосов присутствующих членов (ст. 92). Правительство обязано подать в отставку, если Сейм два раза подряд не одобряет программу вновь образованного Правительства (п. 1 ст. 101 Конституции).
В предлагаемом нами варианте позитивная парламентская ответственность Правительства переходит в негативную, предполагающую применение мер конституционного взыскания. В научной литературе вотум парламентского недоверия Правительству (как и парламентский отказ Правительству в доверии), справедливо расценивается как мера конституционно-правовой ответственности, как за ненадлежащее осуществление публичной власти, призванной к охране конституционных правоотношений [9]. В такой ситуации Государственная Дума будет оценивать не правомерность правительственной деятельности, а ее политическую составляющую, соответствие этой деятельности парламентской политике. В литературе справедливо подчеркивается политический характер парламентской ответственности правительства, не связанной с совершением каких-либо деликтов.
Список литературы:
1. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию 1994-2005 гг. Новосибирск, 2006.
2. Гаврилов Н.П. Функция Президента РФ по определению основных направлений политики государства // Актуальные проблемы российского права. Материалы научно-практ. конф-и. Вып. 3. Краснодар: Институт экономики, права и гуманитарных специальностей, 2006. С. 34.
3. Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 24.
4. Официальный сайт Государственной Думы РФ: Стенограмма заседания 25 февраля 2009 г., N 76 (1049) // http://transcript.duma.gov.ru/node/387/.
5. Официальный сайт Государственной Думы: Стенограмма заседания 8 мая 2008 г. // http://transcript.duma.gov.ru/node/544/.
6. Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
7. Собрание законодательства РФ. 2009. №2. Ст. 290.
8. Собрание законодательства РФ. 2009. № 43. Ст. 5065.
9. Сергеев А.С. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4. С. 23.
