CC BY
133
Политика и правовое государство
В. С. АВДОНИН
ОСОБЕННОСТИ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Ключевые слова:
политическая централизация, отношения центра и регионов, современная Россия, административная реформа
В статье анализируется политика централизации, которая проводилась федеральным центром России в 2000 гг. Автор рассматривает этапы централизации, ее цели и результаты осуществления. Подробно исследуются процессы и явления, которые проявились на федеральном и региональном уровне. Автор считает, что итоги централизации достаточно неоднозначны и в связи с этим весьма вероятны изменения в политике централизации в России в будущем.
Key words:
policy of centralization, relations of federal centre and the regions, contemporary Russia, administrative reform
Policy of centralization, which has been provided by the federal centre of Russia during the 2000th years, is analyzed in the article. The author develops stages of centralization as well as its purposes and realization results. Processes and phenomena, which appeared on federal and regional level, are analyzed in detail. The author states that the results of centralization are controversial enough, and changes in the policy of centralization in Russia are quite possible in future.
В большинстве современных публикаций, посвященных российской региональной политике, так или иначе затрагивается тема политической централизации [см., напр.: 3-5; 8; 10; 14-19]. Данная проблематика рассматривается в различных аспектах и ракурсах, оценки этого явления тоже неоднозначны, но общий мотив публикаций состоит в том, что проводимая федеральным центром в 2000 гг. политика централизации кардинально изменила характер отношений центра и регионов в современной России.
Эпоха «федерализации», «регионализации» и центробежных тенденций, характерных для политики 1990 гг., сменилась в 2000 гг. эпохой централизации. Это означало, что центр или общегосударственные органы власти и управления перешли к постоянному наращиванию контроля за региональными политическими процессами, одновременно ограничивая влияние органов власти регионов на общенациональном уровне и автономию их действий в самих регионах. В итоге баланс отношений центра и регио-
нов явно изменился в пользу центра, а федерация в России приняла ярко выраженную централистскую форму. В литературе анализируются причины и условия возникновения этого процесса, исследуются достигнутые результаты и перспективы его возможного развития, подробно рассмотрен и сам ход централизации, выделяются его этапы.
Обычно переход к политике централизации связывают с именем второго Президента РФ В. В. Путина, а ее начальный этап — с началом его первого президентского срока (весна 2000 г.). Именно тогда началась так называемая «федеративная реформа», проложившая путь к политической централизации. В дальнейшем централизация, осуществ лявшаяся при Путине, только нарастала. Ряд исследователей склонны выделять в ней еще один этап, соотнося его со вторым сроком путинского президентства (2004-2008 гг.). На этом этапе централизация приняла еще более выраженный и всеохватный характер, а политическое доминирование центра в регионах еще больше возросло. В публикациях экспертов и аналитиков период после оставления Путиным президентского поста (2008-2009 гг.) характеризуется как время нарастания проблем в политике централизации, отмечается появление в ней неопределенности, новых аспектов и векторов, что позволяет говорить о возмож-
ных перспективах формирования нового этапа.
На наш взгляд, в политике централизации 2000 гг. можно условно выделить три этапа.
Первый этап (2000-2003 гг.) в целом характеризовался переходом от предшествующей модели отношений центра и регионов к новой, более централизованной. На этом этапе происходил демонтаж первой и институционализация второй, при этом продолжал сохраняться целый ряд особенностей прежней модели, что вело к присутствию в самой политике централизации элементов неопределенности, постепенно сокращающихся.
Второй этап (2004-2008 гг.) в целом характеризовался закреплением и развитием новой централи-стской политической модели, которой неопределенность была присуща в меньшей степени. Она приобрела собственную логику функционирования и воспроизводства.
Однако третий этап, начав -шийся с 2008 г., пока не проявляет тенденций к дальнейшему усилению централизации, он характеризуется нарастанием проблем и противоречий сформировавшейся модели, симптомами ее эрозии и необходимости пересмотра. В этот период в ней вновь усиливаются элементы неопределенности и четкая тенденция к ее демонтажу.
В нашем анализе политики централизации на разных ее этапах
Авдонин В. С. Особенности централизации и региональная политика
Политика и правовое государство
предполагается использовать концепцию «межполитических отношений», которая применялась в ряде исследовательских проектов [13; 20]. В общем плане она направлена на исследование взаимодействий политики центра с политическими, экономическими и социальными условиями и процессами в регионах, а также на отслеживание изменений, вызываемых этой политикой. С одной стороны, эта концепция направлена против чрезмерных дуалистических проявлений в исследованиях, посвященных общенациональным и территориальным аспектам общенациональной внутренней политики и политическим процессам собственно регионального уровня. С другой стороны, концепция «межполитических отношений» не предполагает упразднения региональной политической специфики, «растворения» и «поглощения» региональных политических процессов общенациональной политикой центра. Блок политики регионального уровня в ней неустраним. Вопреки централизации и политическому давлению центра этот уровень неизбежно сохраняет ту или иную степень политической автономии.
По сравнению с концепцией «баланса отношений», применяемой во многих исследованиях, посвященных политической регионалистике, направленной на анализ изменений (смещений) в общем балансе поли-
тических отношений центра и регионов [16], концепция «межполити-ческих отношений» имеет определенные отличия. Она предполагает различение взаимодействий между политикой центра и политикой в регионах на двух уровнях: по линии управленческой «вертикали» (политического взаимодействия между органами власти и управления) и по линии политического процесса в целом. Разумеется, эти измерения политики взаимно пересекаются и влияют друг на друга, в них прослеживаются зависимости и обратные связи. Тем не менее, различение этих двух измерений может быть методологически продуктивно. На его базе в рамках концепции «меж-политических отношений» формулируется идея двух «автономий», позволяющих фиксировать степень централизации политического процесса в регионах в двух выделенных «измерениях» (на уровне органов власти и управления, а также в рамках политического процесса в целом) [13, с. 13-16.]. Образуемое двумя шкалами «автономии» аналитическое пространство дает возможность сопоставлять изменения в политических отношениях центра и регионов как в сфере властной «вертикали», так и в других областях политического процесса, выделяя сходства и различия происходящих в них явлений. В целом этот подход позволяет, на наш взгляд, более объемно и всесторонне рас-
смотреть различные аспекты политических отношений центра и регионов, фиксировать определенные ритмы, тенденции, векторы происходящих изменений, выявлять связанные с этим проблемы.
Политика централизация в 2000-2003 гг.
Этот начальный этап реализации политики централизации уже достаточно хорошо изучен. В основном подробно рассматривались мероприятия «федеративной реформы», начавшейся в мае 2000 г., вскоре после вступления В. В. Путина в должность Президента РФ [17; 18]. Хотя в политическом плане поворот к централизации начался, на наш взгляд, несколько раньше — в конце 1999 г., после успеха на выборах в Госдуму пропрезидентского избирательного объединения «Единство». Этот успех означал политическое ослабление сил регионов, сплотившихся вокруг блока «Отечество — Вся Россия» (ОВР), получившего на выборах существенно более скромный результат, что и открыло путь к централизации. В начале 2000 г., еще до старта «федеративной реформы» произошло еще несколько значимых событий, способствовавших переходу к новой политике. Прежде всего, это отказ блока ОВР в лице его лидера Е. М. Примакова от борьбы за президентский пост, что означало
дальнейшее политическое разоружение регионалистских сил перед лицом центра. Они признавали его приоритет и отказывались от конфронтационного сценария президентских выборов. В этот же период центр начал массовые замены ельцинских полпредов в регионах на выходцев из силовых структур, формируя в регионах кадры будущей «федеративной реформы». Можно также добавить, что все это происходило на фоне достаточно успешного подавления вооруженного сепаратизма в Чечне, демон стрирующего решительность намерений центра. Победа Путина на президентских выборах в первом же туре показала, что ресурсы центра в регионах весьма значительны и путь к «федеративной реформе» открыт.
Сама реформа, как отмечали многие исследователи процессов централизации, прошла относительно бесконфликтно. И введение федеральных округов, и назначение полпредов, и формирование института федеральных инспекторов в регионах, и консолидация в регионах федеральных ведомств, и изменение способа формирования Совета Федерации прошли достаточно спокойно. Критики реформы со стороны региональных лидеров было немного. Но отдельные критические выступления все же были. Они исходили, как правило, не от ведущих «губернаторов-тяжеловесов»,
Авдонин В. С. Особенности централизации и региональная политика
Политика и правовое государство
а от глав сравнительно небольших регионов, связанных с оппозицией. Например, с критикой реформы выступал рязанский губернатор Вячеслав Любимов, связанный с КПРФ. Он заявлял, что реформа «толкает в прошлое», ведет к тому, «что мы уже проходили», выражая особое недовольство перераспределением налоговых доходов в пользу центра [9, с. 2]. Но уже через полгода он официально заявил о пересмотре своих взглядов на «федеративную реформу» и выступил с ее одобрением.
Таким образом, в целом реформа прошла относительно гладко. Хотя введенные в ходе ее институциональные изменения заметно меняли баланс политических отношений в пользу центра, вели к значительному сокращению ресурсов и автономии региональной власти. О причинах успеха политики централизации на этом этапе в литературе, посвященной данной проблематике, существуют разные мнения. Условно их можно разделить на три группы. Представители первой — делают упор на политико-административные или политико-силовые компоненты реформы, особо подчеркивая роль установления центром контроля над силовыми ресурсами и правоохранительными органами в регионах [11]. Эти мероприятия предопределили успех и всех других элементов реформы. Региональной фронде были проде-
монстрированы ресурсы административно-силового контроля центра, и она отступила. Другие исследователи подчеркивают роль политико-экономических компонентов [20]. Реформа совпала с экономическим ростом и активизацией межрегионального движения капитала, что требовало «открытия» регионов и вовлечения их ресурсов в общенациональный и внешний рынки. Централизация обеспечивала этот процесс в политико-административном плане, ограничивая региональную автономию и облегчая проникновение в регионы новых экономических игроков. Наконец, третья группа ученых делает упор на политико-культурные компоненты [2]. Строительство властной «вертикали» возрождало советские принципы бюрократического централизма, близкие ментальности постсоветских региональных элит. Не затрагивая клановых и клиентских основ их власти, оно вело к замене состояния неопределенной децентрализации привычной иерархической вертикалью, что способствовало ее восприятию в регионах.
Разумеется, все эти объяснения «успеха» политики централизации не противоречат, а дополняют друг друга. В целом они формируют ее комплексное объяснение, базирующееся на учете и анализе соотношения различных факторов и аспектов, а также на осмыслении их ком-
плексного действия. С точки зрения концепции «межполитических отношений», в данном случае важно подчеркнуть два момента. Во-первых, централизация на этом этапе затронула, прежде всего, административную «вертикаль», создав систему ограничителей для региональной власти и урезав ее автономию. Политические же процессы, происходившие в целом в регионах, не вписывались в полной мере в масштабы политики централизации, их автономия оставалась достаточно высокой. Во-вторых, в рамках самой властной «вертикали» централизация не была сугубо авторитарной, а имела важную политическую составляющую, базируясь на сериях «обменов» и «договоренностей» с региональными лидерами. При этом содержание этих «обменов» и «пактов» обладало существенной региональной спецификой, отличаясь от региона к региону.
В ряде случаев централизация действительно вела к политическому ослаблению губернаторов, их смене и реконфигурации региональных элит, в которых усиливались группировки, связанные с интересами центра. Но это происходило далеко не всегда. Достаточно распространенным явлением стали случаи достижения договоренностей центра с влиятельными главами крупных регионов. В обмен на утрату ряда полномочий и сокращение ав-
тономии от центра губернаторы получали от него различные типы «компенсации», что вело к сохранению и даже укреплению их власти внутри региона.
В целом режимы губернаторов в регионах на этом этапе централизации парадоксальным образом укреплялись. Это подтверждают и исследования конкретных региональных случаев, и общая статистика выборов действующих глав регионов в этот период. Объяснение данного феномена дают концепции «клиентелизма» и «боссизма («ка-сикизма»), представленные в политических исследованиях [1; 21]. Централизация в этот период часто осуществлялась на основе сотрудничества («пакта») центра и агрегированных с ним региональных сил вокруг сильнейшего из местных «боссов», которым, как правило, был глава субъекта Федерации. Система его господства в регионе не затрагивалась, борьба местных элитных кланов с ним не поощрялась. Центр делал ставку на сильнейший клан, с лидером которого и заключал «пакт» о его поддержке в обмен на лояльность по отношению к проводимой центром политике. В итоге этот клан и его глава становились еще сильнее, и другие группы вынуждены были прекращать с ним борьбу, предпочитая подчиниться, а не соперничать с ним. Монопольное правление господствующей группировки усили-
Авдонин В. С. Особенности централизации и региональная политика
Политика и правовое государство
валось, а ее лидер (губернатор) одновременно становился более лояльным и подконтрольным центру. Этот механизм в основном и обеспечивал относительную политическую стабильность в регионах в условиях проводимой централизации.
Разумеется, модель «боссизма» была не безупречна. Она могла давать сбои. Центр, например, мог ошибиться в ставке на сильнейший элитный клан, поддержанная им фигура могла проиграть на выборах более влиятельной местной группе, либо столкнуться со значимым противодействием других сильных игроков. В этом случае политика в регионе, как правило, дестабилизировалась, а соперничество элитных кланов возрастало. Но все же это было, скорее, исключением, чем правилом. К тому же сама по себе их лояльность по отношению к центру и в этих случаях не страдала, т. к. сами соперничающие в регионах группировки вели борьбу за статус наиболее лояльной по отношению к центру.
За пределами властной «вертикали» централизация на этом этапе в основном ограничивалась началом строительства «партии власти» — «Единой России» (ЕР). Хотя формулировка «за пределами» здесь, конечно же, условна. «Партия власти» по определению была составной частью, встроенной в «вертикаль» власти, но этот институт простирался также и за ее
пределы, охватывая значительно более широкий круг региональных элит, и был нацелен на контроль политического процесса в целом. Строительство «партии власти» входило в стратегический план централизации, но в начальный период «федеративной реформы», во всяком случае, до конца 2003 г. имело второстепенное значение. По существу, самым значительным событием в реализации этого направления централизации стало организационное оформление в 2002 г. «Единой России». В ней были объединены сегменты региональных элит, распределенные ранее между двумя «партиями власти» — «Единством» и «Отечеством». С точки зрения политики централизации, это событие полностью соответствовало модели договоренностей или «пактов» центра и региональных «боссов». В созданную центром «Единую Россию» вливались ресурсы регио-налистских сил «Отечества» на определенных условиях. Об этом свидетельствовали и необычайно сложные в начальный период руководящие структуры новой партии, в которых были представлены видные региональные «тяжеловесы», а также проявлялась существенная автономия региональных отделений от центрального руководства. Большего уровня централизации, чем модель «пактов» и «обменов» с «регионалами» под эгидой центра, на партийном направлении этой
политики в тот период добиться не удалось.
Таким образом, в целом результаты осуществления централизации на этом этапе можно оценить как стратегический успех централист-ских сил и отступление регионализма. Но одновременно они свидетельствовали и об определенных ограничениях и несовершенстве этой политики, что определялось сохранявшейся практикой элитных «пактов» в отношениях центра и региональных элит, не позволявших центру проводить свою политику более решительными и, если угодно, авторитарными методами. Кроме того, эта политика была сосредоточена в основном в сфере бюрократической «вертикали» и весьма скромно затрагивала региональные политические процессы за ее пределами, что порождало неопределенность ее дальнейшего развития.
Усиление централизации (2004-2008 гг.)
Обычно этот этап прежде всего связывают с отменой в регионах губернаторских выборов и переходом к фактическому назначению региональных глав. Данное институциональное изменение действительно было весьма существенным и повлекло за собой дальнейшую перестройку в системе отношений регионов и центра. Формально этот переход был мотивирован необхо-
димостью дальнейшего укрепления «президентской вертикали» в обстановке террористической угрозы. (Президент огласил это решение в сентябре 2004 г. после серии терактов на Северном Кавказе.) Но фактически, как считается, оно готовилось и прорабатывалось заранее, вероятно, даже еще до переизбрания В. В. Путина на второй президентский срок [18, с. 588]. Основанием для этого перехода могли служить многие обстоятельства самого разного характера. Это и выше упомянутый относительный успех централизации на предыдущем этапе, дающий возможность двигаться дальше, и соображения геополитического и внешнеполитического характера, и вопросы дальнейшего проведения реформ в условиях экономического роста, и тренд укрепления личной власти Путина и влияния «питерской команды» президента в высшем руководстве страны, и многое другое.
Как и в случае с «федеративной реформой» на предшествующем этапе, отмена губернаторских выборов прошла относительно спокойно. Несмотря на критические высказывания ряда политиков, экспертов и данные опросов общественного мнения, губернаторский корпус заметного противодействия этому нововведению не оказал. Победа В. В. Путина на президентских выборах 2004 г. с более убедительным, чем в 2000 г., результатом, интер-
Авдонин В. С. Особенности централизации и региональная политика
Политика и правовое государство
претировалась как легитимация его предшествующего курса, в том числе и в сфере отношений с регионами, что позволяло действовать еще более решительно в направлении укрепления «президентской вертикали». В то же время дальнейшее движение по этому пути требовало вовлечения в централизацию и более широкого пласта региональных политических процессов.
Наращивание «вертикали» по линии исполнительной власти должно было подкрепляться и другими мероприятиями. В политическом плане для развития централизации особое значение имело дальнейшее выстраивание централизованной модели «партии власти» — «Единой России», а затем и централизация всей партийной системы в рамках проводившейся партийной реформы. Эти процессы, на наш взгляд, подготовили, а затем и постоянно сопровождали новый этап централизации «властной вертикали», включавший и отмену губернаторских выборов.
Важным обстоятельством, повлиявшим на централизацию партийной «вертикали», стали события, связанные с формированием большинства в Государственной Думе после парламентских выборов в декабре 2003 г. Электоральный результат созданной за год до этих выборов «Единой России» составил 37%. Она стала первой по числу полученных голосов партией Госу-
дарственной Думы. В то же время по этому показателю она была еще далека от статуса доминирующей партии. Ее результат полностью совпадал с суммой результатов «Единства» (23 %) и ОВР (14 %) в 1999 г. Он показал, что входящие в ЕР региональные лидеры, контролирующие часть ее электората в регионах, не смогли или не захотели существенно расширить ее ряды. Для превращения «Единой России» в доминирующую парламентскую партию потребовалось манипулирование мандатами, которым занимались представители центра. В Госдуме усилиями центра в начале 2004 г. было сфабриковано конституционное большинство ЕР, намного превосходящее ее реальные электоральные результаты1. После этого роль региональных начальников в партии резко снизилась, изменилась конфигурация ее руководящих органов, была введена практика жесткой партийной централизации, а элементы договорной модели были вытеснены практикой директивных указаний. Другим следствием сфабрикованного «большинства» ЕР стал упадок рейтинга других партий, повлекший централизацию и всей партийной системы страны.
Можно отметить, что практически параллельно с подготовкой
Получив 37% голосов, ЕР контролировала в Госдуме 68% мандатов [6, с. 40].
и осуществлением проекта отмены выборов губернаторов центр проводил и политику жесткой централизации в «Единой России». Прежде всего, был положен конец «вольнице» депутатов ЕР в Госдуме, а затем было централизовано и управление региональными отделениями партии. Вместе с переходом к практике выдвижения глав регионов президентом началось и массовое вступление действующих губернаторов в «Единую Россию». Властная «вертикаль» быстро смыкалась с партийной «вертикалью». На региональные политические процессы все это оказывало существенное влияние, создавая условия для сокращения их автономии. Зависимость губернаторов от центра по административной линии дополнялась ростом их зависимости от «Единой России» по партийной, что вынуждало их влиять на региональный политический процесс в интересах этой партии, контролируемой центром.
Но политика централизации, осуществлявшаяся через партийную «вертикаль» ЕР, столкнулась в ряде регионов с определенными проблемами. На выборах региональных законодательных собраний вплоть до 2004-2005 гг. местные элиты предпринимали достаточно успешные попытки формирования региональных партий и партийных блоков из отделений малых партий. Эти образования получали значи-
тельный процент голосов, создавая конкуренцию отделениям крупных федеральных партий, прежде всего ЕР, а в некоторых случаях даже получали большинство. ЕР, несмотря на все усилия, еще не могла претендовать во многих регионах на электоральное доминирование [7, с. 32], а «автономия» политических процессов в регионах оставалась достаточно высокой. Это влияло и на губернаторов. Некоторые из них пытались маневрировать между установками центра на поддержку «Единой России» и альтернативными доминирующими партиями и блоками, чтобы обеспечить себе «коалиции поддержки» при одобрении в региональном представительном органе власти.
Для устранения этих проблем понадобилось новое ужесточение партийного и избирательного законодательства, вследствие которого запрещались региональные партии и партийные блоки, резко ужесточались критерии партийной деятельности и вводились преференции для крупных парламентских партий. Централизация партийной политики в условиях полного доминирования ЕР в общенациональном парламенте практически не оставляла губернаторам и региональным элитам другого выбора, кроме поддержки «Единой России». После введения всех этих партийных и избирательных новаций ее показатели на региональных выборах заметно возросли,
Авдонин В. С. Особенности централизации и региональная политика
Политика и правовое государство
а роль в политических процессах в регионах существенно усилилась.
Новый раунд централизации привел и к модификации практики «боссизма». Для центра он становился все менее нужным, поскольку в условиях жесткой централизации как по административной, так и по партийной линии «обмены» и «пакты» с региональными «боссами» теряли смысл. Требовавший каких-то уступок от центра региональный лидер мог быть просто заменен человеком центра при одобрении региональных законодателей, оценка большинства которых контролировалась через «Единую Россию». Практика «боссизма» на этом этапе стала постепенно вытесняться тактикой авторитарного администрирования. Но полностью отказаться от «пактов с боссами» центр не решался. Об этом говорила практика «назначения» глав регионов по новым правилам. Более чем в половине случаев центр сохранял «контракты» с прежними главами регионов, в том числе и с теми, кто находился у власти несколько сроков подряд или вполне подходил под образ региональных «боссов». Естественно, что условия «контракта» со стороны центра на этапе более жесткой централизации становились жестче. Вместе с тем они вполне уживались и с новой практикой «назначений», и с практикой партийной «вертикали».
Политика централизации с 2008 г.
В российской политике 2008 г. был во многих отношениях весьма примечательным. В этом году во второй раз в постсоветской истории произошла смена президента страны по модели «преемника», укрепив этот неформальный институт в российской политике. Вместе с тем возникшая после этого система власти выглядит достаточно необычно. Экс-президент не ушел от дел, а сохранил за собой ключевой пост премьер-министра и активно действует в политике наряду с новым президентом. Кроме того, с 2008 г. на российскую политику воздействует экономиче ский кризис, вызывающий осложнение многих проблем. Эконо мический рост предшествующего периода прекратился, обострилась социальная, а в какой-то мере и политическая ситуация. В 2008 г. Россия столкнулась и с острой внешнеполитической ситуацией, затронувшей ряд южных регионов страны. Для политики централизации, о которой шла речь выше, эти процессы имеют существенное значение. Они позволяют более рельефно высветить как ее достижения, так и проблемы, обозначить ее промежуточные итоги, а также тенденции дальнейшей эволюции.
К исходу президентского правления В. В. Путина в рамках политики централизации получили развитие институты федерального вме-
шательства, санкций и контроля, усилилось влияние центра на кадровую и бюджетную политику в регионах, на местах укрепились и расширились структуры федеральных ведомств, представительство регионов в центре также, по сути дела, было взято под контроль. Централизация в этот период способствовала унификации и управляемости политики в регионах и за пределами собственно властной (административной) «вертикали». Реализуемая политика затронула сферу партийного строительства и избирательных институтов, финансово-экономическую, а также идеологическую сферу. В партийной системе был закреплен приоритет федеральных партий, обеспечено доминирование «партии власти» — «Единой России», резко сокращен партийный спектр. С учетом интересов централизации была преобразована и избирательная система, в области экономики повысилась роль вертикально интегрированных общенациональных холдингов и централизованных госкорпораций, в идеологии были восстановлены и закреплены идеологемы сильного, централизованного, единого российского государства.
Вместе с тем централизация этого периода показала, что в политике центра жесткое выстраивание и укрепление «вертикали» власти явно преобладает над «горизонтальной» функцией центра в федератив-
ном государстве. Баланс этих компонентов явно нарушен в пользу наращивания административной централизации при ослаблении институтов «функционального» взаимодействия с регионами (переговорных «площадок», агрегирования и представительства региональных интересов и т. д.), а также и институтов политического участия и представительства внутри регионов. Также и демократическое развитие в регионах было принесено в жертву централизованному бюрократическому управлению.
Критические мнения в адрес политики централизации не раз высказывались еще до кризиса. Теперь ситуация меняется, но явно не в благоприятную для этой политики сторону. Ведь экономический рост, как считается, «смягчал» курс на централизацию, делая его менее конфликтным. Теперь еще одним фактором, влияющим на эту политику, становится экономический кризис. Направленность его воздействия может оцениваться неоднозначно. С одной стороны, кризис ведет к сокращению ресурсов федерального центра и ослаблению потенциала его влияния на регионы, с другой — стимулирует мобилизационную политику и стремление еще больше усилить контроль. На практике мы видим и то, и другое. Вместе с тем, политический опыт кризиса 1998— 1999 гг. показал, что в кризисной обстановке в целом преобладала
Авдонин В. С. Особенности централизации и региональная политика
Политика и правовое государство
тенденция к политическому ослаблению центра, вызвавшая всплеск регионализации. На этот раз ситуация иная, центр располагает большим объемом экономических ресурсов и жесткой властной «вертикалью», но логика кризиса та же: в целом он ведет к сокращению ресурсного потенциала и влияния центра. В этих условиях централизация будет сталкиваться с необходимостью регионализации «антикризисной политики» и повышения роли региональной власти в проведении антикризисных мер, отвечающих региональной специфике. Центр не сможет решать кризисные проблемы повсюду.
Поэтому центр вынужден поощрять «управляемую» регионализацию. В его риторике стало больше призывов к регионам «искать резервы на местах», вырабатывать региональные антикризисные программы, опираться на оригинальные решения местных проблем, не обращаясь к центру. Конечно, созданный централизацией более высокий потенциал контроля над регионами будет сдерживать процесс «антикризисной автономизации» регионов, стараясь не допустить «разгула регионализма», выхода его на политический уровень. Но, похоже, что регионы уже почувствовали колебания центра. В их риторике появились призывы к «новой региональной политике», больше учитывающей интересы регионов
и предполагающей режим политического диалога регионов и центра. Конечно, эти призывы вовсе не означают, что центр обязательно им последует. Но само их появление, на наш взгляд, свидетельствует о тенденции к ослаблению доминирования в региональной политике прежнего курса на жесткую централизацию.
Еще один фактор, влияющий сегодня на региональную политику, — новая бицентричная властная модель («тандемократия», «дуумвират», «диархия» и т. д.) на уровне федерального центра, возникшая в 2008 г. после выборов нового Президента РФ Д. А. Медведева. Для политики централизации это, так или иначе, создает турбулентные эффекты, ведущие к ослаблению ее определенности и эффективности. Перераспределение функций и задач внутри вертикали власти сопровождается, например, явным спадом активности структур полпредов в федеральных округах, введением новой системы назначения губернаторов (через выдвижение партией), планами изменений системы регионального представительства в Совете Федерации РФ и т. д. Все это свидетельствует о дестабилизации или даже пересмотре прежнего курса региональной политики, о поиске новых ресурсов и способов управления, о тенденциях формирования нового баланса в отношениях с регионами.
Нельзя не отметить те явления и процессы, которые фиксируются в самих регионах как уже проявившиеся эффекты политики централизации, проводившейся последние годы. Помимо очевидных проявлений усиления контроля и влияния центра ряд эффектов может оцениваться весьма неоднозначно. Иногда даже указывается, что федеральная политика централизации в ряде аспектов страдает противоречиями и отсутствием ясной стратегической линии [16, с. 259]. Например, отмена выборов и фактическое назначение губернаторов уже породили целый ряд проблем. В некоторых регионах возникли феномены «имитационного губернаторства», означающего фактическое отчуждение новых глав от участия в политике в регионах. Проявили себя проблемы кадрового дефицита, ухудшения качества управления, требующие новых замен, отсутствия опыта публичности у новых глав и т. д. Не вполне оправдала себя и централизация через усиление в регионах
федеральных партий. Их деятельность на местах во многом является имитационной и отчужденной, а негативное отношение к ним усиливается. Буксуют либо глохнут на местах и многие другие элементы политики центра, внедряемой в регионах (муниципальная реформа, проекты укрупнения регионов, «строительство» гражданского общества и т. д.).
Таким образом, в целом можно полагать, что изменения в политике централизации в России весьма вероятны. Изменение экономических и политических условий ведет к тому, что курс на централизацию постепенно теряет прежнюю жесткость и определенность. Порождаемые им проблемы вызывают формирование новых тенденций, ограничивающих централизацию и намечающих переход к «новой региональной политике», которая может характеризоваться большей гибкостью, многообразием и диалогом в отношениях регионов и центра.
1. Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.
2. Афанасьев М. Невыносимая слабость государства. М., 2006.
3. Баранов А. В., Вартумян А. А. Политическая регионалистика. М., 2004. Вып. 1-3.
4. Галкин А. А. и др. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. № 4.
5. Галкин А. А. и др. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3.
6. Голосов Г. В. Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских выборах 2003 г. // Третий электоральный цикл в России, 2003-2004 гг. СПб., 2007.
7. Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Соп1га. 2008. № 1.
8. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006
9. Любимов В. Н. Запрягаем ... Куда поскачем? // Советская Россия. 2000. 22 июня.
10. Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2005.
11. Петров Н. Силовое измерение федеральной реформы // Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005.
Авдонин В. С. Особенности централизации и региональная политика
Политика и правовое государство
12. Политическая регионалистика: теория и практика. М., 2003.
13. Пространственные факторы в формировании партийных систем: диалог американистов и постсоветологов / под ред. К. Мацузато. Саппоро; Екатеринбург, 2002.
14. Региональные процессы в современной России. М., 2002.
15. Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М., 2006.
16. Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007.
17. Федеральная реформа 2000-2003. Федеральные округа. М., 2003. Т. 1.
18. Федеральная реформа 2000-2004. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005. Т. 2.
19. Федосов П. А. и др. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Полис. 2002. № 4.
20. Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / под ред. К. Мацузато. М., 2004.
21. Matsusato K. From Communist Boss Politics to Post-Communist Caciquismo // Communist and PostCommunist Studies. 2001. Vol. 34. № 2.
