CC BY
63
УДК 354
ОТЧЕТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПЕРЕД ФЕДЕРАЛЬНЫМ СОБРАНИЕМ КАК ФОРМА ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
© 2011 г. А.Г. Овсепян
Анализируются процессы развития законодательства РФ о правительственном отчете об исполнении бюджета и нового вида парламентского отчета Правительства РФ - ежегодного отчета о результатах деятельности перед Государственной Думой. Проводится характеристика системы и содержания источников регулирования соответствующих процедур. Высказывается целый ряд авторских предложений о дальнейшем развитии законодательства, регулирующего соответствующие процедуры. Осуществлена авторская дифференциация каждой из процедур отчетов на стадии; дана внутривидовая классификация бюджетных отчетов.
Ключевые слова: бюджетная отчетность Правительства РФ перед ГДРФ, ежегодный отчет Правительства РФ перед Государственной Думой РФ о результатах его деятельности, совершенствование законодательства РФ об отчетах правительства, стадии процедур отчетов Правительства РФ перед ГД РФ, виды отчетов Правительства РФ об исполнении бюджета.
Analyzed of processes of development of legislation of Russian Federation is given about a governmental report on execution of budget and new in type ofparliamentary report of Government ofRussian Federation - annual report about the results of activity before the State Duma. Description of the system and maintenance of sources of adjusting of the proper procedures is conducted. A number of author suggestions speaks out about further development of legislation, regulative the proper procedures. Author differentiation is carried out to each ofprocedures of reports on the stage; intraspecific classification of budgetary reports is given.
Южный федеральный университет,
ул. М. Горького, 88, г. Ростов-на-Дону, 344007
Southern Federal University, Gorkiy St., 88, Rostov-on-Don, 344007
Keywords: budgetary accounting of Government of Russian Federation before State Duma, annual report of Government of Russian Federation before State Duma about the results of his activity, perfection of legislation of Russian Federation about the reports of Government, stage ofprocedures of reports of Government of Russian Federation before State Duma, types of reports of Government of Russian Federation about execution of budget.
В Конституции РФ 1993 г. закреплены два основных вида отчетов Правительства перед Парламентом РФ. Первоначально единственным конституционно-закрепленным видом отчета как формы парламентского контроля деятельности Правительства в Российской Федерации являлся только бюджетный отчет как форма парламентского бюджетного контроля - введен со дня учреждения Федерального собрания (Парламента РФ). В ст. 114 (п. 1 «а») Конституции РФ сказано, что: Правительство РФ «разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета». Полагаем, что к порядку принятия либо отклонения федерального закона об исполнении (а не только о принятии) федерального бюджета имеет отношение и ст. 106 (п. «а») Конституции РФ, согласно которой: «Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета».
Более развернуто бюджетная отчетность перед Правительством РФ регулируется Бюджетным кодексом (БК РФ) (от 31.07.1998 г., с изм. и доп.). Применительно к федеральному уровню в БК РФ устанавливаются виды бюджетной отчетности, подлежащие рассмотрению в Палатах ФС; круг субъектов, участвующих в составлении бюджетной отчетности; порядок представления бюджетной отчетности в Государственной Думе (ГД) РФ; порядок рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета ГД, порядок принятия либо отклонения федерального закона об исполнении федерального бюджета.
Так, к субъектам, участвующим в составлении бюджетной отчетности, согласно БК РФ, относятся: главные распорядители средств федерального бюджета, главные администраторы доходов федерального бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета; Федеральное казначейство: Министерство финансов РФ ст. 166, 1 «Б» Конституции РФ. Каждый из указанных субъектов готовит бюджетную отчетность для ее представления в Правительство РФ, а затем направление для рассмотрения в ГД РФ.
Бюджетную отчетность в Российской Федерации, предусмотренную БК РФ, можно дифференцировать по двум критериям. По особенностям предмета отчета бюджетная отчетность включает пять видов докумен-тов:1) отчет об исполнении бюджета; 2) баланс исполнения бюджета; 3) отчет о финансовых результатах деятельности; 4) отчет о движении денежных средств; 5) пояснительную записку (п. 2 ст. 264.1 БК РФ).
Содержание каждого из документов раскрывается следующим образом: «Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Рос-
сийской Федерации. Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета. Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления. Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления. Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году» (п. 4 ст. 264.1 БК РФ).
По другому из выделяемых нами критериев - хронологических рамок отчетного периода - различаются следующие четыре вида отчета об исполнении федерального бюджета (как и бюджетов иных государственных территорий): отчет об исполнении бюджета «за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года» и годовой отчет об исполнении федерального бюджета. Первые три хронологических вида федерального бюджета утверждаются Правительством РФ и направляются им в ГД РФ, Совет федерации и Счетную палату РФ (п. 2 ст. 264.7 БК РФ). Собственно парламентский контроль распространяется на годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, которые утверждаются федеральным законом (п. 5 ст. 264.2 БК РФ).
В БК РФ устанавливается также последовательность процедуры парламентского федерального бюджетного контроля в России. На основе анализируемого бюджетного нормативного регулирования, а также опираясь (по принципу аналогии) на положения Регламента Правительства РФ (утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 г. № 260), касающиеся особенностей подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете, распространив соответствующие нормы на процедуру подготовки проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета, можно различать следующие стадии российского федерального парламентского бюджетного контроля:
1) составление и представление Федеральным казначейством России в Министерство финансов РФ бюджетной отчетности РФ (ст. 264.7 БК РФ);
2) представление Министерством финансов в Правительство РФ бюджетной отчетности за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года, ее утверждение Правительством РФ и направление им бюджетной отчетности в ГД РФ, Совет Федерации и Счетную палату РФ или (и) стадия представления Министерством финансов в Прави-
тельство РФ годового отчета об исполнении федерального бюджета и проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета (ст. 264.7 БК РФ);
3) представление по решению Председателя Правительства РФ на заседание Правительства РФ годового отчета и проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета (по аналогии с регулированием в п. 90 Регламента Правительства РФ от 01.06.2004 г., раздела «Особенности подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете») и одобрение Правительством документов бюджетной отчетности и проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета (по аналогии с регулированием в п. 91 Регламента Правительства РФ об особенностях подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете);
4) направление Правительством РФ (не позднее 1 июля текущего финансового года) в Счетную палату РФ годового отчета об исполнении федерального бюджета и иных документов, подлежащих представлению в ГД РФ одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета (п. 3 ст. 264.9 БК РФ); представление главными администраторами средств федерального бюджета (не позднее 1 апреля текущего финансового года) в Счетную палату РФ годовой бюджетной отчетности (п. 2 ст. 264.9 БК РФ); осуществление Счетной палатой РФ внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и подготовки Счетной палатой РФ (не позднее 1 сентября текущего финансового года) заключения на годовой отчет об исполнении федерального бюджета; представление заключения Счетной палаты в ГД РФ и направление его в Правительство РФ (п. 2, 3 ст. 264.9 БК РФ);
5) внесение Правительством РФ в ГД РФ годового отчета об исполнении федерального бюджета, рассмотрение отчета в ГД РФ и принятие либо отклонение федерального закона об исполнении федерального бюджета (предельный срок принятия ФЗ об исполнении федерального бюджета ГД РФ - не позднее 1 октября текущего года) (ст. 264.10; 264.11 БК РФ).
По нашему мнению, целесообразно регулирование в Регламентах ГД и Правительства РФ в этом законодательстве особенностей подготовки проекта не только федерального закона о федеральном бюджете, но и федерального закона об исполнении федерального бюджета.
Через 15 лет после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. были предприняты реформы, направленные на то, чтобы существенно расширить сферу парламентского контроля деятельности Правительства в России. В послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ (от 05.11.2008 г.) в целях успешного решения задач перехода России к экономике нового типа, противодействия глобальному кризису конца первого десятилетия XXI в. и трудностям конкурентной борьбы, укрепления демократических институтов и решения других стратегических вопросов, помимо иных предложений, было и такое: «Расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (ст. 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России еже-
годно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно Парламентом» [1]. В этой связи 30 декабря 2008 г. был подписан Президентом принятый Федеральным собранием (Парламентом) РФ Закон РФ «О поправке к Конституции Российской Федерации о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (от 30.12.2008 г. №7-ФКЗ).
Согласно этому Закону, в п. 1 ст. 103 Конституции РФ в перечне полномочий, отнесенных к ведению ГД РФ (Палата Федерального собрания - Парламента РФ) было предусмотрено новое полномочие: «заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой» (п. «в», ч. 1 ст. 103 Конституции 1993 г.). А в п. «а» ч. 1 ст. 114 было сформулировано новое полномочие (право-обязанность) Правительства РФ. Наряду с ранее излагавшимися в тексте Конституции положениями, согласно которым: Правительство РФ «разрабатывает и представляет ГД РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет ей отчет об исполнении федерального бюджета» - закреплялось также, что Правительство РФ «представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой» (п. 1 «а» ст. 114 Конституции РФ 12.12.1993 г., в ред. 30.12.2008 г.).
Соответствующие новеллы были внесены и ФКЗ (ст. 13, 28, 40.1) «О Правительстве Российской Федерации» (от 30.12.2008 г. №8-ФЗК), где, помимо воспроизводства новых конституционных положений было сказано, что: «Подготовка ежегодных отчетов о результатах деятельности Правительства РФ, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации». Однако соответствующий порядок по состоянию на начало 2011 г. в Регламенте Правительства РФ пока что не урегулирован, поэтому актуально восполнить этот пробел.
Первое сравнительно объемное регулирование процедура нового вида парламентского отчета Правительства РФ порядка рассмотрения вопроса о его ежегодном отчете о результатах его деятельности перед ГД РФ было осуществлено в одноименной новой главе (порядковый номер - 18.1) Регламента ГД Федерального Собрания РФ (утв. Постановлением ГД РФ, от 22.09.1998 г. № 2134-11 ГД РФ, в связи с изм. от 25.02.2009 г. № 1761-5 ГД РФ). В Регламенте ГД РФ устанавливается круг субъектов парламентских отношений, участвующих в организации и проведении в Палате Парламента РФ процедуры ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности, «расписана» собственно процедура. На основе анализа предусмотренных в Регламенте действий компетентных субъектов, можно выделить следующие стадии анализируемой процедуры в ГД РФ:
1) установление Советом ГД РФ (Палаты Парламента РФ) сроков представления и количества вопросов от каждой партийной фракции в ГД РФ к Правительству о результатах деятельности последнего в отчетном году;
2) ежегодное утверждение на заседаниях партийных фракций и направление партийными фракциями в Комитет ГД РФ по Регламенту и организации работы ГД РФ вопросов о результатах деятельности Правительства РФ;
3) обобщение Комитетом ГД РФ по Регламенту и организации работы ГД РФ вопросов о результатах деятельности Правительства в отчетном году, направленных партийными фракциями, и формирование общего перечня вопросов ГД РФ о деятельности Правительства РФ и направление его в Совет ГД РФ;
4) утверждение Советом ГД РФ перечня вопросов ГД РФ о деятельности Правительства РФ и направление этого перечня в Правительство РФ (ст. 154.1 Регламента ГД РФ);
5) установление Советом ГД РФ по согласованию с Председателем Правительства РФ даты рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ (в пределах периода весенней сессии) и установление Советом ГД РФ процедуры рассмотрения в ГД РФ вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ;
6) проведение заседания ГД РФ по поводу рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах своей деятельности, складывающееся из следующих, сменяющих одно, другое, действий: заслушивание Председателя Правительства РФ; вопросы депутатов к Председателю Правительства РФ и ответы его на них; выступления депутатов с высказыванием своего мнения о деятельности Правительства (преимущественное право на выступления принадлежит представителям фракций) (п. 1 - 2 ст. 154.3 Регламента ГД РФ);
7) подготовка и внесение Комитетом ГД РФ по Регламенту и организации ее работы на рассмотрение проекта постановления об итогах рассмотрения ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности в отчетном году;
8) принятие постановления ГД РФ об итогах рассмотрения ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности (п. 3 ст. 154.2 Регламента ГД РФ от 22.01.1998 г. № 21 34-11 ГД РФ, в связи с изм. и доп. от 25.02.2009 г. № 1761-5 ГД РФ).
Оценивая современное состояние российского законодательства, регулирующего парламентский контроль деятельности Правительства РФ, отметим что на его основе начала складываться практика обязательных ежегодных отчетов Председателя Правительства РФ перед ГД РФ (Палатой Парламента России). Первый в истории отчет главы Правительства России постсоциалистического периода В.В. Путина перед ГД РФ о результатах деятельности Правительства РФ за 2008 г. состоялся 6 апреля 2009 г., он был посвящен проблемам социального, экономического развития России в условиях глобального мирового экономического кризиса. Помимо отчетного доклада ему также было предложено ответить на 12 вопросов депутатов ГД РФ (по три от каждой партийной фракции -Единой России, Справедливой России, КПРФ, ЛДПР). После доклада В.В. Путина состоялись выступления представителей фракций. Как отмечалось в СМИ, первый в истории отчет - выступление Главы Правительства РФ перед ГД РФ собрало почти полный кворум в парламенте - 437 из 450 депутатов.
Законодательное регулирование парламентского контроля деятельности Правительства РФ в такой его форме, как рассмотрение ежегодных отчетов о результатах его деятельности перед ГД РФ - Палатой ФС РФ следует оценивать в качестве сформированного лишь в определенной его части. Для завершения законодательного регулирования необходимы изменения и дополнения не только в Регламент ГД РФ, но и в Закон «О Правительстве РФ», Регламент Правительства, Закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы», Закон «О политических партиях в Российской Федерации» и др.
Необходимо, в частности, урегулировать соотношение процедуры отчета Правительства РФ о результатах его деятельности перед ГД РФ с такими иными формами и процедурами парламентского контроля его деятельности, как отчеты Правительства РФ об исполнении бюджета, парламентские запросы к Правительству РФ (членам Правительства) процедуры выражения ему недоверия и отказа в доверии; парламентские расследования; депутатские вопросы членам Правительства РФ, в том числе в рамках «Правительственного часа».
Заметим в этой связи, в частности, что депутатские вопросы к членам Правительства РФ можно принять и в качестве самостоятельной формы парламентского контроля и в то же время - составной части такой процедуры, как ежегодный отчет Правительства РФ перед Парламентом о результатах своей деятельности.
Некоторые специалисты высказывают критические оценки по поводу полномочия Комитета ГД РФ формировать перечень вопросов о деятельности Правительства РФ, который затем утверждается Советом ГД РФ и далее направляется в Правительство РФ. Указывается, что «...Такое право Комитета по формированию перечня вопросов можно расценить как цензурную функцию, чтобы отсеять дискредитирующие вопросы от фракции в адрес Правительства РФ» [2]. В связи с этой критикой, в целом разделяя ее, отметим некоторые новеллы в практике заседаний ГД РФ, связанных с отчетом Правительства РФ о результатах своей деятельности (начиная со второго заседания подобного рода в 2010 г.). Так, на заседании по поводу Отчета Правительства РФ о результатах своей деятельности за 2009 г., по окончании выступления Председателя Правительства В.В. Путина, депутатам была предоставлена возможность задать ему «вопросы с мест». Очевидно, в Регламенте ГД РФ следовало бы различать две категории вопросов: обязательные (плановые, представляющие собой вопросы, идущие от партийных фракций) и инициативные депутатские, «заданные с мест», которые должны быть, как минимум, оглашены. Что же касается принципов ограничения числа вопросов с мест, то критерием может быть временной показатель - допустим, ответы на них могут быть ограничены рамками определенного промежутка времени - 0,5 часа или один час. Полагаем, целесообразно предусмотреть в законодательстве право Председателя Правительства РФ выбирать форму ответа, которая может быть короткой (сформулированной по принципу «да» или «нет»), либо развернутой - по его усмотрению, как докладчика отчета.
В связи с введением процедуры ежегодного отчета Правительства РФ о результатах своей деятельности перед ГД РФ в политической и юридической литературе высказывается мнение, что эта новелла будет способствовать повышению ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой и сожаления по поводу того, что «на практике действующие поправки в Конституции РФ не повысили ответственность Правительства РФ перед Парламентом» [2]. Возникает вопрос: последует ли ответственность Правительства РФ перед Парламентом, если ГД РФ в своем постановлении откажет в поддержке его действиям (курсу)? Ведь по сути данное Постановление можно было бы расценить как вотум недоверия Правительству РФ. Однако ни в Конституции РФ, ни в ФКЗ «О Правительстве РФ», ни в Регламенте ГД РФ ни о каких негативных последствиях в этом случае для Правительства РФ не говорится. Между тем такое постановление может явиться последующим мотивом для инициирования другой процедуры - по вынесению решения о недоверии Правительству РФ.
Отражением подобного рода сомнений о достаточности парламентского контроля деятельности Правительства РФ, учрежденного (контроля) в декабре 2006 г., стала инициатива внесения в ГД РФ (26 января 2009 г.) законопроекта, обязывающего Правительство РФ каждые три месяца - в срок, не превышающий 30 дней после завершения отчетного квартала, представлять в обе палаты Парламента РФ отчет об осуществлении мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики России; обязывающий ЦБ РФ также в такой же срок направлять в ГД РФ Федерального Собрания РФ соответствующую информацию о предоставлении ЦБ РФ кредитов и (или) компенсаций кредитным организациям. Соответствующая законопроектная инициатива была также озвучена 30 января 2009 г. на «Правительственном часе», группой депутатов фракции «Единая Россия» в составе: О. Морозова, В. Володина, В. Пехтина, В. Рязанского, А. Чилингарова, Т. Яковлевой, Ю. Васильева и А. Макарова [3]. Соответствующий ФЗ РФ (от 03.06.2009 г. № 102-ФЗ) «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального Банка РФ о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики» был опубликован 09.06.2009 г. и вступил в силу 09.07.2009 г. В аналитическом обзоре по Федеральному Закону в СМИ сказано, что: «Необходимость принятия данного Закона была обусловлена предоставлением Правительству РФ и Центральному Банку РФ, а также ряду государственных корпораций полномочий по использованию значительных финансовых ресурсов в рамках поддержки финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики РФ в условиях международного финансового кризиса. Закон позволит повысить прозрачность реализации принятых мер, что, в свою очередь, создает условия для обеспечения системности и эффективности реализуемых и планируемых мер
Поступила в редакцию
по защите экономики страны от последствий международного финансового кризиса» [4].
Наряду с высокими оценками анализируемого Закона высказываются и определенные сомнения. Так, по мнению Н. Левичева: «совсем не обязательно ждать три месяца, чтобы узнать о том, как Правительство распоряжается бюджетными средствами» [3].
Представляется, что можно высказать сомнения и иного рода. На какое по длительности время рассчитан характеризуемый Закон: только ли на время глобального мирового экономического кризиса или как постоянная, без ограничения во времени форма парламентского контроля? Соответственно этому можно давать несколько различающиеся его оценки, имея в виду, что отчетные обязанности Правительства РФ не должны быть избыточными во времени, так как возникают «накладки», идентичность с такой формой парламентского контроля, как ответы Правительства РФ (его членов) на вопросы депутатов в рамках «правительственного часа». Как известно, «Большой вопрос к Правительству» (процедура интерпелляции) в зарубежных парламентах может повлечь те же последствия, что и «плановый» (обязательный) ежегодный отчет Правительства перед Парламентом. В этой связи, если исходить из того, что речь идет о неограниченном во времени законодательном регулировании, то было бы более целесообразно совершенствовать процедуру отчетов Правительства РФ (его членов) перед депутатами в рамках «правительственного часа». А предмет регулирования ФЗ от 03.06.2009 № 102-ФЗ идентифицировать не с отчетом, а с информацией Правительства РФ о реализации мер по поддержке финансового рынка, рынка труда и отраслей экономики, т.е. обязанности Правительства РФ сформулировать аналогично тому, как в анализируемом законе сформулирована соответствующая обязанность ЦБ РФ.
Литература
1. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. URL: http://www.admhmao.ru/narod_vl/presid/051108.htm (дата обращения: 09.01.2011).
2. Ненилин К.К. Ежегодные отчеты Правительства перед Государственной Думой как особая форма парламентского контроля. URL: http://www.rusarticles.com/raznoe-statya/ezhegodnye-otchety-pravitelstva-rf-pered-gosudarstvennoj-dumoj-kak-osobaya-forma-parlamentskogo-kontrolya-2692508.html (дата обращения: 09.01.2011).
3. См.: Шкель Т. Депутаты Госдумы хотят получить информацию из первых рук о том, как действует Правительство России в условиях глобального экономического кризиса // Рос. газ. - Федеральный выпуск. 2009. № 4836, 28 янв.
4. ФЗ от 03.06.2009 № 102-ФЗ. «Об отчете Правительства РФ»: аналитический обзор. Вып. 9 июня 2009 г. URL: http://www.elcode.ru/ob-zor/7.html? year=2009&month=6&day=9 (дата обращения: 09.01.2011).
31 января 2011 г.
