CC BY
128
Д.М. Ветров
ОСТАТОЧНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ СУБЪЕКТОВ РФ ПРИ ДОГОВОРНОМ РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И СУБЪЕКТОВ РФ
В теории и практике федерализма стержневым вопросом является разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между Федерацией и ее составными частями (субъектами).
Прежде чем начать рассмотрение этого вопроса, необходимо определиться с такими понятиями, как «предметы ведения», «компетенция», «полномочия». До недавнего времени в юридической литературе не было единой позиции при определении данных понятий, однако законодатель принятием Федерального закона №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» определил их и закрепил в ст. 2 указанного Закона.
Предмет ведения органа государственной власти - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции органа государственной власти Российской Федерации либо соответствующего органа субъекта Российской Федерации.
Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий1.
В федерациях разграничение компетенции осуществляется преимущественно в сфере законодательства. При разграничении компетенции возможно установление исключительной компетенции федерации; совместной (конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов; исключительной (остаточной) компетенции субъектов федерации.
Федеративный договор 1992 года и Конституция 1993 года осуществляют разграничение компетенции Российской Федерацией и ее субъектов на основе двух сфер, устанавливая исключительную компетенцию Федерации (18 пунктов ст. 71 Конституции) и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов (14 пунктов ст. 72). Вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Поскольку перечень вопро-
сов, отнесенных к их ведению, не очерчен, субъекты Российской Федерации обладают остаточной компетенцией.
В России объем компетенции субъектов определяется на основании следующей схемы. Во-первых, по вопросам ведения Федерации субъекты не вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (возможно лишь исполнение федеральных законов). Во-вторых, по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние могут осуществлять законодательное регулирование в развитие федерального закона либо до его принятия при условии последующего приведения закона субъекта Федерации в соответствие с принятым федеральным законом.
Конституция России и федеральное законодательство не разграничивают четко полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Объем полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в данной сфере определяют федеральные органы государственной власти. Федеральные законы, как правило, детально регламентирующие отношения в конкретной сфере, оставляют органам государственной власти субъектов Федерации незначительную часть вопросов для регулирования.
В-третьих, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное законодательное регулирование по предметам ведения, не перечисленным в Конституции. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам2.
Особое место в этой схеме занимает остаточная компетенция субъектов Федерации, выступающая одновременно как исключительная компетенция. В этой сфере субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти3 и осуществляют собственное правовое регулирование4. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по предметам остаточной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
При определении остаточной компетенции наряду с общей конституционной схемой немаловажную роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, конкретизирующие предметы исключительного ведения субъектов Федерации. Принцип равноправия субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5 Конституции России) предполагает равный объем остаточной компетенции. Однако объем остаточной компетенции субъектов Федерации оказался различным в результате неравномерности договорного процесса.
Большинство бывших республик в составе СССР получили статус суверенных государств благодаря первоочередному заключению договоров о разграничении предметов ведения и полномочий и обоюдовыгодной в то время политике уступок в целях сохранения федеративного государства.
В литературе до недавнего времени высказывалась точка зрения5, согласно которой республики, заключавшие договоры после 1995 года, получили статус суверенных государств благодаря получению этого статуса республиками, первыми заключившими договора о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти (Татарстан, Башкортостан, Ингушетия).
Такие субъекты, как края, области, города федерального значения получили статус государственных образований.
На сегодняшний день благодаря деятельности Конституционного Суда РФ ситуация изменена. Так в определении Конституционного Суда РФ №92-О от 27 июня 2000 года (далее Определение) положения конституций республик, закрепляющих государственный суверенитет республики, признаны утратившими силу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции РФ. Конституционный Суд РФ обратил внимание на следующие обстоятельства:
«Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей. Субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом»6.
Однако указанное положение Определения Конституционного Суда РФ распространяется только на шесть субъектов: Адыгею, Башкортостан, Ингушетию, Коми, Северную Осетию-Аланию, Татарстан.
В юридической литературе сформировалась позиция7, согласно которой, с точки зрения объема остаточной компетенции, можно выделить три группы субъектов Федерации. Первую группу составляют республики Башкортостан, Ингушетия, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Бурятия, исключительная компетенция которых наибольшая по объему по сравнению с другими субъектами, ее содержательная часть аналогична компетенции государств-членов конфедерации. Во вторую группу входят оставшееся большинство республик, Свердловская и Саратовская области, отдельные края, города федерального значения. Исключительная компетенция этих субъектов в целом соответствует требованиям Конституции России, однако, в некоторых случаях «...имеются черты сходства с компетенцией государств-членов конфедерации»8. Представители третьей группы (некоторые края, большинство областей, автономные образования) наделяются исключительной компетенцией, не выходящей за рамки, определенные требованиями Конституции РФ (ст. 71 и 72).
Конституции субъектов Федерации, принадлежащих к первой группе,
и, в большей степени, отдельные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации исходят из того, что субъект делегирует России часть своей компетенции. Поэтому исключительная компетенция субъекта Федерации изначально максимально приближена к компетенции государства, а в перечень предметов ведения и полномочий включены вопросы исключительного ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Несмотря на положения ст. 71 Конституции России, в исключительном ведении ряда республик находятся: решение вопросов войны и мира (Тыва); республиканское гражданство; объявление военного положения (Тыва, Якутия); установление порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации; принятие законов о воинской службе (Башкортостан, Якутия, Тыва); издание актов об амнистии (Татарстан, Башкортостан)9.
До недавнего времени в соответствии с конституциями соответствующих республик и положениями договоров о разграничении предметов ведения и компетенции в ведении республики находились вопросы, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территории республики, порядок владения, пользования и распоряжения ими. Природные ресурсы признавались собственностью народов, проживающих на территории республики ( Адыгея, Башкортостан, Ингушетия).
Определением Конституционного Суда РФ эти положения признаны утратившими силу и не подлежащими применению как противоречащие Конституции РФ. При рассмотрении этого вопроса Конституционный Суд отметил: «Народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности. Это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы»10.
Аналогичная позиция Конституционного Суда сложилась по вопросу участия республик во внешних сношениях в качестве субъекта международного права с правом ратификации и денонсации международных договоров, установлением дипломатических, консульских или торговых отношений с иностранными государствами. Конституционный Суд РФ отметил: «Только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Следовательно, республика не может быть субъектом международно-
го права в качестве суверенного государства и участником соответствующих межгосударственных отношений, не может заключать договоры международно-правового характера»10.
Вопреки положениям ст. 72 Конституции России, к исключительному ведению отдельных республик отнесены вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина; установления основ местного самоуправления; кадры судебных и правоохранительных органов; охрана окружающей среды и природопользование.
В упомянутых ранее субъектах Федерации преувеличивается юридическая сила договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации. Татарстан, Башкортостан и Кабардино-Балкария рассматривают их в качестве учредительных межгосударственных актов - договоров об образовании союза между суверенными государствами11. Соответственно, отнесение вопросов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов к собственной исключительной компетенции могло восприниматься и в некоторых случаях воспринималось в этих республиках как легитимное, «способствующее упрочению их суверенной самодостаточности».
Исключительная компетенция субъектов Федерации, принадлежащих ко второй группе, не столь существенно расширена за счет предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, приобретаемых субъектами на основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. К исключительной компетенции этих субъектов отнесены такие вопросы исключительного ведения России, как установление порядка введения чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации (Бурятия, Калмыкия, Карелия); согласие на дислокацию воинских формирований на территории субъекта Федерации (Северная Осетия); участие в международных отношениях и заключение международных договоров (Коми, Краснодарский край, Новгородская и Свердловская области); приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область).
Несмотря на существование определения Конституционного Суда РФ о неправомерности включения в исключительную компетенцию субъекта таких вопросов, как участие в международных отношениях или приостановление действия актов федеральных органов власти, договоры с этими субъектами до сих пор не приведены в соответствие с Конституцией РФ.
Субъекты Федерации, принадлежащие к третьей группе, более строго придерживаются схемы распределения компетенции, установленной федеральной Конституцией. Являясь приверженцами «дисциплинированного федерализма», они относят к собственному ведению вопросы, обусловленные
их формально-юридическим статусом, не включенные в ст. 71 и 72 Конституции России. В исключительном ведении этих субъектов Федерации, как правило, находятся: принятие и изменение устава и законов; согласие на изменение статуса и границ территории субъекта Федерации; правовое регулирование организации и деятельности органов государственной власти в соответствии с общими принципами, установленными Федерацией; государственная собственность субъекта Федерации и управление ею; бюджет субъекта Федерации, региональные налоги и сборы; административно-территориальное устройство; государственная служба субъекта Федерации; участие в международных и внешнеэкономических связях, заключение международных и внешнеэкономических соглашений в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральных законов. Перечень предметов исключительного ведения этой группы субъектов включает не более десяти-пятнадцати пунктов и является открытым12.
Анализ исключительной компетенции субъектов Федерации третьей группы позволяет сделать некоторые общие выводы:
Во-первых, содержание исключительной компетенции этих субъектов Федерации указывает на их известное государственно-правовое обособление не от России, а в границах Российской Федерации. Все это способствовало закреплению сбалансированных положений, регламентирующих исключительную компетенцию как по инициативе самого субъекта Федерации, так и в связи с «рекомендательным» воздействием федеральных органов государственной власти и их структур, например, Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации.
Во-вторых, сопоставление положений федеральной Конституции, учредительных актов различных субъектов Федерации и заключенных договоров о компетенции показывает, что именно предметы ведения и полномочия, закрепленные в уставах и договорах о компетенции третьей группы субъектов Федерации, составляют основу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, принадлежащих к двум первым группам. Расширение исключительной компетенции субъектов Федерации, принадлежащих ко второй и особенно первой группам, связано отчасти с их специфическим конституционным статусом (например, республики признаются государствами), но главным образом с национально-государственными, политическими и экономическими амбициями правящих элит и поддерживающих их слоев населения.
В-третьих, юридическая регламентация предметов ведения субъектов Федерации не только предполагает дополнительные гарантии реализации их правового статуса, но и дополнительную ответственность за развитие соответствующей территории, обеспечение достойного существования проживающего на ней населения.
Совершенствование правового механизма распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами может осуществляться путем четкого разграничения предметов ведения и полномочий; трактовки понятия «остаточная компетенция субъектов Федерации» как исключительной компетенции; определения границ полномочий органов государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов по предметам совместного ведения; установления примерного перечня предметов исключительного ведения и соответствующих полномочий субъектов Федерации с учетом их конституционно-правового статуса, общей схемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, конституционных предписаний об обеспечении государственного суверенитета и верховенства Конституции страны.
Примечания
1 Федеральный закон №119-ФЗ от 24.06.1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // Рос. газ. 1999. 30 июня.
2 Конституция РФ Ст.78.
3 Там же. Ст.73.
4 Там же. Ст.76.
5 См., например, Мамонов В.В. Нормативные договоры СНГ - часть правовой системы РФ // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11. Право. 1997. №11. С.86.
6 Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года №92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания, Татарстан» // Вестн. Конституц. Суда РФ. 2000. №5. С.60
7 См.: Ржевский В.А. Киселева А.В. Субъекты РФ: типология и конституционные основы организации // Государство и право. 1996. №8. С.40.
8 Там же. С.41.
9 Конституции Республик Ингушетия, Тыва, Якутия, Башкортостан, Татарстан // Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1,2. М., 1995.
10 Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года №92-О.
С.61.
11 См.: Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11. 1998. №6.
12 См.: Уставы Алтайского края, Воронежской, Кемеровской, Тюменской, Челябинской областей. Получены из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс»: региональное законодательство. Май 2001 года.
