CC BY
104
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 36 (174). Право. Вып. 22. С. 16-25.
А. Б. Каягин
особенности отражения ОСНОВ
КОНСТИТУЦИОННОГО (УСТАВНОГО) СТРОЯ
субъектов российской федерации в их учредительных документах
Анализируется специфика закрепления в конституциях и уставах субъектов РФ основ конституционного строя Российской Федерации, а также основ конституционного (уставного) строя субъектов РФ.
Ключевые слова: основы конституционного (уставного) строя, Конституция РФ, конституционный строй Российской Федерации, субъект РФ.
Теоретическому исследованию основ конституционного строя Российской Федерации посвящены многочисленные научные труды, в которых достаточно подробно проанализированы само понятие конституционного строя, его гуманистические, политические, экономические, социальные и духовные основы. Вместе с тем комплексному научному анализу практически не подвергались основы конституционного строя Российской Федерации, перечисленные в учредительных документах субъектов РФ. Между тем такой анализ представляется чрезвычайно важным, так как в основах конституционного строя закрепляются исходные принципы конституционного регулирования основополагающих сфер жизни и деятельности Российской Федерации и ее субъектов. Они определяют конституционные характеристики Российской Федерации и субъектов РФ, правовое положение личности, принципы экономических отношений, пользования землей и другими природными ресурсами, основы политической системы общества.
Характерная особенность правовых установлений об основах конституционного строя Российской Федерации состоит в том, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений конституций и уставов субъектов РФ и их законодательства, должны соответствовать положениям Конституции РФ в части, устанавливающей такие основы, и исходить из их исходных принципов. В научной литературе1 вполне правомерно отмечается, что понятие «конституционный строй» не сводится только к формальному соблюдению конституции. Это понятие применимо только к такому государству, в котором конституция надежно охраняет права и свободы человека и гражданина. Государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву2.
Другими словами, конституционный строй не сводится к факту существования конституции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая. Следовательно, конституционным строем называется порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией3.
На протяжении длительного времени в нашей стране существовала конституция, но не был установлен конституционный строй, главными сущностными признаками которого являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина и подчинение государства праву. Россию 90-х гг. также нельзя назвать конституционным государством, так как ни один из его сущностных признаков не был воплощен в жизнь. В реальности как раз происходили обратные процессы. Россия получила шанс возвысить право над властью и «обуздать» непомерную государственную власть, поставить ее в рамки закона, соответствующего праву. Однако этого не произошло. Предоставленные гражданам права и свободы не стали символом индивидуальной свободы человека и ее твердой защищенности от произвола власти. Последнее является свидетельством того, что в России продолжает господствовать право власти, в лучшем случае — право государства. И это несмотря на то, что демократическая, по мировым стандартам, Конституция РФ утверждает начала гуманистического права.
Полученные в результате российских реформ последнего десятилетия права и свободы многими были восприняты как «вольница», против которой предупреждал еще русский философ И. А. Ильин, справедливо полагавший, что «свобода не просто “даруется” сверху, она должна быть принята, взята и верно осуществлена снизу;
и такое восприятие свободы людьми, предупреждающее ее употребление во зло, превращение ее в произвол, в войну всех против всех, состоит как раз в том, чтобы была правильно понята правовая форма свободы, ее правовые пределы, ее взаимность и совместность»4. Вольница в отношении собственности и приватизации привела к тому, что в России утвердился экономический и социальный строй, в котором вопреки конституционным положениям и ожиданиям восторжествовала не свободная рыночная экономика с доминирующим средним классом, а система номенклатурно-кланового государственного капитализма с господствующим положением лидирующих олигархических групп крупного финансового капитала. И в связи с этим трудно не согласиться с утверждением С. С. Алексеева о том, что преобразование предприятий в акционерные общества неизбежно свелось по большей части к смене вывесок и к тому, что прежние государственные управляющие-директора стали бесконтрольными властителями имущества предприятий5.
Укрепление позиций номенклатурно-олигархического капитализма может привести к наступлению на демократические институты, элементы свободного предпринимательства и конкурентной экономики, которые не получат своего развития и под мощным авторитарным, бюрократическим, налоговым прессом и криминальным разгулом потеряют свои позиции и будут отодвинуты на периферию экономикополитической жизни. Поэтому не случайно немалому числу политических деятелей в России, обладающих властью или претендующих на нее, выход из создавшегося положения видится не в утверждении в обществе и в праве либеральных и демократических ценностей, а в усилении государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь общества, что само по себе не может не настораживать. Тем более предпосылки такого развития событий не только сохраняются и по сегодняшний день, но и усиливаются, особенно после августовского «обвала» рубля 1998 г., отличаясь высокой степенью властно-государственной деятельности, все возрастающей императивной интенсивностью, что может привести к доминированию идеи всевластия государства6.
Исходя из изложенного выше, в основах конституционного строя Российской Федерации очень важно закрепить положение о том, что
права человека должны быть непосредственно действующими, образуя основу государства и определяя содержание законов, направления деятельности всех государственных органов. В данном случае в конституционной теории и в конституционном законодательстве признание прав и свобод человека по отношению к интересам государства приоритетными получило бы логическое завершение. Если нормативные записи об основных правах и свободах человека попадают в основы конституционного строя государства, то это юридически настраивает все содержание Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ на такое построение всех государственно-правовых институтов, которое бы строго соответствовало требованиям, вытекающим из естественного права людей. Кроме того, именно в основах конституционного строя следовало бы закрепить положение об ограниченности государственной власти пределами, обусловленными рыночной экономикой и местным самоуправлением; о допустимости совершения современными государственными органами и должностными лицами только тех актов и действий, которые прямо закреплены в законе; о запрете использования Вооруженных Сил РФ для решения внутригосударственных вопросов, кроме случаев, предусмотренных в законе; о запрете сосредоточения всей полноты власти, особенно исполнительной, в одних руках и т. п. Последнюю, как показывает опыт применения Конституции РФ, необходимо разделить на президентскую и правительственную, лишив тем самым исполнительную власть традиционного для России сверхмогущества. Однако в разделах Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, касающихся основ конституционного строя, перечисленные выше положения не были зафиксированы. В связи с этим основы конституционного строя Российской Федерации стали по большому счету правовыми нормами о государстве и государственной власти, что послужило правовыми предпосылками рассмотренного выше положения дел. При этом даже статья, касающаяся прав человека как высшей ценности7, не поправила такое положение, так как ее формулировка не дает оснований полагать, что права и свободы человека и гражданина являются основой государства.
Конституционный строй Российской Федерации включает целую систему общественных отношений. Поэтому в его закреплении
участвуют не отдельные правовые нормы, а все отрасли российского права и законодательства. По мнению большинства ученых, в том числе и В. В. Гошуляка, ведущее место среди правовых норм, регулирующих конституционный строй Российской Федерации, занимают нормы Конституции РФ, которая обладает высшей юридической силой и является базой текущего законодательства, включая конституционное и уставное законодательство субъектов РФ8. Нормы Конституции РФ об основах конституционного строя в общем и целом характеризуют российскую государственность и создают необходимые предпосылки для реализации всех ее принципов. При этом каждый из перечисленных в ней принципов, относящихся к основам конституционного строя, существует не сам по себе, а закрепляет наиболее важные общие отношения. Такие принципы конституируют государство в совокупности и должны рассматриваться во взаимосвязи.
Закрепление основ конституционного строя в Конституции РФ имеет чрезвычайно важное значение. В ней эти основы провозглашаются от имени народа России. Этим подчеркивается особая значимость основ конституционного строя, их верховенство и обязательность для всех субъектов РФ.
Основы конституционного строя исходят из суверенитета государства. Само по себе их закрепление отнюдь не означает, что тем самым автоматически обеспечивается конституционный характер Российской Федерации как суверенного государства. Для того чтобы решить эту задачу, требуется реализация на практике закрепленных в Конституции РФ основ. Субъекты РФ в своих учредительных документах в этих целях должны обеспечить правовое наполнение основ конституционного строя Российской Федерации системой их материальных, политических, социальных и правовых гарантий. Конституции республик в части, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, не являются однотипными. Одни из них в основах конституционного строя провозглашали себя суверенными государствами, подчеркнув тем самым свое право на самостоятельное установление таких основ; другие — суверенными государствами в составе России, из чего вытекали известные ограничения в самостоятельном установлении основ конституционного строя и признание основ конституционного строя
Российской Федерации приоритетными; третьи ограничивались указанием на то, что они являются демократическими правовыми государствами — субъектами РФ9.
Аргумент в пользу неделимости суверенитета Российской Федерации и, следовательно, отсутствия его в субъектах РФ, включая республики, состоит в том, что суверенный статус субъектов федеративного государства без наличия права выхода из федерации представляется юридически несостоятельным. Тем не менее, провозглашение республиками своего собственного суверенитета, идущего еще из советских времен, имело для этого соответствующие материальные и правовые предпосылки, связанные с заключением Федеративного договора 1992 г., который признал принцип федерализма конституционным и распространил его на все российские регионы. В то же время данный документ фактически закрепил асимметричный характер Российской Федерации. Об этом, в частности, свидетельствует и сам «формат» Федеративного договора, который, по сути, представляет собой пакет из трех самостоятельных документов: договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с тремя типами субъектов РФ, имеющих различную государственно-правовую природу. Таким образом, тип субъекта РФ определил его государственно-правовой статус. Следовательно, Федеративный договор заложил разностатусность субъектов РФ, наделив их различным объемом прав и полномочий. Поэтому, исходя из анализа текста Федеративного договора, можно сделать вывод о том, что Российская Федерация состоит из субъектов, являющихся суверенными, и субъектов, которые таковыми не являются. Другими словами, разнотипность регионов подразумевала их конституционно-правовое неравенство.
Федеративный договор определял республику как суверенное государство в составе Российской Федерации. Из этого следовал ряд прав, которыми обладали только республики: право на собственное законодательство, право принимать конституции, устанавливать государственный язык. Данные положения вошли и в текст действующей Конституции РФ. С целью развития норм о суверенности республик в Федеративном договоре четко закреплялась целостность их территории, которая не могла быть изменена без их согласия, равно как не мог быть изменен в одностороннем порядке государственно-правовой статус республики10.
В договорах с другими видами субъектов РФ подобные нормы отсутствовали. Согласно Федеративному договору только республики обладали всей полнотой государственной власти на своей территории, не имея тех полномочий, которые были переданы в ведение федеральных органов государственной власти10. Нормы Федеративного договора устанавливали, что республики являлись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений»10, в то время как другие субъекты РФ были лишь «участниками международных и внешнеэкономических связей»11.
Кроме того, в тексте Федеративного договора с республиками приведен исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и республик, в то время как в договорах с другими видами субъектов РФ в части, устанавливающей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, содержатся нормы «и другие полномочия»10. Следовательно, перечень совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, не являющихся республиками, мог быть расширен за счет сужения компетенции субъектов РФ.
В Федеративном договоре с республиками к компетенции Российской Федерации было отнесено установление системы только федеральных органов государственной власти, а также порядка их организации и деятельности. Следовательно, решение вопросов относительно органов государственной власти республик было отнесено к их собственному ведению. В то же время нормами Федеративного договора с субъектами РФ, не являющимися республиками, к ведению Российской Федерации было отнесено установление общих принципов организации органов государственной власти. Это означало, что самостоятельное установление и организация органов государственной власти в таких субъектах РФ имели свои пределы.
Принципиальное различие между субъектами РФ определялось и правовой нормой, содержащейся в Федеративном договоре и определявшей вопрос собственности на землю, недра и другие природные ресурсы. В Федеративном договоре с республиками зафиксировано, что «земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих
республик)»10. В других субъектах РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и правовыми актами субъектов РФ11.
Опираясь на нормы Федеративного договора, республиканские законодатели закрепили за республиками их суверенитет. Это характерно для тех республик (Башкортостан, Татарстан), которые приняли свои конституции ранее вступления в силу Конституции РФ12. Впоследствии Конституция РФ значительно скорректировала асимметричную модель российского федерализма за счет исключения правовых норм, содержащихся в Федеративном договоре и повышающих правовой статус республик относительно других субъектов РФ. Оставшиеся в Конституции РФ составляющие правового статуса республик позволяют сделать вывод не об асимметричности Российской Федерации, а лишь об особенностях правового статуса различных видов субъектов РФ при их равном конституционно-правовом статусе. Тем более что Конституция РФ не содержит упоминания о суверенитете республик. Все сказанное свидетельствует о том, что республики, устанавливая свой суверенитет, исходили не из норм Конституции РФ, а из положений Федеративного договора13. После принятия Конституции РФ такие республики не внесли соответствующие изменения в свои конституции и продолжали считать себя суверенными государствами, одни — с указанием их нахождения в составе России, другие — без такого указания.
Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя и федеративному устройству России, дает возможность сделать вывод о неделимости государственного суверенитета, и вести речь в этой связи об остаточном государственном суверенитете республик не приходится14. Суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик, так как эта категория применима только для независимых государств. Попытка такого сочетания в Советском Союзе, когда СССР и республики в его составе наделялись государственным суверенитетом, привела к тому, что в начале 90-х гг. республики воспользовались своим суверенитетом, и Советский Союз имел шанс превратиться в конфедерацию. Но история распорядилась таким образом, что он распался на отдельные
суверенные государства. Тем более что в конституционной теории были созданы для этого предпосылки, связанные с делимостью суверенитета и признанием «суверенитета в суверенитете»15.
Объявление республик в составе Российской Федерации суверенными государствами, по нашему мнению, не констатация действительного положения вещей, а отголоски того времени, которое в публицистике получило название «парад суверенитетов». Ныне действующая российская конституция прямо закрепила только суверенитет Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию, а республики именует государствами, не затрагивая вопроса об их государственном суверенитете16. В этом, на наш взгляд, заключается противоречивость конституционных положений, так как, с одной стороны, государство не может не обладать государственным суверенитетом, а с другой — на наличие государственного суверенитета у таких государств Конституция РФ не указала, зато определила пределы самостоятельности их органов государственной власти предметами своего ведения и компетенцией субъектов РФ по предметам совместного ведения17.
Вместе с тем законодательство по предметам ведения субъектов РФ должно соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и принципам, заложенным в них. Разумеется, эти основы конституционного строя и принципы организации и деятельности органов государственной власти устанавливаются на федеральном уровне, а не самими субъектами РФ. Следовательно, государственная власть в субъектах РФ не может считаться полностью самостоятельной. Последнее положение является сущностным признаком всякого государственного суверенитета. Поэтому на конституционном уровне, мы считаем, необходимо более четко закрепить положение, согласно которому государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.
Рассмотрим в общем виде основы конституционного строя, закрепленные в конституциях республик. Практически ни одна из них не устанавливает форму государства в ее трех гранях выражения, включающих форму правления, форму государственного устройства и вид политического режима18. Вместе с тем все конституции указали на тот факт, что власть в республиках принадлежит народу, который осуществляет ее непосредственно, а также через систему органов государ-
ственной власти и органов местного самоуправления. Высшим выражением воли народа являются референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в республике. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по закону. Эти правовые нормы закрепляют демократические устои государства. А с учетом того факта, что ряд правовых норм конституций показывает, что деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления должна быть подчинена праву, эти республики одновременно должны являться и правовыми государствами. Последние характеризуются тем, что они сами ограничивают себя действующими в них правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Их важнейшим принципом является верховенство права, которое означает, прежде всего, верховенство закона, соответствующего праву. Верховенство закона, в свою очередь, обеспечивает реальность и незыблемость прав и свобод человека, их правовой статус и юридическую защищенность. Сами законы являются высшей формой выражения государственной воли народа19.
Некоторые республиканские конституции (Адыгеи, Башкортостана, Бурятии, Мордовии и т. д.) в своих первых статьях подчеркнули, что республики являются демократическими правовыми государствами. Однако такие определения в большей степени касаются только вида политического режима. Следовательно, форма государства в республиканских конституциях представлена не в полном объеме, так как в ней отсутствует указание на форму государственного устройства. Развивая эту мысль, можно предположить, что все республики являются унитарными государствами в составе Российской Федерации.
Конституции республик отражают в своих установлениях экономические и социальные основы конституционного строя, главным из которых является социально ориентированная рыночная экономика. В республиках в соответствии с Конституцией РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической и предпринимательской деятельности, не допускается установление таможенных границ.
Все республиканские конституции закрепили на своих территориях многообразие форм собственности: государственной, муниципальной, частной, коллективной, общественной, конфессиональной и других. При этом было подчеркнуто, что в республиках осуществляется равная правовая защита всех форм собственности. Однако в вопросах провозглашения права собственности на землю республики установили различные правовые нормы. Несмотря на это, их объединяет указание на то, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются государством как основа жизни народов, проживающих на соответствующей территории. Большинство республик ввели конституционную норму, согласно которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Ряд республик (Башкортостан, Ингушетия, Карелия) в своих конституциях не указали на предоставление такого права гражданам. Более того, Республика Карелия объявила землю и ее недра, растительный и животный мир собственностью народа республики и основой ее экономического суверенитета20. Учитывая, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, объявление экономического суверенитета республики является, по мнению В. В. Гошуляка, юридически несостоятельным21.
Другие республики (Дагестан, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Удмуртия) ограничили право частной собственности на землю. В Конституции Республики Дагестан подчеркивается, что право частной собственности на землю приобретается на основании и в пределах, определенных республиканским законом22. Следует отметить, что общие принципы землепользования устанавливаются федеральным законом, а субъекты РФ в соответствии с ним принимают свое законодательство. Кабардино-Балкария ограничила право частной собственности на землю приусадебными, дачными земельными участками, а также землями, находящимися под строениями и объектами частной собственности23. Конституция Республики Марий Эл передала в собственность граждан земельные участки, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного и дачного строительства, а также хозяйственных постро-
ек24. Следовательно, предприятия и организации частной собственности не вправе получать или приобретать участки земли в свою собственность. В Республике Удмуртия, исходя из общественных интересов, могут устанавливаться ограничения права пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами25. И, наконец, Республика Тыва запретила частную собственность на землю: она может передаваться только в пожизненное наследуемое владение, определяемое законом26.
В своих конституциях республики указали на идеологическое и политическое многообразие, на светский характер государства. Эти конституционные принципы исключили возможность существования государственной или обязательной идеологии. Все действующие общественные объединения объявлены равными перед законом. Запрещены создание и деятельность общественных движений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Светский характер государства означает, что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, т. е. религиозные объединения не вправе оказывать влияние на государственный строй, деятельность государственных органов и их должностных лиц, систему государственного образования и воспитания и другие сферы деятельности государства.
Практически все конституции республик признали и гарантировали местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и не входит в систему органов государственной власти. Включение этих норм в число основ конституционного строя — свидетельство принципиального изменения отношения государства к органам местного самоуправления, которые уже не составляют с органами государственной власти жесткой вертикали власти. В пределах своих полномочий они являются самостоятельными. Местное самоуправление представляет собой публичную власть народа, реализуемую не через государственные орга-ны27. Следует признать, что воплощение конституционной модели местного самоуправления
в республиках в значительной степени зависит от успеха реформирования всего общественнополитического строя Российской Федерации. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления.
Говоря о гарантированности местного самоуправления, конституции республик имеют в виду государственные гарантии. Смысл их состоит в том, что органы государственной власти республик обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материальнофинансовые и иные условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в реализации права на осуществление местного самоуправления. Нынешние республиканские конституции, как и Конституция РФ, исходят из концепции децентрализации управления и местного самоуправления как особой формы децентрализованной публичной власти. Специфичность настоящей формы децентрализации состоит в том, что она имеет свои четко определенные границы, а органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий, которые они осуществляют самостоятельно. Вмешиваться в решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, государственные органы не вправе.
К сожалению, в конституциях и уставах субъектов РФ, как и в Конституции РФ, не закреплено положение о праве граждан на осуществление местного самоуправления. Это, на наш взгляд, связано с тем, что к принятию Конституции РФ и учредительных актов субъектов РФ не были выработаны достаточно четкие воззрения на природу местного самоуправления и его принципиально новое положение в системе управления государством. Как известно, и в странах с давней историей местного самоуправления выдвигались и конкурировали между собой различные теории местного самоуправления, которые отражали накопленный опыт. Достаточно подробно они проанализированы в работе В. И. Фадеева и О. Е. Кутафина28.
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов не включают раздел «Основы конституционного строя». Это связано с тем, что они не являются республиками (государствами). По мнению В. В. Гошуляка, такой подход
к структуре учредительных документов указанных субъектов РФ является неправиль-ным29. Во-первых, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа представляют собой не простые административно-территориальные единицы, а государственно-территориальные и государственно-национальные образования. Последние термины в Конституции РФ отсутствуют. Однако перечисленные субъекты РФ таковыми являются по существу, так как получили право на собственное законодательство и управление. Большинство из них стали субъектами РФ только в начале 90-х гг. и, видимо, не успели осознать свое новое положение в составе Российской Федерации. А основы конституционного (уставного) строя субъектов РФ как раз и составляют первичную нормативную базу для их законодательства. Во-вторых, применительно к Российской Федерации, включая и ее субъекты, можно вести речь о создании основ конституционного строя, которые возможны в условиях демократического государства, при охране со стороны законодательства и государственных органов власти прав и свобод человека, при подчинении государственных органов праву. Наличие органов государственной власти, которые устанавливаются всеми субъектами РФ самостоятельно, предполагает установление основных принципов их создания и деятельности в соответствии с основами конституционного строя. В-третьих, Конституция РФ определила в целом симметричный характер федеративных отношений в России. И если республики обозначили основы конституционного строя, то это в равной мере относится и к другим субъектам РФ. Тем более что уставные положения краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов их все-таки перечисляют.
Главы уставов субъектов РФ, в которых в большей или меньшей степени закрепляются основы конституционного строя, называются по-разному. Наиболее часто встречаются такие их названия, как: «Общие положения», «Основные положения», «Основные принципы», «Основы правового статуса субъекта Российской Федерации», «Основы государственного устройства», «Конституционные основы статуса субъекта Российской Федерации». Все они устанавливают правовой статус данных образований в составе Российской Федерации. Кроме того,
уставы субъектов РФ перечисляют и другие основы уставного строя.
Так, например, среди основ конституционного строя Устав Пензенской области перечислил народ как источник власти, принцип разделения властей, гарантированность местного самоуправления, защиту и осуществление всех прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ30. Устав Белгородской области, кроме перечисленных выше, основами конституционного строя признал идеологическое многообразие, многопартийность, гарантировал свободу вероисповедания и отправления религиозных обрядов31. Устав Волгоградской области в общих положениях подчеркнул, что органы государственной власти области строят федеративные отношения на основе конституционного принципа разделения полномочий по отношению к федеральным органам государственной власти и принципа равноправия во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, договорами32. Эта правовая норма чрезвычайно важна. Она выступает первичной правовой базой для остальных положений устава области и областного законодательства в целом.
Обращают на себя внимание особенности закрепления основ конституционного строя в Липецкой области. Устав области подчеркнул, что в ней гарантируется единство российского экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности33. Такая правовая норма отсутствует в большинстве уставов субъектов РФ.
К сожалению, главы регионов, вопреки конституционным установлениям, принимают решения о запрете вывоза за пределы своих территорий промышленной и сельскохозяйственной продукции. Устав Омской области в общих положениях указал, что область является социальным правовым государственно-территориальным образованием в составе Российской Федерации, что в ней защищаются и обеспечиваются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, и она вправе устанавливать дополнительные гарантии обеспечения прав и свобод. Их защита является обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, Уполномоченного области по правам человека. Омская область — социальное государственно-территориальное образование,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Особое значение для закрепления основ конституционного строя имеет указание на то, что Омская область — правовое государственно-территориальное образование. Все органы государственной власти области, местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, должностные лица, а также граждане и их объединения действуют в строгом соответствии с Конституцией РФ, федеральным и областным законодательством34.
Нетрадиционно подошла к закреплению основ уставного строя Ростовская область. В ее уставе им посвящена всего одна статья, где содержатся основополагающие правовые нормы-принципы. В Ростовской области признаются, соблюдаются и обеспечиваются верховенство Конституции РФ и федеральных законов. В уставе закреплены также следующие принципы: разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и области на основе равноправия всех субъектов РФ; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; обеспечение прав и свобод человека и гражданина; политическое и идеологическое многообразие, многопартийность, гласность и учет общественного мнения; социальная направленность развития экономики области; свобода экономической деятельности, предпринимательства, развитие и равноправие всех форм собственности, их равная правовая защита; поощрение добросовестной конкуренции для общественной пользы; взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления35. Такие правовые нормы в целом устанавливают политические, социальные, экономические и духовные основы уставного строя. Разумеется, они определены на основе Конституции РФ.
Устав Челябинской области вполне правомерно в основных положениях подчеркнул, что на территорию области распространяется суверенитет Российской Федерации, а сама территория области является составной частью единой территории Российской Федерации36.
В общих положениях устава Приморского края указано на правовые основы деятельности органов государственной власти края, которые действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Органы государственной власти Приморского края не вправе принимать
решения, противоречащие уставу и законам края. Неконституционные, незаконные, а также противоречащие существу и назначению государственной власти в Приморском крае акты или отдельные их положения, решения и действия, принятые органами государственной власти края, противоправны. Они могут быть оспорены, не должны вступать в силу, а вступившие в силу подлежат отмене37.
Таким образом, анализ основ конституционного (уставного) строя субъектов РФ, закрепленных в их конституциях и уставах, показывает, что они соответствуют принципам федерализма, демократии и правового государства, основам конституционного строя, установленным в Российской Федерации. Такие правовые нормы субъектов РФ способствуют становлению и укреплению России как конституционного государства. А тот факт, что она таковым еще не стала, зависит не столько от законодательства, сколько от практики его применения. Следует при этом отметить, что разные подходы к определению основ конституционного строя в субъектах РФ не имеют принципиального значения. Если Конституция РФ имеет прямое действие, то не представляется важным вопрос о том, какие из основ конституционного строя текстуально воспроизводятся в учредительных актах субъектов РФ, а какие не нашли в них своего отражения. Все основы конституционного строя едины, а повторение их в конституциях и уставах производно.
Поскольку некоторые нормы республиканских конституций противоречили основам конституционного строя Российской Федерации, Конституционным Судом РФ 27 июня 2000 г. было вынесено определение, в котором был признан не соответствующим Конституции РФ целый ряд таких положений38. В настоящее время практически все конституции республик в составе Российской Федерации приведены либо приводятся в соответствие с Конституцией РФ. По мнению автора, можно говорить о том, что сегодня в Российской Федерации образуется конституционный (уставный) строй субъектов единого государства — Российской Федерации, который не противоречит конституционному строю России, но закрепляет, подтверждает и дополняет его, ориентируясь на характерные особенности того или иного региона.
Примечания
1 См., напр.: Алексеев, С. С. Право: азбука, теория, философия: опыт комплексного исследования. М., 1999; Баглай, М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998; Козлова, Е. И. Конституционное право России / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. М., 1998.
2 См.: Авакьян, С. А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм. 1998. № 3. С. 96.
3 См.: Баглай, М. В. Малая энциклопедия конституционного права /М. В. Баглай, В. А. Туманов. М., 1998. С. 208.
4Ильин, И. А. Путь к очевидности. М.., 1994. С. 510.
5 См.: Алексеев, С. С. Указ. соч. С. 533.
6 Там же. С. 533-534.
7 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. М., 1993.
8 См.: Гошуляк, В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000. С. 74.
9 Там же. С. 76-77.
10 См.: Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. // Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. М., 1993.
11 См.: Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации от 23 марта 1992 г. // Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. М., 1993.
12 См.: Гошуляк, В. В. Указ. соч. С. 84.
13 Там же. С. 86.
14 Там же. С. 87.
15 См.: Михайлов, В. В. Права и свободы человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов федерации // Журн. рос. права. 1997. № 5. С. 54.
16 Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России. М., 1993.
17 См.: Гошуляк, В. В. Указ. соч. С. 92.
18 Там же. С. 93.
19 Там же. С. 95.
20 См.: Конституция (Основной Закон) Республики Карелия от 20 января 1994 г. // Конституции республик в составе Российской Федерации : сб. док. М., 1995.
21 См.: Гошуляк, В. В. Указ. соч. С. 98.
22 См.: Конституция Республики Дагестан от 26 июля
1994 г. // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995.
23 См.: Конституция (Основной Закон) КабардиноБалкарской Республики // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995.
24 См.: Конституция Республики Марий Эл от 24 июня
1995 г. // Марийская правда. 1995. 7 июля.
25 См.: Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. // Изв. Удмуртской Республики. 1995. 21 дек.
26 См.: Конституция (Основной Закон) Республики Тыва // Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995.
27 См.: Гошуляк, В. В. Указ. соч. С. 116.
28 См.: Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М. 1997. С. 41-82.
29 См.: Гошуляк, В. В. Указ. соч. С. 129.
30 См.: Устав Пензенской области от 10 сентября 1996 г. // Пензенские вести. 1996. № 133-134.
31 См.: Устав (Основной Закон) Белгородской области от
20 апреля 1995 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1996.
32 См.: Устав Волгоградской области от 11 июля 1996 г. // Волгоградская правда. 1996. 1 авг.
33 См.: Устав Липецкой области от 1 декабря 1994 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1995.
34 См.: Устав (Основной Закон) Омской области // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автоном-
ной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997.
35 См.: Устав Ростовской области от 19 апреля 1996 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997.
36 См.: Устав (Основной Закон) Челябинской области от
13 апреля 1995 г. // Челяб. рабочий. 1995. 22 июня.
37 См.: Устав Приморского края от 12 сентября 1995 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997.
38 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан // Собр. законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
