CC BY
157В. С. Авдонин
ПОЛИТИКА ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ 2000-х гг.
(ЭТАПЫ И ПРОБЛЕМЫ)
1. Централизация: этапы и подходы к анализу
В большинстве современных публикаций по российской региональной политике так или иначе затрагивается тема политической централизации1. Она рассматривается в различных аспектах и ракурсах, оценки тоже неоднозначны, но общая мысль публикаций состоит в том, что проводимая федеральным центром в 2000-е гг. политика централизации кардинально изменила характер отношений центра и регионов в современной России. Эпоха «федерализации», «регионализации» и центробежных тенденций, характерных для политики 1990-х гг., сменилась в 2000-е гг. эпохой централизации. Она означала, что центр или общегосударственные органы власти и управления перешли к постоянному наращиванию контроля за региональными политическими процессами, одновременно ограничивая влияние органов власти регионов на общенациональном уровне и автономию их действий в самих регионах. В итоге баланс отношений центра и регионов явно изменился в пользу центра, а федерация в России приняла ярко выраженную централистскую форму. В литературе анализируются причины, условия, проблемы этого
1 См., напр.: Галкин А. А. и др. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3; Галкин А. А. и др. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. № 4; Федосов П. А. и др. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Полис. 2002. № 4; Региональные процессы в современной России. М., 2002; Политическая регионалистика: теория и практика. М., 2003; Баранов А. В., Вартумян А. А. Политическая регионалистика. Вып. 1-3. М., 2004; Федеральная реформа 2000-2003. Т. 1. Федеральные округа. М., 2003; Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005; Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2005; Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М., 2006; Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006; Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007 и др.
процесса, исследуются достигнутые результаты и перспективы его возможного развития, подробно рассмотрен и сам ход централизации, выделяются его этапы.
Обычно переход к политике централизации связывают с именем второго президента России Владимира Путина, а ее начальный этап синхронизируют с началом его первого президентского срока (весна 2000 г.). Именно тогда началась так называемая федеративная реформа, проложившая путь к политической централизации. В дальнейшем централизация при Путине только нарастала. Ряд исследователей склонны выделять в ней еще один этап, соотнося его со вторым сроком путинского президентства (2004-2008 гг.). На этом этапе централизация приняла еще более выраженный и всеохватный характер, а политическое доминирование Центра в регионах еще больше возросло. Что касается периода после ухода Путина с поста президента (2008-2009 гг.), то в публикациях экспертов все чаще отмечается нарастание проблем и сложностей в централизатор-ской политике, появление в ней неопределенности, новых аспектов и векторов, что позволяет говорить о возможном формировании некоего нового этапа.
На наш взгляд, в политике централизации в 2000-е гг. можно условно выделить три этапа. Первый этап (2000-2003 гг.) в целом характеризовался переходностью от предшествующей модели отношений центра и регионов к новой, более централизованной. На этом этапе происходил демонтаж первой и инсти-туционализация второй. В то же время целый ряд особенностей прежней модели на этом этапе продолжал сохраняться, что вело к присутствию, хотя и постепенно сокращающемуся, и в самой политике централизации элементов неопределенности. Второй этап (2004-2008 гг.) в целом отразил закрепление и развитие новой централистской политической модели, неопределенность в ней сократилась, она приобрела собственную логику функционирования и воспроизводства. Однако третий этап (с 2008 г.) пока не подтверждает тенденций к дальнейшему усилению централизации, он характеризуется нарастанием проблем и противоречий сформировавшейся модели, признаками ее эрозии и пе-
ресмотра. В этот период в ней вновь усиливаются элементы неопределенности, и четкой тенденции к ее демонтажу либо к ее новому укреплению пока не просматривается.
В нашем анализе политики централизации на разных ее этапах предполагается использовать концепцию «межполитических отношений», которая применялась в ряде исследовательских проектов1. В общем плане она направлена на исследование взаимодействий политики Центра с политическими, экономическими и социальными условиями и процессами в регионах и в отслеживании изменений, вызываемых этой политикой. С одной стороны, эта концепция направлена против чрезмерного дуалистического разведения в исследованиях региональной политики ее общенационального аспекта (территориального аспекта общенациональной внутренней политики) и политических процессов собственно регионального уровня. С другой стороны, концепция «межполитических отношений» не предполагает упразднения региональной политической специфики, «растворения» и «поглощения» региональных политических процессов общенациональной политикой центра. Блок политики регионального уровня в ней неустраним. Вопреки централизации и политическому давлению центра этот уровень неизбежно сохраняет ту или иную степень политической автономии.
По сравнению с концепцией «баланса отношений», применяемой во многих исследовательских проектах по политической регионалистике и направленной на исследование изменений (смещений) в общем балансе политических отношений центра и регионов2, концепция «межполитических отношений» имеет определенные отличия. Она предполагает различение взаимодействий между политикой центра и политикой в регионах по двум линиям: по линии управленческой «вертикали» (политического взаимодействия между органами власти и управления) и по ли-
1 См.: Пространственные факторы в формировании партийных систем: диалог американистов и постсоветологов / под ред. К. Мацузато. Саппоро; Екатеринбург, 2002; Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / под ред. К. Мацузато. М., 2004.
2 См., напр.: Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007 и др.
нии политического процесса в целом. Разумеется, эти линии или измерения политики взаимно пересекаются и влияют друг на друга, в них прослеживаются зависимости и обратные связи. Тем не менее, различение этих двух измерений может быть методологически продуктивно. На его базе в рамках концепции «межполитических отношений» формулируется идея двух «автономий», позволяющих фиксировать степень централизации (зависимости/независимости) политического процесса в регионах в двух выделенных «измерениях» (по линии органов власти и управления и по линии политического процесса в целом) от их общенациональных аналогов1. Образуемое двумя шкалами «автономии» аналитическое пространство дает возможность анализировать и сопоставлять изменения в политических отношениях центра и регионов как в сфере властной «вертикали», так и в других областях политического процесса, выделяя сходства и различия происходящего в этих сферах. В целом этот подход позволяет, на наш взгляд, более объемно и всесторонне рассмотреть различные аспекты политических отношений центра и регионов, фиксировать различные ритмы, тенденции, вектора происходящих изменений, выявлять связанные с этим проблемы.
2. Политика централизации в 2000-2003 гг.
Этот начальный этап политики централизации уже достаточно хорошо изучен. В основном, подробно рассматривались мероприятия «федеративной реформы», начавшейся в мае 2000 г., вскоре после вступления В. Путина в должность президента2. Хотя в политическом плане поворот к централизации начался, на наш взгляд, несколько раньше - в конце 1999 г., после успеха на выборах в Госдуму пропрезидентского избирательного объединения «Единство». Этот успех означал политическое ослабление регионалистских сил, сплотившихся вокруг блока «Отечество - Вся Россия», получившего существенно более скром-
1 См.: Пространственные факторы ... С. 13-16.
2 См.: Федеральная реформа 2000-2003. Т. 1. Федеральные округа. М., 2003; Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005.
ный результат, что и открыло путь к централизации. В начале 2000 г., до старта «федеративной реформы», произошло еще несколько значимых событий, способствовавших переходу к новой политике. Прежде всего, это отказ блока ОВР в лице его лидера Евгения Примакова от борьбы за президентский пост, что означало дальнейшее политическое разоружение регионалист-ских сил перед лицом Центра. Они признавали его приоритет и отказывались от конфронтационного сценария президентских выборов. В этот же период Центр начал массовые замены «ельцинских» полпредов в регионах на выходцев из силовых структур, формируя в регионах кадры будущей «федеративной реформы». Можно также добавить, что все это происходило на фоне достаточно успешного подавления вооруженного сепаратизма в Чечне, демонстрирующего решительность намерений центра. Победа Путина на президентских выборах в первом же туре показала, что ресурсы центра в регионах весьма значительны, и путь к «федеративной реформе» открыт.
Сама реформа, как отмечали многие авторы, прошла относительно бесконфликтно. И введение федеральных округов, и назначение полпредов, и формирование института федеральных инспекторов в регионах, и консолидация в регионах федеральных ведомств, и изменение способа формирования Совета Федерации прошли достаточно спокойно. Критики реформы со стороны региональных лидеров было немного. Но отдельные критические выступления все же были. Они исходили, как правило, не от ведущих «губернаторов-тяжеловесов», а от глав сравнительно небольших регионов, связанных с оппозицией. Например, с критикой реформы выступал рязанский губернатор Вячеслав Любимов, связанный с КПРФ. Он заявлял, что реформа «толкает в прошлое», ведет к тому, «что мы уже проходили», выражая особое недовольство перераспределением налоговых доходов в пользу Центра1. Но уже через полгода он официально заявил о пересмотре своих взглядов на «федеративную реформу» и выступил с ее одобрением.
1 Любимов В. Н. Запрягаем ... Куда поскачем? // Советская Россия. 2000. 22 июня. С. 2.
Таким образом, в целом реформа прошла относительно гладко. Хотя введенные в ходе ее институциональные изменения заметно меняли баланс политических отношений в пользу центра, вели к заметному сокращению ресурсов и автономии региональной власти. О причинах успеха политики централизации на этом этапе в литературе существуют разные мнения. Условно их можно разделить на три группы. Первые делают упор на политико-административные или политико-силовые компоненты реформы, особо подчеркивая роль установления центром контроля над силовыми ресурсами и правоохранительными органами в регионах1. Эти мероприятия предопределили успех и всех других шагов реформы. Региональной фронде были продемонстрированы ресурсы административно-силового контроля центра, и она отступила. Вторые подчеркивают роль политико-экономических компонентов2. Реформа совпала с экономическим ростом и активизацией межрегионального движения капитала, что требовало «открытия» регионов и вовлечения их ресурсов в общенациональный и внешний рынки. Централизация обеспечивала этот процесс в политико-административном плане, ограничивая региональную автономию и облегчая проникновение в регионы новых экономических игроков. Наконец, третья группа делает упор на политико-культурные компонен-ты3. Строительство властной «вертикали» возрождало советские принципы бюрократического централизма, близкие ментально-сти постсоветских региональных элит. Не затрагивая клановых и клиентских основ их власти, оно вело к замене состояния неопределенной децентрализации привычной иерархической вертикалью, что облегчало ее восприятие в регионах.
Разумеется, все эти объяснения «успеха» политики централизации не противоречат, а дополняют друг друга. В целом они формируют ее комплексное объяснение, базирующееся на учете
1 См., напр.: Петров Н. Силовое измерение федеральной реформы // Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005 и др.
2 См.: Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / под ред. К. Мацузато. М., 2004 и др.
3 См.: Афанасьев М. Невыносимая слабость государства. М., 2006 и др.
и анализе соотношения различных факторов и аспектов, а также на осмыслении их комплексного действия. С точки зрения концепции «межполитических отношений» в данном случае важно подчеркнуть два момента. Во-первых, централизация на этом этапе затронула, прежде всего, административную «вертикаль», создав систему ограничителей для региональной власти и урезав ее автономию. Политические же процессы в целом в регионах этой централизацией в полной мере не охватывались, а их автономия оставалась достаточно высокой. Во-вторых, в рамках самой властной «вертикали» централизация не была сугубо авторитарной, а имела важную политическую составляющую, базируясь на сериях «обменов» и «договоренностей» с региональными лидерами. При этом содержание этих «обменов» и «пактов» обладало существенной региональной спецификой, отличаясь от региона к региону.
В ряде случаев централизация действительно вела к политическому ослаблению губернаторов, их смене и реконфигурации региональных элит, в которых усиливались группировки, связанные с интересами центра. Но это происходило далеко не всегда. Достаточно распространенными были случаи договоренностей центра с влиятельными главами крупных регионов. В обмен на утрату ряда полномочий и сокращение автономии от центра губернаторы получали от него различные типы «компенсации», что вело к сохранению и даже укреплению их власти внутри региона.
В целом режимы губернаторов в регионах на этом этапе централизации парадоксальным образом укреплялись. Это подтверждают и исследования конкретных региональных случаев, и общая статистика сохранения действующих глав регионов на выборах в этот период. Объяснение данного феномена дают концепции «клиентелизма» и «боссизма» («касикизма»), представленные в литературе1. Централизация в этот период часто осуществлялась на основе сотрудничества («пакта») Центра и
1 См.: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000; Matsusato K. From Communist Boss Politics to Post-Communist Caciquismo // Communist and Post-Communist Studies. 2001 .Vol. 34. № 2.
агрегированных с ним в регионе сил с сильнейшим из местных «боссов», которым, как правило, был глава региона. Система его господства в регионе не затрагивалась, борьба местных элитных кланов с ним не поощрялась. Центр делал ставку на сильнейший клан и заключал с его главой («боссом») «пакт» о поддержке в обмен на лояльность. В итоге этот клан и его глава становились еще сильнее, и другие группы вынуждены были прекращать с ним борьбу, предпочитая подчиниться, а не соперничать с ним. Монопольное правление господствующей группировки усиливалось, а ее лидер (губернатор) одновременно становился более лояльным и подконтрольным Центру. Этот механизм, в основном, и обеспечивал относительную политическую стабильность в регионах в условиях проходившей централизации.
Разумеется, модель «боссизма» была не безупречна. Она могла давать сбои. Центр, например, мог ошибиться в ставке на сильнейший элитный клан, поддержанная им фигура могла проиграть на выборах более влиятельной местной группе либо столкнуться со значимым противодействием других влиятельных игроков. В этом случае политика в регионе, как правило, дестабилизировалась, а соперничество элитных кланов возрастало. Но это все же были, скорее, исключения, чем правило. К тому же сама по себе лояльность центру и в этих случаях не страдала, так как сами соперничающие в регионах группировки вели за нее борьбу, соперничая, в том числе, и за статус наиболее лояльной Центру.
За пределами властной «вертикали» централизация на этом этапе, в основном, ограничивалась началом строительства «партии власти» - «Единой России». Хотя выражение «за пределами» здесь, конечно же, условно. «Партия власти» по определению была составной частью, встроенной в «вертикаль» власти, но этот институт простирался также и за ее пределы, охватывая значительно более широкий круг региональных элит, и был нацелен на контроль политического процесса в целом. Строительство «партии власти» входило в стратегический план централизации, но в начальный период «федеративной реформы», во всяком случае, до конца 2003 г., находилось на втором плане. По существу, основным событием на этом направлении политики
было лишь организационное оформление «Единой России» в 2002 г. В ней были объединены сегменты региональных элит, распределенные ранее между двумя «партиями власти» -«Единством» и «Отечеством». С точки зрения политики централизации это событие полностью соответствовало модели договоренностей или «пактов» центра и региональных «боссов». В созданную центром «Единую Россию» вливались ресурсы ре-гионалистских сил «Отечества» на определенных условиях. Об этом свидетельствовали и необычайно сложные в начальный период руководящие структуры новой партии, в которых были представлены и видные региональные «тяжеловесы», и существенная автономия региональных отделений от центрального руководства. Большего уровня централизации, чем модель «пактов» и «обменов» с «регионалами» под эгидой центра, на партийном направлении этой политики в тот период добиться не удалось.
Таким образом, в целом результаты политики централизации на этом этапе можно оценить как стратегический успех цен-тралистских сил и как отступление регионализма. Но одновременно они свидетельствовали и об определенных ограничениях и проблемах этой политики. Главные из них были связаны с сохранявшейся практикой элитных «пактов» в отношениях центра и региональных элит, не позволявших центру проводить свою политику более решительными и, если угодно, авторитарными методами. Кроме того, эта политика была сосредоточена в основном сфере бюрократической «вертикали» и весьма скромно затрагивала региональные политические процессы за ее пределами. Это сохраняло в ней неопределенность, делая вектор дальнейшего развития не вполне четким.
3. Усиление централизации (2004-2008 гг.)
Обычно этот этап, прежде всего, связывают с отменой в регионах губернаторских выборов и переходом к фактическому назначению региональных глав. Данное институциональное изменение действительно было весьма существенным и повлекло за собой дальнейшую перестройку в системе отношений регионов и центра. Формально этот переход был мотивирован необходимо-
стью дальнейшего укрепления «президентской вертикали» в обстановке террористической угрозы. (Президент огласил это решение в сентябре 2004 г. после серии терактов на Северном Кавказе.) Но фактически, как считается, оно готовилось и прорабатывалось заранее, вероятно, даже еще до переизбрания Путина на второй президентский срок1. Основанием для этого могли служить многие обстоятельства самого разного характера, о которых говорится в литературе. Это и вышеупомянутый относительный успех централизации на предыдущем этапе, дающий возможность двигаться дальше, и соображения геополитического и внешнеполитического характера, и вопросы дальнейшего проведения реформ в условиях экономического роста, и тренд укрепления личной власти Путина и влияния «питерской команды» президента в высшем руководстве страны и многое другое.
Как и в случае с «федеративной реформой» на предшествующем этапе, отмена губернаторских выборов прошла относительно спокойно. Несмотря на критические высказывания ряда политиков, экспертов и данные опросов общественного мнения, губернаторский корпус заметного противодействия этому нововведению не оказал. Победа Путина на президентских выборах 2004 г. с более убедительным, чем в 2000 г., результатом интерпретировалась как легитимация его предшествующего курса, в том числе и в сфере отношений с регионами, позволяя действовать еще более решительно в направлении укрепления «президентской вертикали». В то же время дальнейшее движение по этому пути требовало вовлечения в централизацию и более широкого пласта региональных политических процессов.
Наращивание «вертикали» по линии исполнительной власти должно было подкрепляться и другими мероприятиями. В политическом плане для развития централизации особое значение имело дальнейшее выстраивание централизованной модели «партии власти» - «Единой России», а затем и централизация всей партийной системы в рамках проводившейся партийной реформы. Эти процессы, на наш взгляд, подготовили, а затем и
1 См.: Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М., 2005. С. 588.
постоянно сопровождали новый раунд централизации «властной вертикали», включавшей и отмену губернаторских выборов.
Важным обстоятельством, повлиявшим на централизацию партийной «вертикали», стали события, связанные с формированием большинства в Государственной Думе после парламентских выборов декабря 2003 г. Электоральный результат созданной за год до этих выборов «Единой России» составил 37 %. Она стала первой по числу полученных голосов партией Государственной Думы. В то ж время по этому показателю она была еще далека от статуса доминирующей партии. Ее результат полностью совпадал с суммой результатов «Единства» (23 %) и ОВР (14 %) в 1999 г. Он показал, что входящие в ЕР региональные лидеры, контролирующие часть ее электората в регионах, не смогли или не захотели ее существенно увеличить. Их вклад в доминирование ЕР оказался минимальным. Для превращения «Единой России» в доминирующую парламентскую партию потребовалось манипулирование мандатами, которым занимались представители Центра. В Госдуме усилиями Центра в начале 2004 г. было сфабриковано конституционное большинство ЕР, намного превосходящее ее реальные электоральные результаты. (Получив 37 % голосов, ЕР контролировала в Госдуме 68 % мандатов1.) После этого роль региональных начальников в партии резко снизилась, изменилась конфигурация ее руководящих органов, была введена практика жесткой партийной централизации, а элементы договорной модели были вытеснены практикой директивных указаний. Другим следствием сфабрикованного «большинства» ЕР стал упадок других партий, повлекший централизацию и всей партийной системы страны.
Можно отметить, что практически параллельно с подготовкой и осуществлением проекта отмены выборов губернаторов центр проводил и политику жесткой централизации в «Единой России». Прежде всего, был положен конец «вольнице» депутатов ЕР в Госдуме, а затем было централизовано и управление региональ-
1 См.: Голосов Г. В. Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских выборах 2003 года // Третий электоральный цикл в России, 2003-2004 годы. СПб., 2007. С. 40.
ными отделениями. Вместе с переходом к практике выдвижения глав регионов президентом началось и массовое вступление действующих губернаторов в «Единую Россию». Властная «вертикаль» быстро смыкалась с партийной «вертикалью». На региональные политические процессы все это оказывало существенное влияние, создавая условия для сокращения их автономии. Зависимость губернаторов от центра по административной линии, дополнялась ростом их зависимости от «Единой России» по партийной, что вынуждало их влиять на региональный политический процесс в интересах этой партии, контролируемой центром.
Но политика централизации через партийную «вертикаль» «Единой России» столкнулась в ряде регионов с проблемами. На выборах региональных законодательных собраний вплоть до 2004-2005 гг. местные элиты предпринимали достаточно успешные попытки формирования региональных партий и партийных блоков из отделений малых партий. Эти образования получали значительный процент голосов, создавая конкуренцию отделениям крупных федеральных партий, прежде всего, «Единой России», а в некоторых случаях даже получали большинство. ЕР, несмотря на все усилия, еще не могла претендовать во многих регионах на электоральное доминирование1, а «автономия» политических процессов в регионах оставалась достаточно высокой. Это влияло и на губернаторов. Некоторые из их пытались маневрировать между установками центра на поддержку «Единой России» и альтернативными коалициями из партий и блоков, чтобы обеспечить себе «коалиции поддержки» при одобрении в законодательном собрании.
Для устранения этих проблем понадобилось новое ужесточение партийного и избирательного законодательства, запрещавшее региональные партии и партийные блоки, резко ужесточавшее критерии партийной деятельности и вводившее преференции для крупных парламентских партий. Централизация партийной политики в условиях полного доминирования ЕР в общенациональном парламенте практически не оставляла гу-
1 См.: Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. 2008. № 1. С. 32.
бернаторам и региональным элитам другого выбора, кроме поддержки «Единой России». После введения всех этих партийных и избирательных новаций ее показатели на региональных выборах заметно возросли, а роль в политических процессах в регионах существенно усилилась.
Новый раунд централизации привел и к модификации практики «боссизма». Для Центра он становился все менее нужным, поскольку в условиях жесткой централизации как по административной, так и по партийной линии необходимость в «обменах» и «пактах» с региональными «боссами» теряла смысл. Требовавший каких-то уступок от центра региональный «босс» мог быть просто заменен человеком центра при одобрении региональных законодателей, большинство которых контролировалось через «Единую Россию». Практика «боссизма» на этом этапе стала постепенно вытесняться практикой авторитарного администрирования. Но полностью отказаться от «пактов с боссами» центр не решался. Об этом говорила практика «назначения» глав регионов по новым правилам. Более чем в половине случаев центр сохранял «контракты» с прежними главами регионов, в том числе и с теми, кто находился у власти несколько сроков подряд или вполне подходил под образ региональных «боссов». Естественно, что условия «контракта» со стороны центра на этапе более жесткой централизации становились жестче. Вместе с тем, они вполне уживались и с новой практикой «назначений», и с практикой партийной «вертикали».
4. Политика централизации с 2008 г.
В российской политике 2008 г. был во многих отношениях весьма примечательным. В этом году во второй раз в постсоветской истории произошла смена президента страны по модели «преемника», укрепив этот неформальный институт в российской политике. Вместе с тем, возникшая после этого система власти достаточно необычна. Экс-президент не ушел от дел, а сохранил за собой ключевой пост премьер-министра и активно действует в политике наряду с новым президентом. Кроме того,
с 2008 г. на российскую политику воздействует экономический кризис, вызывающий осложнение многих проблем. Экономический рост предшествующего периода прекратился, обострилась социальная, а в какой-то мере и политическая ситуация. В 2008 г. Россия столкнулась и с острой внешнеполитической ситуацией, затронувшей ряд южных регионов страны. Для политики централизации, о которой шла речь выше, эти процессы имеют существенное значение. Они позволяют более рельефно высветить как ее достижения, так и проблемы, обозначить как ее промежуточные итоги, так и тенденции дальнейшей эволюции.
К исходу президентского правления Путина в рамках политики централизации получили развитие институты федерального вмешательства, санкций и контроля, усилилось влияние центра на кадровую и бюджетную политику в регионах, на местах укрепились и расширились структуры федеральных ведомств, представительство регионов в центре также, по сути дела, было взято под контроль. Централизация в этот период также способствовала унификации и управляемости политики в регионах и за пределами собственно властной (административной) «вертикали». Ею была затронута сфера партийного строительства и избирательных институтов, финансово-экономическая сфера, а также идеологическая. В партийной системе был закреплен приоритет федеральных партий, обеспечено доминирование «партии власти» - «Единой России», резко сокращен партийный спектр. С учетом интересов централизации была преобразована и избирательная система, в экономической сфере повысилась роль вертикально интегрированных общенациональных холдингов и централизованных госкорпораций, в идеологии были восстановлены и закреплены идеологемы сильного, централизованного, единого российского государства.
Вместе с тем, централизация этого периода показала, что в политике центра жесткое выстраивание и укрепление «вертикали» власти явно преобладает над «горизонтальной» функцией центра в федеративном государстве, направленной на формулирование и реализацию на общенациональном уровне общих интересов регионов. Баланс этих компонентов явно нарушен
в пользу наращивания административной централизации при ослаблении институтов «функционального» взаимодействия с регионами (переговорных «площадок», агрегирования и представительства региональных интересов и т. д.), а также институтов политического участия и представительства внутри регионов. Демократическое развитие в регионах было также принесено в жертву централизованному бюрократическому управлению.
Критические мнения в адрес политики централизации не раз высказывались еще до кризиса. Теперь ситуация меняется, но явно не в благоприятную для этой политики сторону. Ведь экономический рост, как считается, «смягчал» курс на централизацию, делая его менее конфликтным. Теперь еще одним фактором, влияющим на эту политику, становится экономический кризис. Направленность его воздействия может оцениваться неоднозначно. С одной стороны, кризис ведет к сокращению ресурсов федерального Центра и ослаблению потенциала его влияния на регионы, с другой - стимулирует мобилизационную политику и стремление еще больше усилить контроль. На практике мы видим и то, и другое. Вместе с тем, политический опыт кризиса 1998-1999 гг. показал, что в кризисной обстановке, в целом, преобладала тенденция к политическому ослаблению Центра, вызвавшая всплеск регионализации. На этот раз конкретная ситуация иная, Центр располагает большим объемом экономических ресурсов и жесткой властной «вертикалью», но логика кризиса та же - в целом он ведет к сокращению ресурсного потенциала и влияния Центра. В этих условиях централизация будет сталкиваться с необходимостью регионализации «антикризисной политики» и повышения роли региональной власти в проведении антикризисных мер, отвечающих региональной специфике. Центр не сможет улаживать кризисные проблемы повсюду.
Поэтому центр вынужден поощрять «управляемую» регионализацию. В его риторике стало больше призывов к регионам «искать резервы на местах», вырабатывать региональные антикризисные программы, опираться на оригинальные местные решения проблем, не обращаясь к центру. Конечно, созданный централизацией более высокий потенциал контроля над регионами будет
сдерживать процесс «антикризисной автономизации» регионов, стараясь не допустить «разгула регионализма», выхода его на политический уровень. Но похоже, что регионы уже почувствовали колебания центра. В их риторике появились призывы к «новой региональной политике», больше учитывающей интересы регионов и предполагающей режим политического диалога регионов и центра. Конечно, эти призывы вовсе не означают, что центр обязательно им последует. Но само их появление, на наш взгляд, свидетельствует о тенденции к ослаблению доминирования в региональной политике прежнего курса на жесткую централизацию.
Еще один фактор, влияющий сегодня на региональную политику, - новая бицентричная властная модель («тандемокра-тия», «дуумвират», «диархия» и т. д.) на уровне федерального Центра, возникшая в 2008 г., после выборов нового Президента Дмитрия Медведева. Для политики централизации это, так или иначе, создает турбулентные эффекты, ведущие к ослаблению ее определенности и эффективности. Перераспределение функций и задач внутри вертикали власти сопровождается, например, явным спадом активности структур полпредов в федеральных округах, введением новой (через выдвижение партией) системы назначения губернаторов, планами изменений системы регионального представительства в Совете Федерации и т. д. Все это свидетельствует о дестабилизации или даже пересмотре прежнего курса региональной политики, о поиске новых ресурсов и способов управления, о тенденциях формирования нового баланса в отношениях с регионами.
Нельзя не отметить и явления и процессы, которые фиксируются в самих регионах как уже проявившиеся эффекты политики централизации, проводившейся в последние годы. Помимо очевидных эффектов усиления контроля и влияния центра, ряд эффектов может оцениваться весьма неоднозначно. Иногда даже указывается, что федеральная политика централизации в ряде аспектов страдает противоречиями и отсутствием ясной стратегической линии1. Например, отмена выборов и фактическое на-
1 См.: Туровский Р. Ф. Центр и регионы. Проблемы политических отношений. М., 2007. С. 259.
значение губернаторов уже породили целый ряд проблем. В некоторых регионах возникли феномены «имитационного губернаторства», означающего фактическое отчуждение новых глав от политики в регионах. Проявили себя проблемы кадрового дефицита, ухудшения качества управления, требующие новых замен, отсутствия опыта публичности у новых глав и т. д. Не вполне оправдала себя и централизация через усиление в регионах федеральных партий. Их деятельность на местах во многом является имитационной и отчужденной, а негативное отношение к ним усиливается. «Буксуют» либо «глохнут» на местах и многие другие элементы политики Центра, внедряемой в регионах (муниципальная реформа, проекты укрупнения регионов, «строительство» гражданского общества и т. д.).
Таким образом, в целом можно полагать, что изменения в политике централизации в России весьма вероятны. Изменение экономических и политических условий ведет к тому, что курс на централизацию постепенно теряет прежнюю жесткость и определенность. Порождаемые им проблемы вызывают формирование новых тенденций, ограничивающих централизацию и намечающих переход к «новой региональной политике», которая может характеризоваться большей гибкостью, многообразием и диалогом в отношениях регионов и Центра.
Ю. И. Алтухов
О ПРАКТИКЕ РАБОТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРИМЕНЕНИЮ СИСТЕМ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ
ВЫБОРОВ
Практика работы избирательной комиссии Липецкой области свидетельствует о том, что стандартные системы избирательных комиссий оказываются не всегда эффективными и экономичными, поэтому приходится их постоянно совершенствовать.
