CC BY
404
Кузовлева Галина Валерьевна
кандидат филологических наук, доцент,
заместитель начальника кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России (тел.: +78612581426)
К вопросу о равноправии субъектов Российской Федерации
В статье рассматривается вопрос о равноправии субъектов Российской Федерации. Поскольку Россия - асимметричная федерация, включающая разнообразные и разнохарактерные субъекты, имеющие во многом неодинаковый конституционно-правовой статус, равноправие ее субъектов нельзя понимать в абсолютном смысле, как полное равноправие во всех аспектах. Автором сделана попытка анализа данной проблемы.
Ключевые слова: федерация, субъект федерации, республика, край, область, автономный округ, автономия.
G.V. Kuzovleva, Master of Philology, Assistant Professor, Deputy Head of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426. To the question about equality subject of the Russian Federation
In the article question about equality subject of the Russian Federation is considered. Since Russia is an asymmetric federation, including varied and variegated subjects, having different constitutional-legal status, equality of its subject is impossible to understand in absolute sense, as full equality in all aspect. The author made attempt of the analysis given problems.
Key words: federation, subject of federation, republic, region, area, autonomous county, autonomy.
В настоящее время закрепленный в Конституции РФ принцип равноправия субъектов Федерации практически не действует. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ [1] республики в составе Российской Федерации считаются государствами, в то время как остальные субъекты такого статуса не имеют. Поэтому республики наделяются правом принятия конституции, основными же законами остальных субъектов Российской Федерации являются уставы.
В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления, поэтому предоставление такого права субъектам Федерации позволяет предположить различия между конституциями и уставами субъектов Федерации по их природе, хотя таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов, быть не должно.
Анализ республиканских конституций позволяет заключить, что в республиках используются три варианта процедуры принятия новой конституции:
1) законодательным (представительным) органом;
2) специально образованной конституционной ассамблеей;
3) общенациональным референдумом.
Например, в Республике Саха (Якутия) конституция принимается и изменяется на совместном заседании палат Государственного Собрания (Ил Туман); в Карелии, Северной Осетии (Алании), Чувашской республике - это также исключительная компетенция парламента, а в Ингушетии принятие новой конституции возможно только посредством референдума. Иногда используются смешанные формы. Так, в Мордовии новая конституция принимается 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственного Собрания и выносится на всенародное голосование [2]. В области (крае) принятие устава отнесено к компетенции представительного органа власти.
Каждый субъект Российской Федерации обладает собственной территорией, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и определена существующими административными границами. Территория субъекта Российской Федерации является пространственным пределом власти его государственных органов. В Конституции РФ не разрешена проблема вхождения автономного округа в состав области или края. Все автономные округа (кроме Чукотского) по-прежнему входят в состав соответствующих краев и областей. Несомненно, это сужает
50
круг прав того субъекта Российской Федерации, который входит в состав другого субъекта. Согласно Конституции РФ отношения автономного округа с соответствующим краем или областью могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти данных субъектов Федерации [1].
Кроме того, по представлению законодательного и исполнительного органа автономии может быть принят федеральный закон о данном автономном образовании (ч. 3 ст. 66), что не исключает реализации им права иметь свой устав, в котором закрепляются его статус, организация органов государственной власти и т.д. Вхождение одного субъекта в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав другого субъекта. Именно это и отличает взаимоотношения автономного округа и края от отношений с другими субъектами Российской Федерации. С позиции Конституции РФ автономные округа, входящие в состав края (области), представляются своеобразными региональными объектами государственного управления, в которых сочетаются, с одной стороны, значительная самостоятельность в принятии решений при регулировании общественных отношений на собственной территории, а с другой - необходимость корректировки данных решений с учетом общих интересов автономного округа и края, области [1].
Одной из новелл конституционной модели, направленной на обеспечение принципа равноправия субъектов Российской Федерации, должно было стать предоставление в ст. 77 Конституции права всем субъектам самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти [1]. Однако в реальности возникла проблема разного правового статуса субъектов Федерации при реализации данных конституционных положений.
С целью упорядочить систему органов государственной власти 6 октября 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3]. В нем содержатся принципы деятельности этих органов.
В систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации входят: законодательный (представительный) орган; высший исполнительный орган; иные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, образованные в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Конституция РФ не предусматривает, что в субъектах Федерации судебная власть осуществляется федеральными судами (п. «о» ст. 71, ч. 3 ст. 118, ст. 124, 128) [1]. Тем не менее Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» учредил суды субъектов Федерации - конституционные (уставные) суды и мировых судей (ч. 4 ст. 4) [4]. Так, например, в июне 1999 г. Законодательное собрание Красноярского края приняло закон «Об Уставном суде...». В соответствии с ним Уставный суд края осуществляет официальное толкование устава края, рассматривает дела о соответствии уставу нормативных правовых актов, принятых краевыми органами власти и органами МСУ, разрешает споры о компетенции между краевыми органами государственной власти, а также между ними и органами МСУ. Юрисдикция Уставного суда распространяется на всю территорию края, исключая территории автономных округов. Однако судебная система субъектов Российской Федерации не является самостоятельной, ее функционирование всецело зависит от усмотрения федерального законодателя. Конституционный Суд РФ не раз подтверждал конституционность такого положения. Однако на деле ряд регионов (Башкортостан, Татарстан, Тыва) провозглашают в своих конституциях, а главное - реально обеспечивают безусловное верховенство своих законов.
Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации является их право на собственную символику. Различие в данном вопросе между республиками и иными субъектами Российской Федерации сводится к употреблению по отношению к республиканским символам власти определения «государственный». Это связано с трактовкой республики как государства в ст. 5 Конституции РФ. Однако на практике статус флагов, гербов и гимнов субъектов Российской Федерации, а также республиканских столиц и краевых (областных) центров аналогичен и определяется законодательством субъекта Российской Федерации.
Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ специально не закрепляет институт гражданства республик, отсутствие прямого запрета дает республикам основание на его сохранение. Однако необходимо отличать «двойное» гражданство в республиках - субъектах Российской Федерации от института двойного гражданства в международном праве. Внутреннее гражданство республик полностью охватывается общефедеральным и не дает права предоставлять гражданам республик большее количество
51
гарантий, привилегий и т.п., нежели предоставляет гражданство Российской Федерации. Таким образом, институт гражданства республик в составе Российской Федерации в настоящее время можно рассматривать как способ причисления себя к той либо иной национальной общности, что стало особенно актуально после отмены графы «национальность» в паспорте гражданина Российской Федерации. Однако есть республики, в которых институт гражданства используется для подтверждения суверенного статуса своего государства. Законодательной палатой Государственного Собрания Республики Башкортостан в мае 1999 г. был принят закон «О гражданстве республики Башкортостан», который определяет основания приобретения и прекращения гражданства республики. По сравнению с федеральным законом, он содержит ряд новаций, например: отклоняются ходатайства о приеме в гражданство республики лиц, которые пребывали на ее территории нелегально (п. «в» ч. 3 ст. 16), сообщили о себе ложные сведения и представили фальшивые документы. В качестве обстоятельства, облегчающего прием в гражданство республики, названо получение убежища на территории республики Башкортостан, что является грубым вторжением в исключительную компетенцию Российской Федерации (п. «к» ст. 71 Конституции РФ). Закон предусматривает ограничение прав и свобод граждан России, находящихся на территории республики Башкортостан, по сравнению с правами и свободами граждан республики, что противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 6 Конституции РФ) [1].
Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ) [1]. Однако главенствующий аргумент национального принципа образования республик в этом случае едва ли состоятелен, т.к. автономные образования тоже сформированы с учетом национально-этнического фактора, но право устанавливать второй государственный язык им не предоставлено. Практически все республиканские конституции закрепляют двуязычие. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) придает статус государственных языкам саха и русскому (ст. 46) [5]. Подчеркивается, что языки народов севера республики являются официальными в местах компактного проживания малочисленных народов. Конституция Татарстана придает статус государственного татарскому и русскому языкам (ст. 41) [6], русский язык признан также языком межнационального общения. Татарский язык, на котором наравне с русским публикуются акты ор-
ганов государственной власти, ведется делопроизводство в органах МСУ, правоохранительных органах, является официальным языком.
Каждый субъект Российской Федерации имеет свою конституционно-правовую систему, которая включает в себя конституцию (устав) субъекта, законы субъекта и другие нормативные правовые акты, изданные в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, договоры и соглашения субъекта Российской Федерации с Федерацией и другими субъектами. Однако законодательство субъектов Российской Федерации не образует самостоятельного правового поля, а инкорпорируется в общефедеральную правовую систему, строго следуя иерархическим принципам взаимосвязи правовых актов.
В настоящее время основным фактором, способствующим закреплению неравенства субъектов Российской Федерации, является политика заключения федеральной властью с отдельными субъектами Российской Федерации договоров, соглашений, которые ставят их в особое положение по отношению к остальным субъектам Федерации. Договорное право позволяет подразделить субъекты Российской Федерации на несколько категорий: во-первых, на тех, правовой основой деятельности которых стали не только Конституция РФ, но и договор, и, во-вторых, на тех, которые по-прежнему строят свои отношения с федеральными органами государственной власти только на основе Конституции РФ.
Так, например, в ч. 3 ст. 60 Конституции Бурятии установлено, что отношения между органами государственной власти Бурятии и России являются конституционно-договорными, что государственно-правовой статус республики определяется, в первую очередь, ее Конституцией, а только затем - Конституцией РФ и Федеративным договором [7]. Кроме того, между субъектами Российской Федерации, заключившими договоры, возникли существенные различия в статусе в связи с дифференцированным подходом в определении прав, закрепляемых договорами.
Важной проблемой установления равноправия субъектов Российской Федерации является сложившаяся в современной России практика реализации бюджетно-финансовых отношений, отношений собственности и разграничения полномочий в сфере природопользования и землепользования, построенная на индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов на основе бессистемной политики и отдельных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов федеральных министерств и ведомств в отношении конкретных субъектов Федерации.
52
Партикулярное регулирование экономических льгот, привилегий и преимуществ до сих пор играет доминирующую роль над законодательной политикой проведения единых подходов в предоставлении льгот для территорий через специально предусмотренные и четко очерченные для этого в федеральном законе формы и процедуры (бюджетные ассигнования, государственные программы, резервные фонды и др.). Переход на новую политику в этом направлении, отвечающую принципу равноправия субъектов Российской Федерации, требует конкретизации и изменения бюджетно-финансового законодательства, ограничения возможностей федеральной исполнительной власти, определения форм и процедур учета мнения субъектов Российской Федерации.
Осуществление принципа равноправия тесно связано и с проблемой равного статуса субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 66 Конституции РФ статус субъектов Российской Федерации определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) субъекта
Федерации [1]. В действительности же элементы статуса устанавливаются также федеральными законами и договорами, в которых разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти, определяются условия и порядок реализации отдельных прав субъектов Российской Федерации (например, Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» [8], «О Государственной границе Российской Федерации» [9], «О чрезвычайном положении» [10] и др.). Представляется целесообразным принятие специальных законов о конкретных субъектах Российской Федерации. Так, например, были приняты законы Российской Федерации о статусе столицы России, о статусе Калининградской области. Таким образом, в силу наличия у субъектов Российской Федерации географических, геополитических и иных особенностей они объективно не могут обладать равным статусом, и это подтверждает практика текущего федерального законодательного регулирования статуса субъектов Федерации.
1. Конституция Российской Федерации. М., 2013.
2. Конституция Республики Мордовия от
21 сент. 1995 г. (с изм. и доп.).
3. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ.
4. О судебной системе Российской Федерации: федер. конституц. закон от 31 дек. 1996 г. № 1-ФКЗ.
5. Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апр. 1992 г. (с изм. и доп.).
6. Конституция Республики Татарстан от 6 нояб. 1992 г. (с изм. и доп.).
7. Конституция Республики Бурятия от
22 февр. 1994 г. (в ред. от 06.05.2013).
8. О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ.
9. О Государственной границе Российской Федерации: закон РФ от 1 апр. 1993 г. № 4730-1.
10. О чрезвычайном положении: федер. кон-ституц. закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ.
1. Constitution of the Russian Federation. Moscow, 2013.
2. Constitution of the Republic of Mordovia of Sept. 21, 1995 (with change and additions).
3. About the general principle of the organizations legislative (representative) and executive organ state authorities subject of the Russian Federation: fed. law of Oct. 6, 1999 № 184-FL.
4. About judicial system of the Russian Federation: fed. constitutional law of Dec. 31, 1996 № 1-FL.
5. Constitution (the Main Law) of the Republic of Saha (Yakutiya) of Apr. 4, 1992 (with change and additions).
6. Constitution of the Republic of Tartarstan of Nov. 6, 1992 (with change and additions).
7. Constitution of the Republic of Buryatiya of Febr. 22, 1994 (in ed. of 06.05.2013).
8. About citizenship of the Russian Federation: fed. law of May 31, 2002 № 62-FL.
9. About State border of the Russian Federation: law of the Russian Federation of Apr. 1, 1993 № 4730-I.
10. About exceeding position: fed. constitutional law of May 30, 2001 № 3-FCL.
53
