CC BY
57
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
УДК 342
В. Г. Сушенцова
ПРОБЛЕМА РЕСПУБЛИКАНСКОГО ГРАЖДАНСТВА В НОВЕЙШЕЙ ИСТОРИИ РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
В статье рассматривается один из элементов правового статуса личности - институт гражданства и изменение его правовой регламентации в Конституции Республики Марий Эл.
Ключевые слова: правовой статус личности; институт гражданства; эволюция Конституции Республики Марий Эл; республиканское гражданство.
Важнейшей составляющей правового статуса личности является институт гражданства, представляющий собой устойчивую политико-правовую связь человека с государством, выражающуюся с совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности. Согласно п. «в» статьи 71 Конституции РФ «гражданство в Российской Федерации» находится в ведении Российской Федерации. В соответствии с Конституцией в РФ входит 21 республика, характеризуемая как государство (статья 5). Поскольку в науке и на практике зачастую гражданство считается одной из характеристик государства, в 1990-е гг. вопрос о гражданстве приобрел, по выражению С. А. Авакьяна, «острый и в какой-то мере болезненный» характер1. Выйдя за юридические рамки, проблема республиканского гражданства приобрела политический характер. Рассмотрим, в какой степени эта проблема нашла отражение в современной политической истории Республики Марий Эл.
Вслед за принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, процесс «суверенизации» распространился и на автономии в ее составе. Первыми из бывших автономных республик провозгласили в 1990 г. свой суверенитет Карельская АССР (9 августа) и Татарская АССР (30 августа). Продекларировали свой суверенитет не только почти все бывшие автономные республики, но и автономные округа (Чукотский и ЯмалоНенецкий) и Горно-Алтайская автономная область. Марийская республика также приняла участие в этом «параде суверенитетов». 26 августа 1990 г. в республиканских средствах массовой информации был опубликован проект Декларации о государственном суверенитете Марийской АССР, а 22 октября на третьей внеочередной сессии Верховного совета республики этот документ был принят1 2. Декларация провозглашала Марийскую Советскую Социалистическую Республику «суверенным советским социалистическим государством, созданным на основе осуществления марийской нацией своего неотъемлемого права на самоопределение». Статья 13 этого документа на всей территории республики устанавливала «гражданство Марийской ССР». Хотя Декларация
1 Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. - 4-е изд., перераб. И доп. - М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. - Т. 1. - С. 520.
2 Декларация о государственном суверенитете Марийской Советской Социалистической Республики // Марийская правда. - 1990. - 23 окт.
80
2014
2. Вопросы теории и истории государства и права
о государственном суверенитете Марийской ССР и не предусматривала выхода из состава СССР и РСФСР, но потенциально несла в себе угрозу дестабилизации межнациональных отношений и ограничения прав и свобод личности. Представители титульной нации составляли по данным Всесоюзной переписи населения 1989 г. в республике лишь 43,3 %, русские - 47,5 %. В этих условиях предоставление права на самоопределение лишь «марийской нации» могло привести к отстранению от решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни большинства населения.
Бывшие российские автономии в Декларациях, принятых в 1990 г., провозглашали себя носителями суверенитета, но не ставили в повестку дня вопрос о полной государственной независимости и выходе из состава РСФСР, и, тем более, Союза. Предполагалось, что отношения с федеральным центром будут урегулированы в дальнейшем договорным путем. После внесения в мае - июле 1991 г. изменений в российскую Конституцию бывшие автономные республики и почти все автономные области стали именоваться «Советскими Социалистическими Республиками в составе РСФСР», что противоречило союзной Конституции. Абсурдность ситуации заключалась и в том, что РСФСР уравняли в правах со своими субъектами. Противоречия и несогласованность в правовом регулировании статуса республик в составе РСФСР некоторыми авторами объясняется стремлением руководства СССР и КПСС опереться на власти российских автономий в борьбе с Б. Н. Ельциным1.
Объективно «парад суверенитетов» привел к стимулированию национально-сепаратистских настроений и отчасти ускорил распад СССР. Слабость федеральной власти в начале 1990-х гг. не позволила российскому руководству выступить с идеей централизации. В этих политических условиях в ноябре 1991 г. был принят первый Закон Российской Федерации о гражданстве. В соответствии с ним граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являлись одновременно гражданами этой республики1 2. Это предопределило наличие почти во всех конституциях республик, принятых в 1990-е гг., норм о гражданстве этих республик. Эти нормы порой использовались для расширительной трактовки проблемы гражданства, некоторые республики устанавливали свой порядок приема в гражданство, отличающийся от федерального3. Региональные элиты в 1990-е гг. при слабости центральной власти отстаивали институт республиканского гражданства как важный аргумент в пользу своего суверенитета.
Острые противоречия между федеральной и региональной властями могли привести к распаду и дезинтеграции России по схеме распада СССР. В этих условиях 31 марта 1992 г. были подписаны договоры о разграничении пред-
1 Иванов В. В. Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах. - М.: Территория будущего, 2008.
2 Закон от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РСФСР» // Ведомости РФ. - 1992. -№ 6. - Ст. 243 (Утратил силу).
3 Закон Республики Саха (Якутия) «О гражданстве Республики Саха (Якутия)» от 21 дек. 1992 г. № 1266-XII. (Утратил силу).
81
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
метов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Среди республик, подписавших этот документ, была и Марийская республика. Федеративный договор закрепил более высокий юридический статус республик, снизил напряженность во взаимоотношениях центра и регионов. Но, спустя год после подписания, Федеративный договор так и не начал воплощаться в жизнь, что привело вновь к усилению давления на федеральные власти и росту сепаратистских настроений в регионах.
Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ внесла существенные изменения в институт российского гражданства: в ней получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепляя перечень субъектов Федерации и устанавливая важнейшие критерии их правосубъектности, статья 5 Конституции не упоминает собственное гражданство среди атрибутов государственности республик в составе РФ. С 1993 г. в России устанавливалось только одно гражданство - гражданство РФ, а решение всех вопросов, связанных с гражданством в РФ, было отнесено к исключительному ведению РФ (п. «в» ст. 71).
Однако, к моменту принятия Конституции Республики Марий Эл в 1995 г. Декларация о государственном суверенитете Марийской ССР формально являлась действующим документом, что не могло не отразиться на первоначальной редакции некоторых статей республиканской конституции. Хотя в ходе работы Конституционного Собрания Республики Марий Эл 23-24 июня 1995 г. были предприняты попытки убедить его участников в неправомочности вторжения в сферу исключительной компетенции Федерации. Этот мотив рефреном звучал в нескольких выступлениях заместителя министра юстиции РФ А. М. Степанова1. Депутат Козьмодемьянского городского собрания
С. Г. Глушков напомнил участникам Конституционного Собрания о том, что «наша с вами республика» является «частью России», а «вопросы гражданства в Российской Федерации, в том числе и гражданства в республиках» находятся в исключительном ведении РФ1 2.
Но «общий дух времени» оказался сильнее, и в первоначальном тексте Конституции Республики Марий Эл статья 8 была принята в такой редакции: «Гражданство Республики Марий Эл приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Все граждане Республики Марий Эл являются гражданами Российской Федерации»3. Несмотря на ссылку на федеральный закон, в этой статье, как и в ряде других, присутствовало понятие республиканского гражданства. При обсуждении статьи 8 на втором заседании Конституционного Собрания 23 июня 1995 г. было озвучено предложение, внесенное
1 Конституционное Собрание Республики Марий Эл / Государственное Собрание Республики Марий Эл; под общ. ред. Ю. А. Минакова. - Йошкар-Ола: ООО «Издательский дом «Сельские вести», 2011. - С. 179, 186.
2 Там же. - С. 111, 112.
3 Конституция Республики Марий Эл (принята Конституционным Собранием Республики Марий Эл 24 июня 1995 г.) // Марийская правда. - 1995. - 7 июля.
82
2014
2. Вопросы теории и истории государства и права
депутатами Волжского районного собрания о дополнении статьи словами «Республика Марий Эл имеет свое гражданство». Но при постатейном голосовании за статью 8 в вышеназванной редакции 253 участника Конституционного Собрания из 254 голосовали «против», один воздержался1. Комментируя предложение депутатов Волжского районного собрания и объясняя причины его отклонения, член Конституционной комиссии Ю. А. Винокуров сказал: «Гражданство республики есть прерогатива чисто Российской Федерации. Если вводить у нас свое гражданство, это надо вводить целый институт, начиная с паспорта и т. д.»1 2.
Понятие «граждане Республики Марий Эл» фигурировало еще в нескольких статьях Конституции РМЭ в редакции 1995 г. Так, статья 31 гласила: «Граждане Республики Марий Эл имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования». Именно «граждане Республики Марий Эл» были обязаны «нести военную службу в соответствии с федеральным законом» (статья 59), могли «самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет» (статья 60). Явно декларативный характер имела статья 61: «Республика Марий Эл предоставляет своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами». Механизмы подобного покровительства не были прописаны. На третьем заседании Конституционного Собрания 24 июня 1995 г. в ходе постатейного осуждения проекта Конституции РМЭ все четыре вышеназванные статьи были приняты практически единогласно. Лишь при голосовании по 59-й статье два участника Конституционного Собрания голосовали «против», а по 61-й статье - один воздержался3. Налицо явные противоречия: термин «республиканское гражданство» вводился, но не наполнялся содержанием и не детализировался. Можно предположить, что участники Конституционного Собрания Республики Марий Эл понимали декларативный характер республиканского гражданства и не намеревались вступать в конфронтацию с федеральным центром по этому вопросу, в отличие от соседнего Татарстана, лидера «суверенизации» в регионе.
Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным было обусловлено политической волей федерального центра и инициировано в 2000 г. Президентом В. В. Путиным. Проводниками этой воли стали Полномочные представители Президента во вновь созданных федеральных округах. Так, координатором группы представителей органов юстиции и прокуратуры, проводивших в 2000 г. экспертизу республиканских правовых актов, являлся Главный федеральный инспектор Приволжского федерального округа по Республике Марий Эл В. А. Егоров.
1 Конституционное Собрание Республики Марий Эл / Государственное Собрание Республики Марий Эл; под общ. ред. Ю. А. Минакова. - Йошкар-Ола: ООО «Издательский дом «Сельские вести», 2011. - С. 141.
2 Там же. - С. 143.
3 Там же. - С. 172, 189, 190.
83
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
Вопрос о едином гражданстве обусловлен позицией Конституционного Суда РФ по поводу суверенитета республик. В постановлении от 7 июня 2000 г. говорится, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа Российской Федерации1. По поводу гражданства Конституционный Суд РФ высказался в определении от 6 декабря 2001 г.: «Очевидный факт, ...что население (народ) Российской Федерации "распределено" по территориям ее субъектов, в том числе республик ... не дает оснований говорить о наличии конституционных оснований для установления республикой (государством) как субъектом Российской Федерации своего гражданства»1 2.
Термин «граждане Республики Марий Эл» присутствовал в тексте республиканской Конституции до декабря 2000 г. и был заменен словосочетанием «граждане в Республике Марий Эл» в соответствии с 22-й поправкой3. Изменения были внесены в статьи 8, 31, 32, 33, 59, 60, 62, а статья 61 была исключена. В соответствии с действующей на тот момент редакцией Конституции Республики Марий Эл (ч. 1 ст. 108) положения глав I, II и VIII могли быть пересмотрены Конституционным Собранием либо народным голосованием. Поправка № 22, касающаяся проблемы гражданства, была принята созванным 20 декабря 2000 г. Конституционным собранием. В работе Собрания помимо Главного федерального инспектора Приволжского федерального округа по Республике Марий Эл В. А. Егорова приняли участие заместители Полномочного Представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе В. Г. Степанков и А. А. Евстифеев, а также советник юридического отдела аппарата Полномочного Представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе С. А. Сметанин.
Разъясняя членам Конституционного собрания позицию рабочей группы по подготовке поправок к Конституции, начальник государственно-правового управления Администрации президента РМЭ Г. Ф. Мякишев подчеркнул, что «как такового института гражданства республики нет»4. В большинстве случаев члены Конституционного собрания практически единогласно голосовали за замену в тексте республиканской Конституции слов «граждане Республики Марий Эл» на «граждане в Республике Марий Эл». Однако споры вызвало
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. - 2000. - 21 июня.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 6 дек. 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://constitution.garant.ru/act/federative/ (дата обращения: 3.12.2013).
3 Закон Республики Марий Эл от 21 дек. 2000 г. № 48-З «О поправках к главам 1, 2, 8 Конституции Республики Марий Эл» // СЗ РМЭ. - 2001. - № 1.
4 Конституционное Собрание Республики Марий Эл / Государственное Собрание Республики Марий Эл; под общ. ред. Ю. А. Минакова. - Йошкар-Ола: ООО «Издательский дом «Сельские вести», 2011. - С. 340.
84
2014
2. Вопросы теории и истории государства и права
предложение об исключении статьи 61, гласившей, что «Республика Марий Эл предоставляет своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами». Депутат Государственного Собрания РМЭ В. А. Пайдоверов так мотивировал свою позицию: «Я не могу голосовать за отмену 61 статьи, не могу голосовать как депутат, который отказывается защищать своих граждан ... Власть ... не может расписаться в своем полном бессилии»1. Точку зрения депутата поддержали 11 членов Конституционного Собрания, но большинством в 97 голосов статья 61 была все-таки исключена из текста Конституции.
В последующие годы в текст Конституции РМЭ еще дважды вносились изменения, связанные с институтом гражданства. В октябре 2006 г. согласно поправке № 40 статья 8 была изложена в следующей редакции: «В Республике Марий Эл в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом устанавливается единое гражданство Российской Федерации»1 2. А в июне 2010 г. поправкой № 51 статья 62, регулирующая правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, была исключена из текста республиканской Конституции3. Таким образом, к лету 2010 г. проблема так называемого «республиканского гражданства» в Республике Марий Эл была окончательно снята с повестки дня с приведением республиканской Конституции с соответствие с Конституцией Российской Федерации.
На наш взгляд, присутствие термина «граждане Республики Марий Эл» в тексте республиканской Конституции в 1995-2000 гг. можно объяснить скорее влиянием общей политической ситуации в стране и стремлением «не отстать» в этом вопросе от соседей, нежели реальным стремлением отстаивать собственный суверенитет, конфликтуя с федеральными властями. Впервые прозвучавший в 1990 г. тезис о «гражданстве Марийской ССР» не получил дальнейшего развития в республиканских нормативных актах и утратил силу с отменой Государственным собранием Республики Марий Эл в ноябре 2000 г. Декларации о суверенитете4. В Постановлении ГС среди причин принятия Декларации 1990 г. называются «общий дух времени» и «действия других субъектов Федерации». Вероятно, депутаты Госсобрания имели в виду соседний Татарстан, бывший лидером в отстаивании суверенитета в 1990-х гг. Кстати, 21 статья республиканской Конституции и по сей день гласит о том, что «Республика Татарстан имеет свое гражданство». В отличие от большинства субъектов федерации, где в условиях «централизаторских» реформ обстоя-
1 Конституционное Собрание Республики Марий Эл / Государственное Собрание Республики Марий Эл; под общ. ред. Ю. А. Минакова. - Йошкар-Ола: ООО «Издательский дом «Сельские вести», 2011. - С. 345.
2 Закон Республики Марий Эл от 4 окт. 2006 г. № 47-З «О поправках к Конституции Республики Марий Эл» // СЗ РМЭ. - 2006. - № 11. - Ст. 402.
3 Закон Республики Марий Эл от 10 июня 2010 г. № 26-З «О поправках к Конституции Республики Марий Эл» //СЗ РМЭ. - 2010. - № 7. - Ст. 333.
4 Постановление Государственного собрания Республики Марий Эл от 10 нояб. 2000 г. № 25-III «О протесте Прокурора Республики Марий Эл на Декларацию о государственном суверенитете Марийской Советской Социалистической Республики» [Электронный ресурс]. - URL: http://mariel.news-city.info/docs/sistemsq/dok_ieykto.htm (дата обращения: 16.11.2013).
85
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
тельства провозглашения суверенитета практически преданы забвению, в Татарстане дата принятия Декларации о суверенитете (30 августа) по-прежнему является государственным праздником и нерабочим днем. Окажется ли названный одним из политологов в начале 1990-х гг. «флагманом суверенизации» Татарстан героическим «Варягом» или «Летучим Голландцем», покажет время. Различную стратегию в выстраивании своих взаимоотношений с федеральным центром Республики Марий Эл и Татарстана можно объяснить как разницей условий современного социально-экономического развития, так и различным историческим прошлым.
V. G. Sushentcova
THE PROBLEM OF REPUBLICAN CITIZENSHIP IN THE MODERN HISTORY OF THE REPUBLIC OF MARI EL
The article considers one of the elements of the legal status of the individual - the institution of citizenship and change of its legal regulation in the Constitution of the Republic of Mari El.
Key words: legal status of an individual; the institution of citizenship; the evolution of the Constitution of the Republic of Mari El; Republican citizenship.
Сушенцова Валентина Георгиевна - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: [email protected]
SUSHENTCOVA Valentina Georgievna - Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of the Theory and History of State and Law of Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
86
