CC BY
48
источники - законодательные и административные нормы, а также обычаи в их историческом развитии. Современные источники - действующие нормы и обычаи, поскольку они определяют организацию данного государства. К числу исторических источников русского государственного права относились, например, «Русская правда», судебники, Уложение Алексея Михайловича. Современные источники - это Свод Законов Российской империи, все отдельно действующие уставы и административные распоряжения. Так же, как и В.В. Сокольский, В.В. Ивановский выделял и второстепенные источники, к которым относил, в частности административные распоряжения, различного рода древние грамоты25.
Представленные в статье положения, позиции свидетельствуют о том, что в качестве источников положительного государственного права все авторы выделяют законы (правовые акты) и обычаи. В результате, исходя из современного подхода, можно констатировать, что в данном случае мы имеем дело с источниками русского государственного права в качестве отрасли системы права России.
В.В. Московский
ЗАТРУДНЕНИЯ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА И СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ГРАЖДАНСТВА*
В федеративном государстве основания и порядок приобретения и прекращения гражданства, порядок обжалования решений по вопросам гражданства устанавливается федеральным законодательством. Само собой разумеется, что законодательство республик не должно ему противоречить, поскольку несоблюдение этой аксиомы неизбежно ведет к параличу власти, полити-
25 Ивановский В.В. Указ. соч. С. 39-40.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук сором, Ю.Л. Шульженко.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2008
, профес-48
ческой и экономической дезинтеграции единого федеративного государства.
Принятие и вступление в действие Конституции Российской Федерации 1993 г. поставили в повестку дня вопрос о соответствии конституций республик в составе Российской Федерации Конституции РФ. И это понятно, ибо без устранения противоречий между ними становится весьма затруднительным гармоничное и результативное взаимодействие органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик.
Первичной проблемой по отношению к прочим является несоответствие положений конституций ряда республик Конституции Российской Федерации по вопросу о статусе республик1.
В противоречие с конституцией Российской Федерации в конституциях Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Тыва, Республики Башкортостан, Республики Коми, Республики Бурятия закрепляется суверенный характер этих республик. При этом в ряде упомянутых конституций республик их членство в Российской Федерации определяется своеобразно. Так, в Конституции Республики Башкортостан в противоречие с Конституцией РФ провозглашается, что отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными (ст. 70) 2. При такой постановке вопроса парализуется содержание п. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации, согласно которому «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» без каких-либо условий и договоров.
В некоторых конституциях республик вопрос о юридической силе Конституции РФ и федеральных законов урегулирован без учета федеративной природы российского государства. Так, в Конституции Республики Ингушетия (ч. 2 ст. 7) провозглашается, что «законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Феде-
1 Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 284.
2 Конституция Республики Башкортостан // Конституции Республик в составе Российской Федерации. М., 1997.
рации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия»3. Здесь явно игнорируется приоритет федерального законодательства над республиканским4.
В конституциях ряда республик содержатся положения, явно противоречащие Конституции Российской Федерации. Так, например, в Конституции Республики Саха (Якутия) записано, что «только законы Российской Федерации, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными в ведение Российской Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории республики» (ст. 8) 5.
Именно из проблем правового статуса и юридической силы Конституции РФ и федеральных законов в республиках-субъектах РФ и проистекает комплекс конституционно -правовых проблем, связанных с гражданством субъекта Федерации.
Так, в ряде конституций республик игнорируется п. «в» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому в ведении Российской Федерации находится гражданство Российской Федерации. Забвение указанного положения выражается прежде всего в том, что в Конституциях республик допускается прием в гражданство республик без предварительного решения вопроса о гражданстве Российской Федерации. В частности, это предусматривается в ст. 19 Конституции Республики Татарстан, в ст. 12 Конституции Республики Саха (Якутия) и т.д.6
А.А. Жученко, анализируя данные положения, полагает, что, хотя конституции указанных республик и закрепляют право приема в гражданство, «это не значит, что апатриды и иностранцы, получая гражданство республик, становятся гражданами
3 Конституция Республики Ингушетия // Конституции Республик в составе Российской Федерации. М., 1997.
4 Яценко И.С. Указ. соч. С. 285.
5 Конституция Республики Саха (Якутия) // Конституции Республик в составе Российской Федерации. М., 1997.
6 См.: Яшин В.Н., Калинин В.Н. Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации: Современные проблемы // Право и политика. 2000. № 11.
России» 7. В то же время подобная ситуация, на наш взгляд, невозможна в силу того, что п. «в» ст. 71 Конституции России и нормы Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» позволяют утверждать, что только гражданин Российской Федерации может получить республиканское гражданство.
Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, регулирование прав и свобод гражданина, равно как и гражданства, «состоит в исключительном ведении Федерации. Это означает, в частности, что прием в гражданство РФ осуществляют федеральные органы»8 (хотя в некоторых случаях упрощенного порядка производства дел о гражданстве органы внутренних дел субъектов РФ вправе рассматривать заявления о приеме в гражданство, принимать решения по вопросам приема в гражданство РФ (например, в случае усыновления) и отменять решение о приеме в гражданство, если будет установлено, что такое решение принято на основании подложных документов или заведомо ложных сведений).
Формулировки, прямо противоречащие федеральному законодательству, встречаются не только в нормативных правовых актах республик в составе РФ, но и в некоторых документах, подписанных руководством России. Так, согласно Договору Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г., помимо конституционных полномочий, органы государственной власти Республики Татарстан «решают вопросы республиканского гражданства» 9. Далее (в п. 4 ст. III)
7 Жученко А.А. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. М., 2001. С. 103.
8 Чиркин В.Е. Конституционное право России. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 124.
9 Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля
зафиксировано, что органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан совместно осуществляются полномочия, касающиеся общих и коллизионных вопросов гражданства.
В итоге татарстанское сообщество базируется на собственном гражданстве, зафиксированном в Конституции Республики Татарстан и Договоре Татарстана с РФ. На практике оно выражается в наличии двух государственных языков, системы социальной защиты республики, особенностях выборов в республиканские органы власти, своеобразной экономической политике и др. Введение нового российского паспорта стимулировало разработку закона о гражданстве Татарстана. Со стороны России этот шаг, по мнению Р.С. Хакимова, был крайне непродуманный и опрометчивый. Он указал на явные изъяны нового паспорта в части учета федеративной природы государства: «Даже советский паспорт при всей унитарности мышления и авторитарности режима оформлялся на двух языках: русском и татарском. В международной практике принято учитывать этнические интересы нацменьшинств и при необходимости заполнять официальные документы на негосударственных языках. Дело в том, что любой народ крайне чувствителен к искажению своего имени при транслитерации на другой язык или алфавит. Например, в русском языке нет шести букв татарского алфавита и, естественно, фамилии и имена многих искажаются, причем иногда до неузнаваемости. Конечно, это вызывает крайнее раздражение у любого нормального человека»10.
Татарский язык является государственным на территории республики, что признается федеральным правительством, следовательно, оно было обязано это учесть при введении новых паспортов. К примеру, швейцарский паспорт заполняется на пяти языках (четыре государственных + английский). Кроме того, существует проблема татарстанского гражданства, которая опять-таки была проигнорирована в российском паспорте, хотя
1994 г. // Федеральное конституционное право России. Основные источники. М., 1996. С. 219-225.
10ХакимовР.С. Татарстан как полиэтническое сообщество // www.tatar-history.narod.ru/poli.htm
Татарстанское гражданство наличествовало в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. По закону о гражданстве РФ, действовавшем на тот момент, в стране признавалось наряду с федеральным и республиканское гражданство, что было зафиксировано в ст. 2: «...граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республик в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республи-ки»11. Следовательно, в российском паспорте этот факт должен был найти отражение в виде фиксации «двойного» (в смысле внутрироссийского) гражданства, чего не было сделано. В результате, по мнению Р.С. Хакимова, республика «вынуждена реагировать на такое нарушение российско-татарстанских договоренностей введением Закона о гражданстве Республики Татарстан»12.
С юридической точки зрения татарстанское гражданство соответствует российским и международным нормам, а также Договору, подписанному между РТ и РФ. При этом, по мнению Р.С. Хакимова, появление «двойного» (российского и татарстан-ского) гражданства никак не отражается на целостности государства: «оно говорит лишь об ассиметричности федерации, включающей в свое пространство различные культурные пласты. Российское гражданство при этом не страдает, поскольку с теоретической точки зрения люди могут быть с двойной, тройной и т.д. идентификацией... »13.
Договором между РФ и РТ была предопределена серия аналогичных или близких по содержанию договоров, учитывающих особенности каждого из субъектов РФ. При этом в договорах о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Северная Осетия-Алания и Республикой Саха (Якутия) также фигурировало «республиканское гражданство», хотя на тот момент уже действовала Конституция РФ 1993 г., данного института и тем более полномочий республик в
11 Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. №1948-1 «О гражданстве РСФСР» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243.
12ХакимовР.С. Указ. соч.
13Хакимов Р.С. Указ. соч.
составе РФ в отношении гражданства не предусматривавшая. К
14
настоящему времени действие этих договоров прекращено .
В связи с требованиями ч. 3 ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципе и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» на приведение в соответствие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий было отведено три года15. Масштаб имевших место противоречий наглядно иллюстрируется тем, что был денонсирован 31 договор из 46 заключенных в 1990-е гг., причем пять из прекративших действие договоров - договоры республик в составе РФ, денонсация которых состоялась в декабре 2001 - сентябре 2002 гг. (Башкортостан, Бурятия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия - Алания). Лишь договор между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия), претерпев изменения, остался действующим (в редакции от 26 сентября 2002 г.) 16.
В то же время в ряде конституций республик в составе РФ сохранились нормы в отношении гражданства, введенные в первой половине 1990-х гг. При этом не совсем оправдан подход отдельных субъектов Федерации, прямо предусматривающий «двойное» гражданство, как, например, это установлено в ст. 22 Конституции Республики Башкортостан. Характерно, что в ней нет записи о том, что граждане Российской Федерации являются гражданами Республики Башкортостан. С учетом того, что в Республике Башкортостан действует Закон о гражданстве РБ, выходит, что по ст. 22 Конституции РБ граждане РФ, не являющиеся гражданами РБ, не имеют правовой основы для своей за-
14 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России для вузов. М. 2007., С. 517.
15 Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципе и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.
16 См.: Мархгейм М.В., Смоленский М.Б., Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. СПб., 2003. С. 294.
щиты.
Важность единого гражданства Российской Федерации тем более значима, что в республиках РФ экономические условия могут быть иными, чем в Российской Федерации в целом. Так, например, в Конституции Республики Башкортостан не предусматривается частная собственность на землю. В ней также исключена возможность использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Что касается Республики Башкортостан, то фактически существует противоречие между ст. 69 и ст. 3 ее Конституции, что говорит о необходимости устранения соответствующего пробела в конституционном законодательстве. В частности, многонациональный народ Республики Башкортостан, который является «носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Башкортостан» (ст. 3 Конституции РБ), как бы лишен права образования государственности, так как «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение» (ст. 69 Конституции РБ)17.
В целях исключения разделения «коренных» наций и «несуверенных» народов при определении гражданства в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан следовало бы предусмотреть положение об осуществлении неотъемлемого права башкирской нации, всего народа республики на самоопределение, подобно положению Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан.
Необходимость правового обеспечения единого гражданства на территории Российской Федерации в Республике Башкортостан предполагает закрепление данного принципа в Законе о гражданстве. Однако, согласно его нормам, «граждане, находящиеся на территории Республики Башкортостан, пользуются правами и свободами и несут обязанности граждан Республики Башкортостан, кроме случаев, установленных законодательством Республики Башкортостан».
17 См.: Маликов М.К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов. // Государство и право. 1997. № 8. С. 23.
В свете подобных формулировок оставление в ведении Республики Башкортостан вопросов гражданства, регламентируемых в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 г., выглядит противоречиво. Согласно п. 8 ст. 71 Конституции РФ Российская Федерация регулирует и защищает права и свободы человека и гражданина Российской Федерации. Указанное противоречие следует устранить, если Республика Башкортостан, как вытекает из названного выше Договора, тоже добивается адекватного регулирования вопросов своего гражданства.
Конституции Башкортостана (ст. 24), Дагестана (ст. 22), Северной Осетии - Алании (ст. 60) и другие гарантируют всем гражданам России равноправие с гражданами республик за исключениями, устанавливаемыми конституцией и законами республики либо законами и договорами. В конституциях Бурятии, Коми, Тывы аналогичных норм не содержится. Представляется крайне неудачно сформулированной норма ст. 13 Конституции Республики Карелия: «Граждане Российской Федерации и республик, входящих в Российскую Федерацию, не являющиеся гражданами Республики Карелия, пользуются на ее территории одинаковыми правами с гражданами Республики Карелия, кроме случаев, предусмотренных законами» 18. А.А. Жученко справедливо ставит вопрос: «Как же быть с остальными гражданами России, проживающими в других республиках, почему на них не распространяется принцип равноправия?»19
Достаточно типичным нарушением является и введение ценза оседлости для получения гражданства республики в составе РФ20. Следствием этого является ограничение избирательных прав при выборах в законодательные органы власти этих рес-
18 Конституция Республики Карелия // Конституции Республик в составе Российской Федерации. М., 1997.
19 Жученко А.А. Указ. соч. С. 53-54.
20 См.: Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. М, 2001. С. 102.
публик для граждан РФ, постоянно проживающих на территории соответствующей республики, но, согласно республиканскому законодательству, еще «не приобретшие» в силу недостаточной давности проживания гражданства республики.
Принимаемые в настоящее время конституционные акты республик в составе РФ исходят из понимания республиканского гражданства как составной части федерального гражданства РФ. Это нашло отражение, например, в Конституции Чеченской Республики, принятой на референдуме 23 марта 2003 г., где понятие «граждане Чеченской Республики» раскрывается как «граждане Российской Федерации, постоянно проживающие в Чеченской Республике (граждане Чеченской Республики)»21. При этом в статьях, касающихся совместной компетенции ЧР и РФ и исключительной компетенции ЧР, республиканское гражданство, равно как и гражданство вообще, не упоминается. Была приведена в соответствие Конституции РФ и Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» и ст. 8 Конституции Удмуртии22.
Тем не менее в силу существующих экономико-политических условий в современной России и согласно заключенным договорам между РФ и ее субъектами, по-видимому, допустимо формирование института собственного гражданства в республиках, и не имеет значения, как оно будет строиться - в виде единого гражданства, двухуровневого или трехуровневого, при условии, если в субъектах Федерации для всех граждан (как граждан РФ, так и граждан субъектов Федерации) будут обеспечены одинаковые социально-экономические и политико-правовые условия.
* * *
В целом, исходя из анализа института гражданства в федеративных государствах, необходимо сделать следующие основ-
21 Конституция Чеченской Республики. Принята на референдуме 23 марта 2003 г. // Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 525545.
22 Жученко А.А. Указ. соч. С. 126.
ные выводы:
1. Федерация - форма государственного устройства, представляющая собой устойчивый союз государств (субъектов федерации), самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а зачастую - и «двойное» гражданство: федерации и субъекта в ее составе.
2. Имеет место прямая связь гражданства с суверенитетом, являющимся одним из важнейших признаков государства. Вследствие этого само существование гражданства субъекта федерации в соответствующей федерации неразрывно связано с национальной правовой доктриной и подходами к суверенитету субъектов этой федерации.
3. Институт гражданства субъекта федерации не является обязательным для федеративных государств: в значительном числе федераций вопрос о суверенитете их субъектов, и, соответственно, о самостоятельном гражданстве таких субъектов никогда не ставился. Тем не менее в ряде федераций данный институт играет существенную роль, наделяя граждан определенных субъектом специальными правами, не присущими гражданам других субъектов той же федерации или гражданам Федерации, не являющихся гражданами какого-либо из субъектов.
4. Для Российской Федерации характерен непоследовательный и нечеткий подход к институту гражданства республик -субъектов РФ. Будучи первоначально провозглашенным Законом о гражданстве РСФСР 1991 г., он уже два года спустя вошел в противоречие с ныне действующей Конституцией РФ 1993 г. И хотя Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., действующий в настоящее время, не упоминает о существовании гражданства субъектов РФ, в ряде республик действуют республиканские конституции и законы о гражданстве, регулирующие данный институт и по большей части - противоречащие как Конституции РФ, так и федеральному законодательству.
5. Особые права, которые могут принадлежать гражданину конкретного субъекта Российской Федерации, определяются, исходя из конституционно-правового статуса соответствующего
субъекта. При этом такие права и, соответственно, правовые ограничения в любом случае должны соответствовать Конституции России и федеральному законодательству (в частности, о выборах, о разграничении предметов ведения и т.д.).
6. Проблема гражданства субъектов РФ, статуса такого гражданства и его соотношения с федеральным гражданством не является сугубо теоретической или формальной - она напрямую связана с конституционно-правовым статусом субъектов РФ, распределением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, вопросом суверенитета республик в составе федерации. Решение данной проблемы возможно лишь в ходе комплексной гармонизации федеративных отношений.
А.С. Хачатрян
ВИДОВЫЕ И ВНУТРИВИДОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ*
Конституционно-правовая ответственность проходит сложный путь легализации, который еще не получил своего завершения. Причем следует отметить, что в его основе лежат не законодательные разработки, как в других видах юридической ответственности, с последующим обобщением в научной литературе и правоприменительной практике, а научные разработки и обобщения авторских коллективов, известных исследователей, которые еще, к сожалению, не аккумулированы в легальные дефиниции нормативных актов. Тем не менее судебная и правоприменительная практика дает нам материал о мерах конституционно-правовой ответственности в решении различных категорий дел как судами общей юрисдикции1,
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
1 См., например: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000): В 2 т. / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. М., 2001; Сборник судебных решений по делам о защите избиратель-
