CC BY
57
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2010. № 5
В.С. Авдонин
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ
В статье рассматриваются эффекты политики централизации, проводившейся в России в 2000-е гг., а также новые условия и факторы, которые могли бы изменить ее характер. Достигнув определенных целей в сфере отношений центра и регионов, политика централизации породила также ряд проблем и противоречий, требующих ее корректировки. В новых условиях (борьба с последствиями экономического кризиса, складывание властного "тандема " на федеральном уровне, проявление проблемных эффектов предшествующей политики и др.), по мнению автора, имеет место тенденция к пересмотру в ряде аспектов прежней линии централизации. Возможно формирование "новой региональной политики" центра в отношении регионов, хотя переход к ней и не предопределен.
Ключевые слова: центр и регионы, региональная политика, политика централизации, эффекты и проблемы централизации, экономический кризис, властный "тандем", "новаярегиональная политика".
Часто отмечают, что изменение экономических условий развития, связанное с финансово-экономическим кризисом, будет вызывать и изменения в политике. Кризис диктует новые политические приоритеты, ведет к постановке новых задач, разработке и реализации антикризисных программ и т.д. Несомненно, новые условия будут влиять и на процессы в сфере российской региональной политики, затрагивая ее различные аспекты и направления. В этой связи может быть поставлен вопрос об изменении тех или иных ее тенденций и параметров, сложившихся в последние годы.
Говоря о тенденциях и процессах в российской региональной политике и политических отношениях центра и регионов в последнее время, мы имеем в виду прежде всего стратегическую линию политической централизации, проводимую федеральным центром. Ее анализ содержится в многочисленных публикациях исследователей и экспертов, в обсуждениях на различных форумах, в СМИ, в политических документах и заявлениях политиков1. Не останавливаясь на всем спектре оценок, отметим лишь два наиболее характерных их типа.
1 См., напр.: Галкин A.A., Федосов П.А., Валентей С.Д. и др. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3; Федосов ПА, Валентей С.Д., Соловей В.Д. и др. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Полис. 2002. № 4; Региональные процессы в современной России. М., 2002; Баранов A.B., Вартумян A.A. Политическая регионалистика. Вып. 1—3. М., 2004; Фе-
Первое. Абсолютное большинство исследователей сходятся во мнении, что политика централизации, проводимая федеральным центром, действительно дала определенные результаты. Она явилась ответом на ослабление федерального центра в 1990-е гг. и была призвана обеспечить укрепление федеральной власти и сохранение целостности государства. Прежде всего курс на централизацию заметно усилил административную "вертикаль" федеральной власти и расширил ее полномочия, что изменило баланс административно-политических отношений с регионами в пользу центра. В рамках централизации получили развитие институты федерального вмешательства, санкций и контроля, усилилось влияние центра на кадровую и бюджетную политику в регионах, расширились и укрепились структуры федеральных ведомств на местах, представительство регионов в центре также по сути дела было взято под контроль.
Централизация также способствовала унификации и управляемости политики в регионах и за пределами собственно властной (административной) "вертикали". Ею была затронута сфера партийного строительства и избирательных институтов, финансово-экономическая, а также идеологическая сфера. В партийной системе был закреплен приоритет федеральных партий, обеспечено доминирование "партии власти" — "Единой России", резко сокращен партийный спектр. С учетом интересов централизации была преобразована и избирательная система (распространение пропорциональной системы, введение единого общенационального дня выборов, повышение избирательных "порогов" и др.). В экономической сфере повысилась роль вертикально интегрированных общенациональных холдингов и централизованных госкорпораций. В идеологии были восстановлены и закреплены идеологемы сильного, централизованного, единого Российского государства.
Политическое укрепление центра позволило активизировать трансфертную и инфраструктурную политику, подступиться к важным для регионов проблемам развития инфраструктуры и снижения уровня социально-экономической неоднородности. Центром были предложены общенациональные проекты, направленные на развитие в регионах социальной сферы, экономики, транспорта. В ряде случаев центр даже пошел на субсидирование льгот по транспортному сообщению с отдаленными регионами. В этот период, по данным статистики, также несколько сократилась неравномерность экономического раз-
номен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / Под ред. К. Мацузато. М., 2004; Панов П.В. "Централизация" глазами регионалистики // Полис. 2004. № 5; Федеральная реформа 2000-2003. Т. 1. Федеральные округа. М.: МОНФ, 2003; Федеральная реформа 2000-2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М.: МОНФ, 2005; Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006; Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М., 2006;. Он же. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007; и др.
вития. В общенациональном ВВП возросла доля ряда динамично развивающихся регионов (за счет некоторого снижения доли Москвы), что свидетельствовало об опережающих темпах экономического роста в регионах2.
Оценивая ход централизации, большинство авторов отмечают, что ее политические цели были достигнуты сравнительно безболезненно, без серьезных политических и экономических конфликтов и кризисов в отношениях с регионами (за исключением военного подавления вооруженного терроризма и экстремизма на Северном Кавказе). Обычно это объясняют сочетанием ряда благоприятных факторов: значительным притоком финансовых ресурсов и экономическим ростом; высоким уровнем доверия населения к В. Путину и его политическому курсу; достаточно прагматичной и дифференцированной политикой центра в отношении различных регионов, включавшей в ряде случаев договоренности и компромиссы с региональными элитами.
Второе. Тем не менее большинство исследователей и экспертов считают эту модель политической централизации в отношениях между центром и регионами неустойчивой и не вполне эффективной, а стратегию ее реализации не сбалансированной. Несмотря на позитивные моменты и видимую бесконфликтность, эффективность и потенциал этой централизации оцениваются как достаточно ограниченные. Нюансов и аспектов здесь тоже много. Но чаще всего указывают на то, что в политике центра жесткое выстраивание и укрепление "вертикали" власти явно преобладает над "горизонтальной" функцией центра в федеративном государстве, направленной на формулирование и реализацию на общенациональном уровне общих интересов регионов. Баланс этих компонентов нарушен в пользу наращивания административной централизации при ослаблении "функционального" (или "горизонтального") компонента федеративного централизма. Развитие институтов "функционального" взаимодействия с регионами (переговорных "площадок", агрегирования и представительства региональных интересов и т.д.), а также и институтов политического взаимодействия и представительства внутри регионов было принесено в жертву централизованному административному управлению. В этих условиях иногда говорят о фактической "деполитизации" отношений центра с регионами, о "сворачивании" пространства региональной политики, о превращении ее в процесс административно-хозяйственного управления и реализации в регионах политических решений центра. На этом фоне региональные лидеры из региональных "политиков" все больше становятся чиновниками, "хозяйственниками", агентами политики центра3.
2 См.: Зубаревич Н. Региональная проекция кризиса // Pro et Contra. 2008. № 5—6. С. 51.
3 См.: Мартьянов В.С. Централизованный федерализм и "деполитизация" региональных политик. URL: http://www.espi.ru/Content/Conferences/Papers2006/2006razd1/Mar-tyyanov.htm
Между тем решать многие проблемы региональной политики (социально-экономические диспропорции, развитие межрегиональных взаимодействий, этнокультурное и политическое многообразие и т.д.) с помощью наращивания централизованного контроля, команд и санкций в отношении регионального уровня вряд ли возможно. Отмечается повышенное влияние на политику централизации различного рода конъюнктурных и субъективных моментов, внешнеполитических мотивов и т.д. Говоря о неоднократных изменениях способа наделения властью глав регионов в России (от назначений к выборам и снова к фактическим назначениям), Р.Ф. Туровский, например, замечает: "В целом изменчивость баланса политико-административной власти в России показывает, что в нашей стране отсутствует ясное представление об оптимальной форме такого баланса"4.
Иногда складывается впечатление, что вольно или невольно, но политика российской централизации ведет к воспроизводству модели централизации советского образца, а дополнение ее партийной вертикалью (тогда — КПСС, теперь — "Единая Россия") придает этому еще большее сходство. На это обстоятельство также обращают внимание некоторые исследователи.
Критика политики централизации звучала еще до кризиса. Теперь ситуация меняется, но явно не в благоприятную для этой политики сторону. Ведь экономический рост, как считается, "смягчал" курс на централизацию, делая его менее конфликтным. Теперь еще одним фактором, влияющим на эту политику, становится экономический кризис. Направленность его воздействия может оцениваться неоднозначно. С одной стороны, кризис ведет к сокращению ресурсов федерального центра и ослаблению потенциала его влияния на регионы, с другой — стимулирует мобилизационную политику центра и стремление еще больше усилить контроль. На практике мы видим и то и другое. Во всяком случае конфликт здесь уже обозначился. На осторожные предложения ряда "губернаторов-тяжеловесов" вернуться к модели прямых выборов глав регионов центр отреагировал достаточно жестко, обозначив отрицательное отношение к таким инициативам. А вскоре последовала замена глав четырех регионов, которая, как считали некоторые комментаторы, могла стать прологом целой кампании по смене губернаторов.
Вместе с тем политический опыт кризиса 1998-1999 гг. показал, что в кризисной обстановке в целом преобладала тенденция к политическому ослаблению центра, вызвавшая всплеск регионализации. В регионах тогда активизировалась выработка собственных стратегий борьбы с кризисом. Экономическая регионализация сопровождалась и политическим регионализмом. Центр столкнулся с острой критикой и политическим давлением со стороны регионов, и только чрезвычайные
4 Туровский Р.Ф. Центр и регионы... С. 259.
усилия помогли ему тогда сохранить контроль над политической ситуацией. На этот раз конкретная ситуация иная, центр располагает большим объемом экономических ресурсов и жесткой властной "вертикалью", но логика та же — в целом кризис ведет к сокращению ресурсного потенциала и влияния центра. В этих условиях централизация будет сталкиваться с необходимостью регионализации "антикризисной политики" и повышения роли регионов в проведении антикризисных мер, отвечающих региональной специфике. Центр не сможет улаживать кризисные проблемы повсюду.
Поэтому, несмотря на негативную реакцию на предложения вернуться к прямым выборам губернаторов, центр вынужден поощрять "управляемую" регионализацию. В его риторике стало больше призывов к регионам "искать резервы на местах", вырабатывать региональные антикризисные программы, опираться на оригинальные местные решения проблем. Конечно, созданный централизацией более высокий потенциал контроля над регионами будет сдерживать процесс "антикризисной автономии" регионов, стараясь не допустить "разгула регионализма", выхода его на политический уровень. Но, похоже, что регионы уже почувствовали колебания центра. В их риторике появились призывы к "новой региональной политике", больше учитывающей интересы регионов и предполагающей режим политического диалога регионов и центра. Главный редактор журнала "Регионы России" О. Чер-нокоз в редакционной статье, например, пишет: "Москве необходимо осмыслить необходимость и начать реализацию новой региональной политики — с активизацией лучших региональных сил. Россия — федеративное государство с самостоятельными регионами, имеющими право влиять на политику центра. Так почему бы не дать российским регионам воспользоваться этим правом?"5 Конечно, эти призывы вовсе не означают, что центр обязательно им последует. Но само их появление, на наш взгляд, свидетельствует о тенденции к ослаблению доминирования в региональной политике прежнего курса на жесткую централизацию.
Некоторые авторы в связи с проблематикой экономического кризиса указывают на вероятность нескольких возможных сценариев развития региональной политики России в этих условиях. Известный исследователь российских регионов Н. Петров, например, выделяет три сценария:
а) "вялая унитаризация", или сохранение текущих тенденций;
б) "возвращение к реальному федерализму";
в) "форсированная унитаризация"6.
5 Чернокоз О. Слово редактора // Регионы России: национальные приоритеты. 2009. № 4. С. 3. Примечательно, что одним из главных материалов этого номера журнала является интервью В.А. Кирпичникова, в котором подробно рассказывается о том, как регионы боролись с кризисом в 1998—1999 гг., т.е. в период "расцвета" региональной фронды.
6 См.: Петров Н. Время дивергенции // Pro et Contra. 2008. № 5-6. С. 14-20.
4 ВМУ, политические науки, № 5
При этом, как считает автор, вероятность осуществления первого сценария постепенно снижается ввиду его все более явной неэффективности, что повышает вероятность реализации двух других. Из них же именно возвращение к реальному федерализму обладает "потенциалом саморазвития", тогда как "форсированная унитаризация" создаст "крайне механистическую и негибкую конструкцию", уязвимую для внешних воздействий и чреватую внезапным крахом7.
Еще один фактор, влияющий сегодня на региональную политику, — новая бицентричная властная модель ("тандемократия", "дуумвират", "диархия" и т.д.) на уровне федерального центра, возникшая в 2008 г. после выборов нового президента Дмитрия Медведева. Она также вызывает повышенный интерес исследователей, хотя и оценивается неоднозначно. С одной стороны, говорят о "мнимой бицентричности" модели, указывая, например, что реальная власть находится в руках премьера, а президент выполняет лишь декоративные функции, либо настаивая, что власть "тандема" является полностью сплоченной и гармоничной. С другой — отмечается, что тенденция "двоецентрия" присутствует и даже постепенно усиливается, стимулируя дезориентацию внутри властной вертикали. Для политики централизации это так или иначе создает турбулентные эффекты, ведущие к ослаблению ее определенности и эффективности. Перераспределение функций и задач внутри вертикали власти сопровождается, например, явным спадом активности структур полпредов в федеральных округах, перестановками в руководстве Минрегионразвития, введением новой (через выдвижение партией) системы назначения губернаторов, планами изменений системы регионального представительства в Совете Федерации и т.д. Все это свидетельствует о дестабилизации прежнего курса региональной политики, о поиске новых ресурсов и способов управления, о тенденциях формирования нового баланса в отношениях с регионами.
Учитывая сказанное, нельзя не отметить еще одно обстоятельство, которое не может не влиять на формирование региональной политики в современных условиях. Речь идет о явлениях и процессах в самих регионах, которые можно трактовать как уже проявившиеся эффекты политики централизации, которая проводилась в последние годы. Помимо очевидных эффектов усиления контроля и влияния центра, ряд эффектов может оцениваться весьма неоднозначно. Иногда даже указывается, что федеральная политика централизации в ряде аспектов страдает противоречиями и отсутствием ясной стратегической линии.
Не вполне оправдала себя и централизация через усиление в регионах федеральных партий. Их деятельность на местах во многом является имитационной и отчужденной, а негативное отношение к ним усиливается. "Пробуксовывают" на местах и многие другие элементы политики
7 Там же. С. 16.
центра, внедряемой в регионах (муниципальная реформа, проекты укрупнения регионов, "строительство" гражданского общества и т.д.).
Таким образом, наш вывод в целом сводится к тому, что изменения в политике централизации в России весьма вероятны. Они уже идут. Изменение экономических и политических условий ведет к тому, что курс на централизацию постепенно теряет прежнюю жесткость и определенность. Порождаемые им проблемы вызывают формирование новых тенденций, ограничивающих централизацию и намечающих переход к "новой региональной политике", которая может характеризоваться большей гибкостью, многообразием и диалогом в отношениях регионов и центра. Разумеется, переход к ней не предопределен, тем не менее вероятность такого поворота постепенно возрастает.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. Вып. 1—3. М.: Союз, 2004.
2. Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д. и др. Эволюция российского федерализма // Полис. 2002. № 3.
3. Зубаревич Н. Региональная проекция кризиса // Pro et Contra. 2008. № 5—6.
4. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Европа, 2006.
5. Мартьянов В.С. Централизованный федерализм и "деполитизация" региональных политик. URL: http://www.espi.ru/Content/Conferences/Papers2006/ 2006razd 1 /Martyyanov. htm
6. Панов П.В. "Централизация" глазами регионалистики // Полис. 2004. № 5.
7. Петров Н. Время дивергенции // Pro et Contra. 2008. № 5—6.
8. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ, 2006.
9. Туровский Р.Ф. Центр и регионы. Проблемы политических отношений. М.: ГУ ВШЭ, 2007.
10. Федеральная реформа 2000—2003. Т. 1. Федеральные округа. М.: МОНФ, 2003.
11. Федеральная реформа 2000—2004. Т. 2. Стратегии, институты, проблемы. М.: МОНФ, 2005.
12. Федосов П.А. Валентей С.Д., Соловей В.Д. и др. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Полис. 2002. № 4.
13. Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / Под ред. К. Мацузато. М.: "Материк", 2004.
14. Чернокоз О. Слово редактора // Регионы России: национальные приоритеты. 2009. № 4.
