CC BY
227
конституционно-правовои анализ реализации принципов
суверенитета
в российской федерации
А.С. Морозова,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры теории государства и права Уральского гуманитарного института Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Рецензент: доктор юридических наук, профессор Карасев А.Т. E-mail: [email protected]
Аннотация. Приводится конституционно-правовая характеристика государственного национального и народного суверенитета, также в статье предлагается исключить из нормативно-правовых документов субъектов РФ категорию «суверенитет».
Ключевые слова: суверенитет, государственный суверенитет, народный суверенитет, суверенные права, автономия, Российская Федерация, субъекты РФ.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL ANALYSIS OF THE PRINCIPLES OF THE SOVEREIGNTY IN THE RUSSIAN FEDERATION
A.S. Morozova,
the candidate of jurisprudence, the senior teacher of chair of the theory of the state and the right of the Ural humanitarian institute
Annotation. Constitutional and legal description of the state and national sovereignty; it is proposed to exclude the category "sovereignty" from regulatory documents of the Russian Federation constituent entities.
Keywords: sovereignty, state sovereignty, national sovereignty, sovereign rights, autonomy, the Russian Federation, constituent entities of the Russian Federation
В связи с появлением в области суверенитета новых политико-правовых аспектов в контексте изменения взаимодействия Российской Федерации с ее субъектами, а также глобализации, все активнее стала обсуждаться тема изменения, «размывания», «исчезновения» суверенитета. В юридической науке в определенной мере осознается, что необходимы «комплексное переосмысление и переоценка понятия «суверенитет», как в связи с возникновением мирового политического сообщества, так и в связи с уточнением пределов национальных суверенитетов, принципов их сочетания друг с другом и построения их иерархии.
Глобализация в целом способствует изменению
и сокращению суверенных полномочий государств, усиливаются факторы, объективно уменьшающие суверенитет стран. Обеспечение независимого народовластия как отражения идеи народного суверенитета является одним из социальных и правовых приоритетов современной России, однако с выстраиванием «вертикали власти» меняется содержание понятия «народный суверенитет», а это приводит к нарушениям основных принципов Конституции РФ, а также принятых на ее основе нормативно-правовых актов как со стороны субъектов, так и со стороны Российской Федерации.
Понятие «суверенитет» в переводе с французского оно означает «верховенство, независимость»1,
или как «полная независимость государства в его внутренних делах и в ведении внешней политики»2.
В настоящее время суверенитет рассматривается в трех значениях: 1) народный; 2) национальный; 3) государственный. Причем зачастую национальный и народный суверенитет отождествляются, например: «национальный (народный) суверенитет означает, что только нация (народ) является основой государственности и источником власти... при этом под нацией, имеющей право на самоопределение, понимается не этнос (национальность): башкиры, татары и т.п., а нация (народ): россияне, американцы, немцы»3
Ряд ученых все же разводят данные понятия, определяя национальный суверенитет как право каждой нации на самоопределение4. Содержанием национального суверенитета является полновластие нации и её политическая свобода выбирать свою государственно-правовую организацию и форму взаимоотношений с другими нациями. Однако принцип национального суверенитета не абсолютизирует нацию, а лишь придаёт государственному суверенитету новое качество. Право на государственный суверенитет на определённом историческом этапе становится правом нации, которое может реализо-вываться нацией как в форме создания собственного государства, так и путём вхождения в состав более крупного государственного образования.5 А нужен ли вообще национальный суверенитет субъектам РФ? Думаю, что в этом вопросе следует поддержать мнение тех ученых6, которые считают, что в этом нет необходимости: во-первых, потому что в большинстве республик «титульная нация» не составляет подавляющего большинства населения; во-вторых, для развития национального языка, религии, культуры и т.п. в субъектах, в частности республиках, созданы все правовые и иные условия. Вопрос только в том, чтобы конституционно-правовым путем перераспределять полномочия между центром и регионами.
Суть же народного суверенитета заключается в верховенстве народа в государстве. При этом народ рассматривается как единственный законный и правомерный носитель верховной власти или как источник государственного суверенитета7. Понятие народного суверенитета нашло своё отражение в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, а также получило отражение в ст. 3 Конституции РФ.
Понятия народного суверенитета и государственного суверенитета также различны, но не противопоставлены друг другу, поскольку в первом случае раскрывается вопрос о высшей власти в государстве, а во втором — вопрос о верховности
власти самого государства.8 Следует согласиться с В.Е. Чиркиным, который отмечает, «что государственный суверенитет и народный суверенитет — понятия близкие, но не тождественные. Народный суверенитет означает принадлежность власти народу, он вправе создать государство, вправе изменить его форму. Народ создает государство, но своего суверенитета не утрачивает и сохраняет право на
9 "
сопротивление угнетению».9 «...государственный суверенитет — это не только самостоятельность и верховенство, но и в первую очередь способность в одностороннем порядке в результате свободного выбора изменить свой внутренний и внешний статус, что предполагает возможность приобретения полной самостоятельности и законодательно-территориального верховенства».10
Вопрос о наличии государственного суверенитета субъектов федерации решается однозначно — субъекты федерации им не обладают. Как подчеркивает А.Н. Кокотов, если мы признаем Россию суверенным федеративным государством, то нужно отказаться от наличия государственного суверенитета у ее субъектов. Если же признавать государственный суверенитет субъектов федерации (в частности, республик), то это уже конфедеративные отношения. А наличие конфедеративных отношений приведет к тому, что государство перестанет существовать в виде федерации, поэтому субъекты федерации, даже наделенные внешними атрибутами государственности, полноценными суверенными государствами не являются11.
По мнению Д.М. Худолея, субъекты, не имея государственного суверенитета, все же обладают его элементами. Проблема на сегодняшний день, по его мнению, в не точности определений и двусмысленном толковании данный юридических категорий. Изменения во взаимодействии Российской Федерации с ее субъектами, а также установление нового мирового порядка требуют пересмотра содержания понятий суверенитета.12
Как указал Конституционный суд РФ в п. 2.1 Постановления №10-П13 от 7 июня 2000 г., суверенитет предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении. Указанное определение практически ничем не отличается от общераспространенного в современной науке теории государства и права.. Однако, далее Конституционный суд РФ сделал вывод, который неоднозначно оценивается отдельными учеными14, а именно: носителем государственного суверенитета является многона-
циональный народ Российской Федерации, следовательно, субъекты Федерации суверенитетом не обладают (даже остаточным). Термин «республика» в составе РФ, по мнению Конституционного суда, носит условный характер и отражает исторические особенности, но ни в коей степени не подчеркивает возможность существования внутри федеративного государства иного суверенитета, кроме суверенитета самого федеративного государства. Отсутствие у субъектов РФ, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями ч. 4 ст. 15 и ст. 79 Конституции Российской Федерации 1993 г., из которых вытекает, что только Российская Федерация может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.
Д.М. Худолей, что в указанном постановлении Конституционный суд совершил две грубейшие логические ошибки: во-первых, суд необоснованно смешал две различные категории: «государственный суверенитет» и «народный суверенитет»; во-вторых, в постановлении суд уравнял категории «федеративное государство» и «федеральный центр».
Как верно подметил далее Д.М. Худолей «в Конституции Российской Федерации не используется термин «федеральный центр» или «Союз», как, например, в Бразилии.15 Вместо него используется обозначение «Российская Федерация». Это обстоятельство обусловливает вторую ошибку: отождествление федерального уровня государственной власти со всем государством. Федеративное государство включает в себя органы государственной власти федерального центра, субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Таким образом, федеральный центр — это высший уровень государственной власти в федеративном государстве, но это не есть само федеративное государство. Таким образом, положения Конституции РФ звучат двус-мысленно».16
Россия уже имела политические последствия отождествления двух различных категорий: «государственный суверенитет» и «народный суверенитет».
С точки зрения Конституции Чеченской Республики (1992 г.), война в Чечне — это не вооруженный выход (сецессия) из состава федерации, а защита независимого государства, имеющего помимо всего прочего в соответствии с Конституцией Республики и собственные Вооруженные Силы (ст. 56). После выхода постановления Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П17, подтвердившего, что суверенитет принадлежит Российской Федерации, и
положившего начало изъятию республиками из своих конституций положений о суверенитете, 2003 г. была принята и действует Конституция Чеченской Республики. Ее статья 1 гласит: «Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной, судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам ведения Российской Федерации и Чеченской Республики...», это ее «неотъемлемое качественное состояние».18 Снова используется понятие «суверенитет»! Как верно отмечает В.Е. Чиркин, неточность в применении формулировок может привести к негативным последствия, поэтому с категорией «суверенитет» необходимо обращаться осторожно19.
Такая позиция субъектов РФ была обусловлена, как представляется, наличием у них статуса «государств». Согласно ст. 5 Конституции 1993 года они имеют право на самоопределение, но «в» составе федерации. Этот предлог «в» имеет очень существенное значение. В настоящее время соответствующие положения основных нормативных актов субъектов РФ в этой части приведены в соответствие с Конституцией РФ.
Поскольку народ (население) каждого субъекта Российской Федерации как часть многонационального народа России является носителем суверенитета и единственным источником власти как в соответствующем субъекте Российской Федерации, так и в федерации в целом, то он свою власть осуществляет непосредственно (референдум, выборы) и через органы государственной власти и местного самоуправления.
Федеральный центр, как можно заметить, не обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти, так как самостоятельность федерального центра определена в рамках ст. 71 и 72 Конституции. Федеральный центр не вправе вторгаться в сферу компетенции субъектов Федерации (ст. 73 Конституции) и местного самоуправления (ст. 130, 132 Конституции). Следовательно, федеральный центр, обладая всеми атрибутами суверенитета, если и обладает государственным суверенитетом, то только ограниченным.
Конституции и уставы субъектов РФ обладают верховенством среди региональных нормативно-правовых актов, изданных по вопросам исключительного ведения субъектов РФ (п. 3.3 Определения Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г. №92-О).20 Субъекты Федерации обладают и территориальной неприкосновенностью (ч.3. ст. 67 Конституции РФ). Субъекты РФ обладают учредительной властью и самостоятельно принимают и изменяют
собственные учредительные акты. Как и во многих федерациях, конституции и уставы субъектов РФ не требуют какого-либо одобрения со стороны федеральных органов государственной власти для их вступления в силу. 21
Субъекты РФ не вправе заключать международные договоры в их буквальном значении, однако они вправе заключать международные соглашения, быть членами международных организаций, созданных для этих целей, открывать представительства за рубежом.22
Безусловно, субъекты РФ обладают атрибутами государственной власти (герб, гимн, флаг, республики также вправе установить государственный язык). Заметим, что Конституция РФ использует формулировку «государственный язык субъекта РФ», а не «язык официального общения» или «национальный язык». Представляется нелогичным в этой связи утверждение, что термин «государство» в отношении республик в составе РФ является условным, лишенным своего буквального смысла. А это повлекло за собой отождествление понятий государственного и национального суверенитета, а как следствие — неточности их применения как со стороны федеральной власти, так и со стороны субъектов.
Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан, подписанным в Москве 26 июня 2007 года23, закреплено право органов государственной власти Республики Татарстан, предусмотрено дополнительное требование к кандидатам, предлагаемым Президентом РФ на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан: владение обоими государственными языками Республики Татарстан. Граждане РФ, проживающие на территории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина РФ), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан.
Таким образом, под видом учета региональной специфики и реализации «народного суверенитета», данный договор нарушает отдельные положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Например, порядок вступления в должность гражданина Российской Федерации, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается указанным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, поэтому дополнительное требование, владение языком Республики Татарстан, к кандидатам на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан, не вписывается в общие требования. Договор оказался инструментом «присвоения» Татарстаном дополнительных полномочий в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом реализации принципов «национального суверенитета».
Весьма спорным является вопрос о том, вправе ли субъекты РФ устанавливать собственное гражданство. Федеральный закон «О гражданстве РФ»24 гражданство субъектов РФ не допускает, однако, в настоящий момент в Конституция республики Татарстан ст. 21 предусматривает свое гражданство.25 Более того, имеется и соответствующее постановление Конституционного суда Республики Татарстан, содержащее определение гражданства республики. Так, провозглашается, что каждый гражданин РФ, проживающий в Республике Татарстан, признается гражданином Татарстана. Гражданство Республики Татарстан является производным от гражданства Российской Федерации. В силу этого согласно принципу единого гражданства, не возникает двойного гражданства со всей Федерацией и субъектом РФ. Этот вывод основывается на том, субъект Федерации является частью федеративного государства, поэтому гражданство субъекта РФ — это также часть гражданства всего федеративного государства (условно говоря, это «ограниченное», «расщепленное» гражданство). В силу этого в субъектах могут устанавливаться дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина. Эти дополнительные права лиц обусловлены правовой связью между ними и субъектом Федерации, в первую очередь — уплатой гражданином региональных налогов.26 В очередной раз, под видом реализации принципов «народного суверенитета», произошло применение федеральных юридических категорий на уровне субъектов, что привело к неправильному толкованию и нарушению федерального законодательства.
Со стороны Федерации также был проведен ряд административных реформ: процедура прямого избрания глав субъектов населением была заменена процедурой назначения глав субъектов региональными парламентами по представлению Президента РФ, введена процедура личной ответственности глав субъектов перед Президентом РФ; установлено право РФ вводить временную финансовую админи-
страцию. Произошло прямое вторжение федерального центра в исключительные полномочия субъектов Федерации формировать собственные органы власти, тем самым лишив их в этой части суверенных прав. В результате субъекты РФ оказались низведенными в этой сфере до уровня политических автономий стран Европы, которые лишены суверенных прав, присущих субъектам федерации.
Нетрудно заметить, что категории «суверенитет» и «автономия» близки между собой. В самом широком смысле автономия — это самостоятельность, независимость. В литературе можно встретить утверждения, что федеративное государство обладает полной автономией (суверенитетом)27. Однако федеральный центр, субъекты федерации должны быть ограничены в своей автономии в тех вопросах, которые отнесены к их ведению другой стороны.
В большинстве конституций современных государств используется термин «народный суверенитет» (Франция, Италия, Греция, Испания, Япония)28 в редких случаях — термин «государственный суверенитет» (Швейцария, Мексика, РФ)29, чаще всего — термин «суверенные права» (ФРГ).30 Это объясняется тем, что в современном мире не осталось полностью суверенных государств. Процессы международной интеграции государств, привели к тому, что многие государства стали членами различных международных организаций (ООН, Совет Европы), объединений государств (Европейский союз) и передали им часть своих полномочий. Более того, Устав ООН31 разрешил Совету Безопасности применять санкции по отношению к любому государству, даже не являющемуся его членом. Следовательно, ни одно государство уже нельзя считать обладающим неограниченным суверенитетом, можно лишь говорить о тех или иных исключительных правах, которые принадлежат тому или иному государству. При этом стоит отметить, что в ч. 2 ст. 67 Конституции РФ также говорится, что Россия «обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне».
Как показала практика, сам факт отождествления государственного и народного суверенитета приводит к негативным последствиям. В первом случае — вооруженным конфликтам и присвоению федеральных полномочий; во втором случае — построению жесткой «вертикали власти», в результате которой нарушается принцип федерализма и разделения властей. Суверенитет всего федеративного государства, как отмечалось выше, не является абсолютным в полном смысле этого слова, так как
он ограничен юрисдикцией международных организаций и субъектов. Однако он является условно абсолютным в том смысле, что государство, будучи членом какой-либо международной организации или союза государств, вправе выйти из него в одностороннем порядке.
Таким образом, можно отметить, что внешние и внутриполитические изменения привели к тому, что прежнее содержание государственного суверенитета практически утратило свое значение. В современном мире государственный суверенитет — это не есть полнота законодательной, исполнительной и судебной власти, а также независимость в международном общении. По сути, государственный суверенитет — это сецессия (право свободного выхода из состава государства, союза, или объединения государств).
В федеративном государстве субъекты федерации, не обладая правом выхода из состава федерации, наделены исключительной юрисдикцией — исключительным, т.е. суверенным правом, определять структуру собственных органов публичной власти. Поэтому, более обоснованно использование в текстах конституций и уставов субъектов РФ формулировок: «суверенные права», «исключительные полномочия», исключив при этом понятие «суверенитет», а также все юридические категории, которые относятся к федеральному уровню власти (гражданство, государственный язык и т.д).
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что возможен лишь один вид суверенитета — народный суверенитет. Только он является абсолютным и неограниченным, заключается в верховенстве народа в государстве. При этом только народ рассматривается как единственный законный и правомерный носитель верховной власти или как источник государственной власти.
1 См.: Словарь иностранных слов. М., 1988.
2 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988.
3 Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М., 1995. С. 232
4 Моисеев А. А. Суверенитет государства в современном мире. Международно-правовые аспекты. — М., «Научная книга», 2006. С.246
5 Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. — 1994. — № 2. — С. 3-4.
6 Например: Худолей Д.М. Суверенитет или автономия?// Вестник Пермского университета, 2011, №12 , выпуск № 2, С. 58; Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994. С. 74.; Чиркин В.Е. Государственная власть субъектов РФ // Государство и право. 2003. №8. С. 5-12. Модели современного федерализма (сравнительный анализу/Государство и право. 2004. N 8-9.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
7 Черниченко С.В. Государство как личность, субъект международного права и носитель суверенитета // Российский ежегодник международного права — Спб.,: Издательский дом СПбГУ 1995. — С. 23-24.
8 Еллинек Г. Общее учение о государстве = Allgemeine Staatslehre / Перевод под ред. В. М. Гессена и Л. В. Шалланда — Спб.,: Юридический центр Пресс, 2004. — С. 442-443. — ISBN 5-94201-310-1.
9 Чиркин В.Е. Государственная власть субъектов РФ // Государство и право. 2003. №8. С. 5-12.
10 Чиркин В.Е. Там же.
11 Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994. С. 74.
12 Д.М. Худолей Суверенитет или автономия?// Вестник Пермского университета, 2011, №12 , выпуск № 2, С. 60
13 По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. №10-П // Вестн. Конституционного суда Рос. Федерации. 2000. № 5
14 Д.М. Худолей Суверенитет или автономия?// Вестник Пермского университета, 2011, №12 , выпуск № 2, С. 56
15 Конституция Бразилии: принята 5 октября 1988 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.servat.unibe.ch/icl/br0000_.html (дата обращения: 24.05.2010).
16 Например, Д.М. Худолей Суверенитет или автономия?// Вестник Пермского университета, 2011, №12 , выпуск № 2, С. 56
17 Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. №10-П // Вестн. Конституционного суда Рос. Федерации. 2000. № 5
18 Конституция Чеченской республики [Электронный ресурс]. http://roszakon.narod.ru/konst/ Chechna/ chechkonst1.htm (дата обращения 22.01.2012 г.)
19 Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе// «Журнал российского права», 2003, N 7. С.56
20 По запросу группы депутатов Государственной думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан: определение Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г. №92-О // Вестн. Конституционного суда Рос. Федерации. 2000. №7.
21 В соответствии ст. 5, 7, 8 ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ (в ред. от 07 декабря 2011 г.) [Электронный ресурс] http://base.garant.ru/12117177/1/
22 В соответствии со ст. 1,10 ФЗ РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: ФЗ РФ от 4 января 1999 г. №4-ФЗ // Рос. газета 2000. 19 янв.
23 ФЗ РФ от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» //Российская газета. Федеральный выпуск № 4427 от 31 июля 2007 г.
24 Федеральный закон «О гражданстве РФ» от 31.05.2002 N 62-
ФЗ
25 Конституция Республики Татарстан — основной закон Республики Татарстан. Введена в действие Законом РТ от 30 ноября 1992 г. N 1665-XII. С изменениями от 14 марта 2005 г. [Электронный ресурс] http://constitution.garant.ru/region/cons_tatar/
26 По делу о толковании отдельных положений статей 5, 21, 91 Конституции Республики Татарстан: постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 30 мая 2003 г. №9-П // Республика Татарстан. 7 июня 2003.
27 Алехина Н.В. К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. №10. С. 11-13.
28 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты / отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Изд-во «БЕК», 2000. Т. 1-784 С.76-78
29 Конституция Швейцарии: принята 18 апреля 1999 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.servat.unibe.ch/icl/ sz0000_. html (дата обращения: 24.05.2010). Конституция Мексики: принята 5 февраля 1917 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www. servat.unibe.ch/icl/mex0000_.html (дата обращения: 24.05.2010).
30 Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. М.: Изд-во «БЕК», 1999. 584 С. 32
31 Устав Организации Объединенных Наций был подписан 26 июня 1945 года в Сан-Франциско на заключительном заседании Конференции Объединенных Наций по созданию Международной Организации и вступил в силу 24 октября 1945 года.
[Электронный ресурс]. http://www.un.org/ru/documents/charter/ intro.shtml.
