CC BY
0
УДК 343.326.03:341
Особые формы применения силы при осуществлении мероприятий контртеррористического профиля (международно-правовой аспект)
МАРЕЕВ ПАВЕЛ ЛЬВОВИЧ,
руководитель Центра международных и региональных проектов Научно-исследовательского института проблем безопасности СНГ, доцент кафедры правового обеспечения безопасности ТЭК Российского государственного университета нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доцент (e-mail: plm@spi-cis.org)
АННОТАЦИЯ
Статья содержит материалы выступления на конференции Министерства юстиции Российской Федерации «Применение силы в международно-правовом измерении и ответные меры в условиях новых вызовов и угроз» 14 марта 2023 года. Наряду с анализом правоприменительной практики статей Устава ООН и норм российского права, касающихся применения силы, автор приводит пример разработки специалистами СНГ теории совместных военно-полицейских операций как новой формы применения силы при осуществлении контртеррористических мероприятий.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: военный конфликт, военно-полицейская операция, контртеррористическая деятельность, СНГ, Устав ООН
SPECIAL FORMS OF THE USE OF FORCE
IN THE IMPLEMENTATION OF COUNTER-TERRORISM
ACTIVITIES (INTERNATIONAL LEGAL ASPECT)
MAREEV PAVEL LVOVICH,
Head of the Center for International and Regional Projects of the CIS Security Research Institute, Associate Professor of the Department of Legal Security of the Fuel and Energy Complex of the Gubkin Russian State University of Oil and Gas (NRU), Candidate of Law, Candidate of Historical Sciences, Associate Professor (e-mail: plm@spi-cis.org)
ANNOTATION
The article contains materials of the speech given at the conference of the Ministry of Justice of the Russian Federation «The use of force in the international legal dimension and response measures in the face of new challenges and threats» on March 14, 2023. Along with the analysis of the law enforcement practice of the articles of the UN Charter and the norms of Russian law concerning the use of force, the author gives an example of the development by CIS specialists of the theory of joint military-police operations as a new form of the use of force in the implementation of counter-terrorism measures.
KEYWORDS: military conflict, military-police operation, counter-terrorism, CIS, UN Charter
В международном праве и во всей системе международных отношений проблема применения силы всегда была и остается одной из самых сложных и дискуссионных.
Устав ООН закрепляет универсальный императивный принцип неприменения силы и угрозы силой [1], предусматривая два исключения:
1) санкционирование этих действий Советом Безопасности ООН;
2) осуществление своего права на самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН.
При этом следует учитывать, что процедура принятия решения по 1 пункту изначально достаточно сложная, а в настоящее время, в условиях резкого обострения противостояния - практически неосуществимая.
Резолюция Совета Безопасности может быть принята только в случае, если ни один из постоянных членов (Российская Федерация, США, Великобритания, Франция и КНР) не использует право вето, и при этом за нее выскажутся не менее девяти из пятнадцати членов Совбеза ООН.
Пропагандировавшийся на Западе термин «концепция гуманитарной интервенции» или сменивший его «ответственность по защите», предполагающие использование военной силы для ограждения граждан суверенного государства от «грубых нарушений прав человека» (кто это определяет?), - интерпретировались достаточно широко и в разных случаях по-разному. К счастью, это не получило развития и не приобрело статуса обычая международного права.
Еще в 2012 году в эксклюзивном интервью журналу «Международная жизнь» министр иностранных дел России С. В. Лавров, отмечал, что сам термин «гуманитарная интервенция», противоречащий Уставу ООН, «уже не используют, потому что он "саморазоблачительный"» [2].
Однако практика показывает, что при принятии решения о применении силы ряд государств или союзов по-прежнему ссылаются на то, что вопросы обеспечения и защиты прав и основных свобод человека не являются исключительно внутренним делом государства. Основные ссылки идут на необходимость неукоснительного соблюдения Устава ООН, положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Хельсинкского Заключительного акта 1975 г. и других
документов, обязывающих правительства гарантировать права человека. Постулат универсальности прав человека дополняется концепцией ограниченного государственного суверенитета, и делается вывод, что, «если государство не выполняет эту обязанность, международное сообщество вправе вмешаться».
Объявляется, что применение силы в целях спасения людей не может считаться применением силы против государства, его политической независимости и территориальной целостности, а произвольное толкование норм международного права ведет к тому, что силовые методы применяются для решения различных конфликтов (в наше время чаще всего экономических) и реализации собственных национальных интересов.
Что касается права на самооборону, то буквальное толкование ст. 51 Устава ООН исключает любую самооборону, если она осуществляется не в ответ на вооруженное нападение, а расширительная интерпретация допускает самооборону перед лицом нависшей над государством угрозы вооруженного нападения.
В то же время Устав ООН как основной источник международного права в большей степени говорит о межгосударственных отношениях. Однако, как мы видим, вооруженные конфликты последнего поколения все чаще имеют внутригосударственный характер, что с теоретической точки зрения ограничивает возможность вмешательства ООН в силу государственного суверенитета [3].
Это нисколько не умаляет его значимости и актуальности, но многие вопросы правового регулирования использования военной силы сегодня требуют дополнительного регулирования, в первую очередь на региональном и двустороннем уровнях. В том числе на уровне региональных объединений. В частности, в рамках таких объединений, как Союзное государство, СНГ, ОДКБ, ЕАЭС, ШОС. Тем более что, как уже говорилось, трактовка отдельных положений того же Устава ООН
со стороны отдельных государств становится, мягко говоря, все более и более вольной.
При этом, как отмечается в новой редакции Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, рост геополитической нестабильности и конфликтности, усиление межгосударственных противоречий сопровождаются повышением угрозы использования военной силы [4].
Одна из существующих проблем, с которой мы столкнулись в последние десятилетия, и с которой, как показали события последних лет, отдельные государства справиться не в состоянии, - все более агрессивная деятельность террористических и экстремистских структур, использующих в своих целях различные виды вооружения.
В современном мире деятельность международных террористических организаций претерпела значительные изменения - возросли масштабы,изменилась их тактика и стратегия, появились новые формы террористического воздействия. Качественные трансформации терроризма заставляют рассматривать его исключительно в контексте системных угроз военно-политической безопасности государства и даже группы дружественных государств. Современный терроризм представляет собой разновидность вооруженных форм борьбы, вооруженного переформатирования государственного управления, государственного устройства, легитимного политико-правового режима.
Рассматривая терроризм именно как механизм (средство) вооруженного противодействия легитимному конституционному строю, следует отметить резкое расширение круга субъектов экстремистской и террористической активности, спектра соответствующей мотивации (главным образом за счет этнической и религиозной ненависти) на фоне устойчивой тенденции к использованию военных технологий. Это заставляет принципиально иначе взглянуть на систему государственного и условно «коалиционного» (например,
в рамках ОДКБ, СНГ и т. д.), в том числе правового, реагирования на современный трансформирующийся экстремизм и терроризм.
Еще в феврале 2017 года, выступая на коллегии ФСБ, Президент России В. В. Путин прямо указал: «Усилилось военно-политическое и экономическое соперничество между глобальными и региональными центрами влияния, отдельными государствами. Посмотрите: в ряде стран Ближнего Востока, Азии, Африки продолжаются кровавые конфликты. В них активно участвуют международные террористические группировки, а фактически - террористические армии, получающие скрытую, а то и явную поддержку со стороны некоторых государств» [5].
В 2021 году в Стратегию национальной безопасности Российской Федерации был внесен пункт, который определил эту тенденцию в качестве отдельной угрозы: «Продолжается эскалация напряженности в зонах конфликтов на постсоветском пространстве, на Ближнем Востоке, в Северной Африке, в Афганистане и на Корейском полуострове. Ослабление систем глобальной и региональной безопасности создает условия для распространения международного терроризма и экстремизма» [6].
Что касается совместного (или, как мы обозначили - «коалиционного») реагирования, то возникают три основных, на наш взгляд, правовых вопроса:
1) собственно, национальное законодательство, позволяющее использовать военную силу за рубежом;
2) наличие международных или межгосударственных правовых актов, позволяющих принимать (запрашивать) эту силу;
3)в мероприятиях по борьбе с терроризмом и экстремизмом осуществления чисто военных функций на чужой территории будет, скорее всего, недостаточно.
Условно, предположим, что вооруженные формирования «Талибана», руководство кото -рого после прихода к власти в Афганистане в августе 2021 года не выполнило ни одного
обещания, что позволяет предположить, что обещание не продвигаться за пределы Афганистана тоже выполнено не будет, переходят границу с одной из стран СНГ. На чьей стороне окажется часть населения и государственного аппарата страны, подвергшейся агрессии, - тоже вопрос. Фильтрационная работа, охрана общественного порядка, иные полицейские функции ит. д. - кто в состоянии будет их исполнять?
Что касается национального законодательства, то в качестве примера можно привести ряд российских норм, которые могли бы быть взяты за основу при унификации законодательства в рамках регионального международного объединения [7].
Так, в целом ряде документов стратегического планирования Российской Федерации зафиксировано, что при достижении целей обороны страны стоит задача «защиты национальных интересов и граждан Российской Федерации за пределами ее территории» [8], а также задача «оказания союзникам и партнерам Российской Федерации поддержки при решении ими вопросов, связанных с обеспечением обороны и безопасности, нейтрализацией попыток внешнего вмешательства в их внутренние дела» при достижении внешнеполитических целей [9] (Стратегия национальной безопасности).
Военная доктрина Российской Федерации [10], будучи базовым документом политико-правового характера, направленным на обеспечение национальной и военной безопасности государства,также предполагает гибкость и вариабельность реагирования на ключевые угрозы для России и дружественных государств.
В Доктрину включены и базовые определения, которые способствуют упорядочению терминологического поля в сфере военной безопасности. Однако в качестве базовой конструкции приведенных понятий выступает конфликт государств либо их коалиций, соответственно, война определяется через столкновение национальных или
коалиционных вооруженных сил, традиционно относящихся к категории «комбатанты». Вместе с тем в понятие «военная угроза» в качестве источника уже введены сепаратистские (террористические) организации, комбатантами по международному праву не являющиеся.
Во-вторых, при описании военных опасностей и угроз в документе выделяются:
- дестабилизация внутриполитической обстановки;
- очаги межнациональной и межконфессиональной напряженности, деятельность международных вооруженных радикальных группировок, иностранных частных военных компаний, рост сепаратизма и экстремизма;
- установление в государствах, сопредельных с Россией, режимов, в т. ч. в результате свержения легитимных органов государственной власти, политика которых угрожает интересам нашей страны.
Совокупность этих угроз применительно к антитеррористической деятельности в новых условиях действия «террористических армий» на внешних границах Содружества и консолидации экстремистских и террористических структур внутри отдельных государств - участников СНГ, установления их устойчивых связей между собой требует принципиально новых подходов к организации контртеррористической работы.
С одной стороны, речь идет о противодействии фактически военному вмешательству. С другой стороны,военное вмешательство может «накладываться» на проявления (рост) террористической активности внутри государства, требующие соответствующего реагирования со стороны органов безопасности, спецслужб и полицейских органов.
Составной частью складывающейся ситуации становится и конфликт пограничный, рассматриваемый в научной литературе как «разновидность конфликта вооруженного международного характера, в котором целями его участников бывают, как правило,
борьба либо за пересмотр государственной границы, за установление нового территориального порядка, улучшающего позиции одного государства за счет другого, либо, напротив, за неприкосновенность территории государственной» [11; 247].
Обратим внимание, что к источникам генерирования внешних военных опасностей отнесены не только те акторы, которые имеют отчетливую национально-государственную или блоковую идентификацию (вооруженные силы и специальные службы иностранных государств, НАТО), но и субъекты, такой идентификацией не располагающие (глобальный экстремизм и терроризм, транснациональная организованная преступность, международные вооруженные радикальные группировки, иностранные частные военные компании). Вторая группа устойчиво обозначается в научной литературе термином «некомбатанты», что подразумевает ее нахождение в «сером» поле военного и гуманитарного права.
Современный терроризм и насильственные проявления экстремизма стали результатом трансформаций военных технологий, приспособленных для решения таких задач, как устрашение населения, понуждение властных и иных структур к принятию тех или иных решений, смещение легитимной власти. Более того, в современной модели граница между терроризмом и насильственными формами экстремизма (к ним относится в т. ч. и насильственное изменение конституционного строя) настолько размыта, что можно говорить о прямом сращивании терроризма и экстремизма. «Подготовительным» этапом в логистике военного конфликта стандартно выступает дестабилизация внутриполитической и социальной ситуации, реализуемая т. н. неправительственными организациями.
Прямыми организаторами «цветных революций» (Сербия), «интернет-восстаний» (Иран, 2009) «революции достоинства» (Украина, 2014), молниеносно перераставшими во внутренние вооруженные
конфликты, были именно НПО. Однако, как пишет В. К. Белозеров, применение против этой «политической пехоты» военной силы требует серьезной проработки и подготовки. Ведь сегодня вряд ли кто-то способен объяснить, каким образом с подрывными акциями и «цветными революциями», управляемыми и финансируемыми извне, можно бороться, например, посредством нанесения ударов, маневра войсками и оружием и другими подобными действиями.
Обозначенные юридические конструкции создают своего рода «коридор возможностей» для легитимизации и обоснованного введения в научный оборот и термина «военно-полицейские операции». А объективно фиксируемые трансформации современного терроризма в сочетании с расширяющимся кругом источников внутренних и внешних угроз безопасности побуждают к разработке в теоретическом поле признаков специальных операций данного типа. В том числе совместных. В первую очередь в рамках таких организаций, как ОДКБ и СНГ (об одной из причин необходимости этого говорилось выше).
Безусловно, уже есть правовой механизм применения военной силы в рамках ОДКБ, и впервые он был продемонстрирован в январе 2022 года. Но, во-первых, это лишь частично было связано с угрозами, о которых говорилось выше. Во-вторых, стоит реально смотреть на «уровень суверенитета» и состояние механизма государственного управления (в первую очередь силовой составляющей) - это был Казахстан. В ряде других стран Содружества, и даже ОДКБ все могло бы пойти иначе.
Первичное предложение проработать вопрос о введении в научный оборот и тщательной проработке понятия «совместная военно-полицейская операция» (СВПО) было высказано Руководителем Антитеррористического центра государств-участников СНГ на Конференции по военным аспектам противодействия терроризму
на основе опыта боевых действий в Сирии, которая была проведена на базе Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации 15 марта 2017 года с участием начальников генеральных штабов стран СНГ.
Позднее в теоретическую проработку инициативы включились специалисты Главного научного центра Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, Академии военных наук, Академии управления МВД России, Академии национальной безопасности Республики Беларусь и др. Под редакцией Директора Росгвардии В. Золотова даже была опубликована отдельная книга [12], ряд научных статей был опубликован в сборниках АНБ РБ, в журнале НИИПБ СНГ.
При этом акцент был сделан на том, что речь идет о совместных операциях, которые могли бы проводиться в рамках взаимодействия нескольких государств - участников СНГ.
Повторюсь, что анализ современной ситуации, в первую очередь на внешних границах Содружества, показывает, что эффективное противодействие структурам международного терроризма, «террористическим армиям» (о которых уже упоминалось), в ряде случаев уже невозможно организовать силами одного государства, без привлечения возможностей антитеррористических и войсковых подразделений союзников.
Безусловно, проведение подобных операций должно сопровождаться и соответствующей правовой регламентацией как на уровне межгосударственном (двустороннем или многостороннем, в рамках Содружества Независимых Государств и т. д.), так и на уровне международного права в рамках универсальных и региональных конвенционных норм. Одним из первых шагов в данном направлении, на наш взгляд, должна стать реализация предложения, высказанного доктором юридических наук В. В. Алешиным, о необходимости дополнительного правового
закрепления противоправности нахождения на территории государства любых вооруженных формирований, не предусмотренных действующим внутренним законодательством (за исключением вооруженных формирований, действующих в соответствии с Уставом ООН). Одновременно введение термина СВПО предполагает и проработку правовых вопросов присутствия иностранных вооруженных формирований, спецслужб, полицейских и иных сил на территории страны (стран) Содружества, на которой проводится операция.
Следует учитывать и то, что сегодня деятельность МТО направлена на насильственное изменение конституционного строя сразу нескольких граничащих между собой государств, нарушение их территориальной целостности, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации, включая инспирирование «цветных революций», уничтожение государства как такового. Значительная часть боевых действий международных террористических организаций разворачивается в городах и крупных населенных пунктах.
Задачи восстановления конституционного порядка в таких условиях потребуют не поэтапной реализации войсковых операций, вслед за которыми идет оперативно-боевая и оперативно-розыскная деятельность компетентных органов, а осуществления всего комплекса действий одновременно, на одной и той же территории. Совершенно не исключена необходимость проведения таких операций и за пределами национальной территории того или иного государства. Более того - не исключена вероятность проведения такого рода масштабных операций совместными силами подразделений министерств обороны, органов безопасности, спецслужб и правоохранительных органов двух и более государств.
Фактически речь идет о формировании особого типа взаимодействия с привлечением разноведомственных сил и средств,
в том числе из различных дружественных государств.
Современное развитие событий позволяет предположить, что в случае критического обострения и неблагоприятного развития оперативной обстановки в любом из цен-тральноазиатских государств речь, скорее всего, пойдет о совместной с Российской Федерацией или другим государством -участником СНГ именно военно-полицейской операции. Такого рода сочетание функционала разных силовых структур будет включать в себя:
- сочетание разведывательных возможностей армии и оперативной работы спецслужб и органов внутренних дел;
- установление периметра «зоны ответственности» армейских подразделений армии и других силовых структур (в том числе - контроль воздушного пространства, береговых линий);
- охрана ключевых объектов инфраструктуры и дипломатических представительств;
- обучение воинских и полицейских подразделений специальным приемам контр -террористических операций, а фактически -приемам противодействия «партизанской» войне;
- физическую изоляцию групп террористов от мирного населения;
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Устав Организации Объединенных Наций. Ст. 2, п. 4.
2. Российская дипломатия и вызовы XXI века / Международная жизнь, 09.2012 // www.interaffairs.ru.
3. Подробно см.: Долженкова О. А. К вопросу о применении силы в международном праве // Право: история, теория, практика: материалы II Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2013 г.). Т. 1. - Санкт-Петербург: «Реноме», 2013. С. 131-136. (https://moluch.ru/conf/law/ агсЫуе/84/4077/ (дата обращения: 10.03.2023).
4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом
- организацию работы фильтрационных пунктов;
- обеспечение безопасности населения (эвакуация, вывод, перемещение в укрытия и т. д.);
- уничтожение убежищ и «схронов» террористов;
- проведение непрерывной информационной кампании на всем протяжении контртеррористической операции;
- ликвидацию или локализацию последствий террористических действий;
- военно-медицинское и иное обеспечение [13; 68-69].
По всей видимости, данные вопросы получат особую актуальность и по завершении чисто войсковой части специальной военной операции, когда речь пойдет об усилении мероприятий по денацификации на территории бывшей Украины. Это, скорее всего, также потребует решения чисто правовых вопросов, в том числе на межгосударственном и международном уровне. Тем более что историческая практика показывает, что желающих поучаствовать в этом процессе начнет прибавляться - многие начнут «поддерживать», «осознавать», «прозревать». И, соответственно, вносить свой вклад в новое мироустройство.
Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400. П. 37.
5. Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на коллегии ФСБ России 16 февраля 2017 года // kremlin.ru/ (дата обращения: 10.03.2023).
6. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400. П. 37.
7. В рамках межгосударственных объединений на постсоветском пространстве рассмотрение примера Российской Федерации наиболее актуально в силу ее
геополитического, военного, экономического и т. д. положения.
8. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400. П. 40 (5).
9. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400. П. 101 (13).
10. Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 25.12.2014 № Пр-2976.
11. Безопасность России. Правовые, социально-политические и научно-технические аспекты. Геополитические вопросы безопасности. Энциклопедический словарь-справочник. - М.: МГОФ, 2008. С. 247.
12. Организация сотрудничества компетентных органов государств - участников СНГ при проведении контртеррористических мероприятий: совместные военно-полицейские операции. Сборник статей / под общ. ред. Золо-това В. В. - М.: Редакция журнала «На боевом посту», 2017. - 136 с., илл.
13. Кардаш И. Л. Военно-полицейская операция как форма применения войск (сил) при осуществлении мероприятий контртеррористического профиля (теория вопроса) // Организация сотрудничества компетентных органов государств - участников СНГ при проведении контртеррористических мероприятий: совместные военно-полицейские операции. Сборник статей / под общ. ред. Золотова В. В. - М.: Редакция журнала «На боевом посту», 2017. С. 66-73.
