CC BY
48
удк 323
Ю. О. Гайворонский
ВЫЗОВЫ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ТРАНСФОРМАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕЖИМОВ (НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ)1
В статье предпринята попытка ответить на вопрос о причинах сохранения качественного разнообразия региональных политических режимов. Рассматриваются процессы политической трансформации Волгоградского региона в контексте централизации отношений «центр—регионы» в 2000-х гг Основные выводы концентрируются вокруг положения о принципиальной важности институционализированных партий как для региона (оппозиционных, с целью повышения резистентности), так и для федерального центра (провластных, с целью повышения управляемости). Во-вторых, процессы централизации неизбежно приводят к перераспределению ресурсов, что в случае наличия устойчивых линий внутриэлит-ных расколов представляет собой дополнительный фактор в отклонении от первоначально заданных Центром паттернов.
Ключевые слова: централизация, унификация, региональные политические режимы, регионы России, Волгоградская область.
Политические итоги событий 2011-2012 гг., связанные с ростом протест-ных настроений, а также возвращением прямых выборов губернаторов не могут не привлекать внимания исследователей к региональным процессам: анализ актуальных практик электорального авторитаризма показал значительную вариацию российских регионов, которые в целом далеки от демократического идеала (Ross, 2011). Процессы централизации и унификации, проводимые федеральным центром, столкнулись с рядом ограничений, что, скорее всего, указывает на имманентно присущую устойчивость институциональных систем (MacLeod and Malcomson, 1989; Levin, 2003). Во многом такая специфика обусловлена двойственной природой политических институтов, сочетающих в себе формальный и неформальный аспекты (Норт, 1997), а политика федерального центра по большей части акцентировала внимание на первой составляющей. В связи с этим, следует поставить вопрос о региональных институциональных системах: возможно ли при изменении формального дизайна добиться трансформации неформальных практик? А главное — если такая стратегия является неэффективной, то что определяет их устойчивость, тем самым обеспечивая качественное многообразие региональных политических режимов?
Статья состоит из трех частей. В рамках первой проводится поиск адекватных рамок анализа динамики региональных политических режимов. Особое внимание уделено методологическим проблемам и способам их преодоления.
1 Статья подготовлена в рамках программы фундаментальных исследований НИУ ВШЭ по теме «Структурный анализ региональных политических режимов и электорального пространства», реализуемой Лабораторией региональных политических исследований под руководством д-ра полит. наук Р. Ф. Туровского.
© Ю. О. Гайворонский, 2014
Вторая часть посвящена рассмотрению основных направлений процессов централизации и унификации в России. Предлагается авторская аналитическая модель возможных ограничений политики федерального центра. В рамках третьего раздела проводится тестирование рамок анализа на примере Волгоградской области как отклоняющегося кейса, наиболее благоприятного для подтверждения гипотезы о сохранении качественного многообразия режимов. В качестве методов здесь, помимо анализа документов и политических решений, проведена серия фокусированных интервью с представителями научно-аналитической сферы, органов региональной и местной власти (список экспертов следует после заключения).
региональные политические режимы: возможности и ограничения анализа
Изучение трансформаций политических режимов является одной из наиболее разработанных сфер в рамках как теоретических, так и эмпирических исследований. Во многом тому способствовали процессы демократизации, достигшие во второй половине XX в. практически универсальных масштабов, с чем связано введение понятия «волн демократизации» (Хантингтон, 2003), а основной акцент научных изысканий сместился в сторону поиска закономерностей и факторов в переходах от авторитаризма к демократии (Мельвиль, 1998; Растоу, 1996; ODonnell, Schmitter, 1986). Внимание к политическим режимам не ослабевает и сегодня ввиду очевидных проблем консолидации демократий западного типа в странах транзита, и на постсоветском пространстве в частности. Закономерно, что появление новых проблем и вызовов, встающих перед исследователями, способствовали разработке новых подходов, углублению в понимании сущности, структуры и функций систем взаимодействия власти и общества.
Отмеченный аспект касается не только палитры концепций гибридных режимов (соревновательного и электорального авторитаризма, нелиберальной демократии и пр.(Закария, 1997; Levitsky, Way 2002; Schedler, 2006)), но и разработки их региональных вариаций (Golosov, 2011). В 1990-е гг. активное внимание региональным режимам уделялось, прежде всего, при изучении процессов стихийной федерализации (Лапина, 2006), выразившихся в виде ослабления федерального центра в период трансформации общенационального политического режима и формирований поливариативности способов и методов осуществления власти в регионах.
Казалось бы, данная сфера может стать авангардом научно-исследовательской мысли не только отечественного, но и мирового масштаба, однако представленное положение дел оказалось не более, чем иллюзией, так как на фоне политики рецентрализации (Гельман, 2006) количество публикаций по указанной тематике резко снизилось2. Основную причину данной тенденции мы видим в отсутствии тонкого инструментария, способного находить различия в фор-
2 Для верификации данного тезиса достаточно сделать запрос в электронной библиотеке БНЬгагу.
мально унифицированной институциональной среде. Действительно, следуя логике, сегодня в связи с рядом изменений в сфере формирования органов власти, и возобновления народного избрания глав регионов прежде всего, ситуация в рассматриваемой сфере исследований должна была испытать значимые подвижки, чего за некоторыми исключениями не произошло: региональные режимы продолжают исследовать все тот же круг ученых (см. работы Туровского, Панова, Дахина).
Перефразируя М.Хайдеггера, следует сказать, что вопрос о смысле региональных политических режимов должен быть поставлен (Хайдеггер, 1997, с. 12). Другими словами, мы вступаем в дискуссию об онтологической возможности и эвристической важности изучаемого феномена. И здесь не должно быть предубеждений о чрезмерном крене в плоскость философии, это в чистом виде методологический аспект, от развития которого зависит надежность и качество получаемых результатов политологических изысканий.
Собственно, гипотеза о дефектах концептообразования региональных политических режимов отсылает нас к классической работе Дж. Сартори и его идее о лестнице абстракции (Сартори, 2003). Автор рассматривает проблему «перемещаемости концептов», порождающую так называемые «концептные натяжки», т. е. размытость и неопределенность концепта как такового. Стремясь охватить как можно более широкое количество стран в целях повышения надежности результатов сравнительного анализа, ученые переоценивают уровень однородности кейсов, сравнивают внешне схожие, но принципиально несравнимые вещи. К тому же, большинство имеющихся концептов является контекстнообусловлен-ными, разработанными под анализ западных политических систем.
Возможно, поэтому первоначально возникло замешательство по поводу практически равных показателей США и СССР по индексу Т. Ванханена3 (в ранней версии числитель формулы содержал знак плюс). «Концептная натяжка» здесь заложена в понимании участия как явки на выборах, в связи с чем резонно встает вопрос о разведении понятий «участие» и «мобилизация», о чем собственно и рассуждал Дж. Сартори (Сартори, 2003, с. 155). Применительно к интересуемому нас объекту исследования наиболее явным примером «кон-цептной натяжки» является подход В. Я. Гельмана, в рамках которого региональный политический режим определяется как совокупность институтов, акторов, стратегий и ресурсов (Россия регионов..., 2000). Такое операциональное определение стабилизирует коннотации режима, а денотат может был сужен или растянут до любых размеров, что и делает автор, применяя данные рамки анализа в том числе для рассмотрения вопросов осуществления власти на местном уровне (локальные режимы) (Гельман, Рыженков, 2010). Правило же размещения состоит в том, что при восхождении к более высокому уровню абстракции денотат концепта должен расширяться, а коннотации сужаться, и наоборот (Сартори, 2003, с. 153). В то же время стоит отметить, что подход известного
3 Ю = , где С — уровень конкуренции, рассчитываемый как 100% минус результат победителя; Р — уровень участия (явка, %).
петербургского политолога, несмотря на отмеченный недочет, является одним из наиболее плодотворных попыток анализа региональных политий, а «концепт-ная натяжка» в данном случае, скорее, представляет собой результат адаптации теоретических рамок анализа, разработанных в западной политической науке.
Имея концепт высокого уровня абстракции, возможно провести таксономическое развертывание путем логического выведения, тем самым устраняя разрывы в уровнях абстрагирования (Сартори, 2003, с. 153). С данной точки зрения, региональный политический режим есть продолжение общенационального, логически выводимое из него, как территориальное измерение. Несмотря на то, что территориальная составляющая регионального режима меньше по сравнению с общенациональным, коннотации первого больше, так как требуют учета очевидной взаимосвязи национального и субнационального уровней. Говоря об очевидности, прежде всего, имеется в виду наличие общих конституционно-правовых рамок функционирования органов государственной власти и различного рода политико-общественных объединений и организаций. Анализ региональных режимов, игнорирующий данный аспект (подавляющее большинство работ, в том числе уже отмеченных), по сути приравнивает их к общенациональным, что является неточным с концептуальной точки зрения.
Таким образом, категория «региональный политический режим» находится на более низком уровне абстракции, в силу чего возникает настоятельная потребность учета контекста, способного фиксировать малые субнациональные различия, суть которых и составляют эвристический потенциал исследуемого в данной статье объекта (Туровский, 2009, с. 79). Это отчасти оправдывает ориентированные на кейс-стади работы, критикуемые известным российским политологом Р. Туровским (Туровский, 2009, с. 78). С другой стороны, сложно спорить с утверждением ученого об отсутствии систематизированного, концептуально обоснованного подхода в сфере изучения региональных политий.
Противники использования данной категории исходят из отсутствия своеобразия системных свойств региональных режимов в сравнении с более привычными общегосударственными. Так, например, В. А. Ковалев вводит альтернативный термин: в условиях авторитаризма либо тоталитаризма, с точки зрения автора, целесообразнее говорить о системе управления со слабой автономией внутренних акторов либо вовсе без них — административный режим (Ковалев, 2001). С данных позиций контраргумент может состоять в том, что такая ситуация зачастую является лишь частным случаем совпадения измеряемых переменных. Автономия — это лишь одно из системных свойств регионального режима, наряду, например, с конкуренцией (Даль, 2010), где сохранение разнообразия по итогам централизации — научно подтверждено (Панов, Подвинцев, 2008).
Наиболее приемлемой с точки зрения отмеченных проблемных мест является подход Р. Ф. Туровского, который предлагает исследовать процессы трансформации региональных режимов в рамках трехвекторной модели «консолидация — конкуренция», «автономия — зависимость», «демократия — авторитаризм» (Туровский, 2009).
Первую ось следует начинать анализировать с формального институционального дизайна, выявлять уровень автономии региональных властных институтов
по отношению к губернатору; акцентировать внимание на развитии и эффективности парламентского контроля над региональной исполнительной системой; изучать практику принятия решений (утверждение кандидатуры губернатора, вынесение ему вотума недоверия, попытки роспуска ассамблеи, утверждение членов кабинета и т. д.) и законов. Не менее важным является учет уровней региона: сама региональная власть, местное самоуправление, федеральные структуры и представители на территории региона, региональные представители на федеральном уровне.
Ось «центр — регионы» определяет автономию регионального политического режима от государственного, где следует учитывать, с одной стороны, практику назначения федеральных служащих в регионы, с другой — степень контроля над властью региона, уровень его финансовой независимости и развитости представительства в федеральном центре.
Третья ось («демократия — авторитаризм») является классической для многих исследователей общегосударственных режимов. Выявить степень демократичности позволяет ряд направлений: насилие в политической практике, сознательное нарушение прав и ограничение свобод граждан, контроль над СМИ; возможность гражданского политического участия и публичность власти; возможность прихода оппозиции к власти через демократические выборы.
процессы централизации и возможные препятствия их осуществления
Как в зарубежной, так и в отечественной научной традиции централизация ассоциируется с вертикальным перераспределением полномочий, т. е. между центром и регионами (Тихомиров, 1999, с. 24-29). При этом характерно рассмотрение централизации в двух взаимосвязанных логиках: административной и политической. В рамках первого направления акцентируется внимание на перераспределении полномочий для оказания государственных услуг, «передаче ответственности за планирование и финансирование определенных государственных функций и за управление ими от центрального правительства и его органов, подчиненным учреждениям, т. е. на более низкие уровни управления» (Рыбиков, 2010, с. 14). Данный подход в целом характерен для формально-правового анализа как в политологии, так и в теории государственного управления (Атаманчук, 2008, с. 24-29). Второй пункт призван обеспечить гражданам и их избранным представителям больший объем властных полномочий. Однако в политике иногда данные аспекты часто переплетаются и четко отделить их проблематично (Соловьев, 2004, с. 106). Поэтому в данном случае централизация рассматривается в синкретичном политико-административном виде.
Далее закономерен вопрос об основных инструментах централизации в сфере реализации соответствующих задач. Следуя российскому исследователю В. Д. Нечаеву, целесообразно выделение таких направлений, как (Нечаев, 2008, с. 16-17):
• территориальная организация — предполагает реформирование уровней административно-территориальной организации, сюда же следует относить и создание/упразднение административно-территориальных единиц;
• распределение обязательств и полномочий — в данном контексте между центром и регионами следует выделять такие типы, как делегация (от регионов центру), деволюция (от центра к регионам) и их объемы (малый, умеренный, большой);
• институты участия — необходимо рассматривать каналы продвижения интересов регионов на общенациональный уровень, это могут быть различные представительные и законодательные органы, парламент в целом (особое внимание следует уделять т.н. палате регионов в бикаме-рализме), ассоциации, неформальные группы и альянсы;
• институты централизованного контроля и вмешательства — комиссии, уполномоченные лица и представители, органы надзора, суды, парламентские инспекции;
• институты внутрирегиональной и межмуниципальной кооперации — соответственно логике используемой методологии в исследовании, не только формальные организации и группы, но и устойчивые, значимые взаимодействия между элитными группировками.
Какие особенности могут следовать в реализации данных направлений? Во-первых, логика трансформации территориального уровня напрямую не связана с распределением полномочий, например, если происходит слияние двух административно-территориальных единиц. Во-вторых, одним из приоритетов федерального центра в рамках рассматриваемой политики будет «пресечение, "сужение" каналов трансляции региональных интересов на национальный уровень (...) ослабление межрегионального сотрудничества» (Гельман, 2006, с. 93). В-третьих, уровень институтов внутрирегиональной и межмуниципальной кооперации является одним из самых сложных для централизованного регулирования в следствии устоявшихся практик.
Централизация как курс правительства и политико-административный процесс имеет свои специфические ограничения. Как отмечает зарубежный исследователь Р. Ортунг, потенциальными препятствиями на пути централизации могут стать: коррупция, проблемы ротации региональных руководителей, проблемы отношений патрон-агент, форс-мажорные обстоятельства (Ортунг, 2010, с. 85-88).
Коррупция, особенно в ее системном виде, делает неэффективным как контроль над регионами, так и препятствует притоку финансовых ресурсов в центр. Упразднение же выборности региональной политико-управленческой элиты представляет собой ликвидацию важнейшего канала рекрутинга, что порождает соответствующие проблемы. Патрон-агентные проблемы фокусируются вокруг возможного несовпадения интересов и использования асимметрии информации в свою пользу. В целях предотвращения данных казусов практикуется назначение «варягов», представляющих homo novus в контексте устойчивых региональных практик и зачастую вовлекающихся в институционализированные конфликты (Подвинцев, 2009, с. 56-71).
Теперь мы вплотную подошли к разработке аналитической модели эволюции региональных политических режимов под влиянием централизации. Представляется возможным на основе неоинституциональной методологии воедино увязать структуру региональных политий и направления централизации.
Основу модели составляет идея о «недискретных предельных адаптаци-ях институциональных систем» (Норт, 1997, с. 131-133), логически следуемая из комплексного взаимодействия формальных правил и неформальных практик. Региональный режим пусть в чистом виде и не является институтом, но его функционирование в значительной степени зависит от характера ограничений, налагаемых на акторов политического процесса. Многие стратегии так или иначе исключаются из институционального коридора возможностей.
Основные способы и механизмы централизации, в свою очередь, концентрируются вокруг изменения формальных правил и ротации кадров на уровне региона. Это ярко высвечивает ограничения Центра по целенаправленному воздействию в данном процессе в отношении: бизнеса и групп интересов, структурных конфликтов, ресурсных возможностей инкумбентов и пр. Новые формальные правила игры, даже имея целью заменить всю институциональную архитектуру в регионе, непременно столкнутся с проблемой инкрементной трансформации неформальных ограничений. Исключение составляют случаи изменения предпочтений акторов и стимулов в поддержке неформальных институтов. В итоге, мы подходим к констатации важности предшествующего хода институционального развития (path dependence).
Эффективный контроль органически будет зависеть от адекватных стратегий «варягов» в системе интеракций региональных групп влияния и, в первую очередь, вокруг борьбы за контроль и обладание ресурсами, которые дают возможность изменения правил и, соответственно, пересмотра контрактов. Как уже было отмечено Р. Ортунгом, стопор при реформировании отношений «центр — регионы» может возникнуть и при ротации кадрового состава, и стоит уточнить, что это относится не только к руководителям, но и к административно-управленческой страте внутри региона.
Адаптация институциональной системы политического режима прослеживается непосредственно с момента дискретного изменения формального правила в виде принятия решений, характер которых во многом будет зависеть от расстановки сил в регионе. В итоге процесс институциональных изменений в регионе может не соответствовать стратегическим планам Центра.
ОТ МАКСюТы ДО БОЖЕнОВА:
трансформация политического режима волгоградской области
Политический режим Волгоградского региона с его умеренной демократичностью, отсутствием доминирующего актора при ориентации на формальные правила игры и апелляцию к ним в силу недостаточности ресурсов, по мнению В. Я. Гельмана, имел неплохие шансы на трансформацию в соответствии с задачами Центра (Гельман, 2000, С. 111-112). Но, забегая немного вперед, следует констатировать обратный результат: режим проявил значительный уровень резистентности и начал «сдавать позиции» только в самом конце первой декады 2000-х гг. Возможно, это говорит либо об особой логике саморазвития режима, либо о дефектности самой централизации.
I. Ось «монополия-олигополия» («консолидация-конкуренция»)
1. Трансформация институционального дизайна взаимоотношений законодательной и исполнительной ветви власти в регионе.
А) Формальный аспект. Согласно сравнительному анализу редакций Устава (Основного закона) Волгоградской области за 2010 и 2000 гг. выявлена тенденция к ослаблению законодательной ветви власти по отношению к исполнительной (табл. 1):
Таблица 1. Изменение полномочий органов власти Волгоградской области
Увеличение полномочий Сокращение полномочий Всего
Областная Дума 3 10 13
Глава администрации 6 5 11
Администрация области 2 1 3
МСУ 0 3 3
Регион в сфере собственности, финансов и налогов 0 4 4
Всего 11 23 34
Источник: Устав (Основной закон) Волгоградской области (в редакциях 2000-2010 гг.), расчеты автора.
Но это лишь сухие цифры, на качественном уровне региональная легислатура в изучаемый период утратила часть важных полномочий по согласованию введения чрезвычайного положения на территории области, контроля за выполнением планов социально-экономического развития, назначения выборов губернатора. Полномочия Волгоградской областной Думы могут быть прекращены досрочно Президентом РФ или решением областного суда о неправомочности данного состава депутатов (ст. 31). Расширился спектр субъектов законодательной инициативы, таким правом теперь наделены прокурор области, руководитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области, руководитель управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Волгоградской области по вопросам их ведения, контрольно-счетная палата Волгоградской области, Волгоградский областной совет профессиональных союзов и др. (ст. 32.1).
Б) Неформальные практики. Здесь в отличие от формального аспекта региональный режим продемонстрировал более интересные метаморфозы. К началу путинских реформ федеративных отношений область отличалась сильными позициями «коммунистов»: губернатор-коммунист и областная Дума с абсолютно доминирующей фракцией КПРФ действовали координированно и слаженно. Н. Максюта переизбрался на второй срок зимой 2000 г., а в областной Думе по результатам вторых ротационных выборов 1998 г фракция КПРФ составляла 23 депутата (конституционное большинство), с 2001 по 2003 гг. в переходный период — простое большинство. Фракция Единой России, сформированная в 2001 г., составляла 4 депутата и не имела веса ни в процессе законодательства, ни в отношениях с областной администрацией. Определенно, это достав-
ляло большие неудобства Центру, не только не укорененного в регионе, но и не имевшего никаких инструментов для политической экспансии. Ситуация, казалось бы, должна была измениться с приходом нового депутатского состава, тем более что очередные выборы 2003 г. проходили совместно с федеральными думскими. Однако «единороссам» удалось добиться перевеса лишь в 2 мандата (12 против 10 у КПРФ). Ввиду этого, по оценкам экспертов, силы фракций были приблизительно равными.
Коммунисты держали власть в регионе вплоть до 2005 г, когда Центр начал оказывать жесткое открытое давление, оценивая Волгоградскую область как достаточно проблемный регион. К этому времени уже была запущена реформа «мягкого назначения» губернаторов и первые (пусть редкие) замены в регионах не заставили себя ждать. В такой ситуации происходит трансформация стимулов Н. Максюты, формально всенародно избранного, но реально полностью зависимого от президента. Рациональной стратегией для губернатора-коммуниста становится снижение уровня критики и оппозиционности, которая к 2007 г. и вовсе перерастает в выражение лояльности и дистанцирование от КПРФ (к окончанию третьего срока Н. Максюта и вовсе заявил о приостановлении членства4). Центр, в свою очередь, также проявляет стратегию кооптации по отношению к «красному губернатору», только не при помощи материальных, а коммуникационных ресурсов, например, посредством выражения публичной благодарности.
Как уже было сказано, этап переформатирования в отношениях законодательной и исполнительной власти в Волгоградской области следует относить к 2005 г. в связи со смещением с поста спикера облдумы коммуниста Р. Гребенникова и заменой его на «единоросса» В. Лихачева. При этом депутаты фракции «Единая Россия» используют механизм изменения формальных правил игры-регламента, что дает возможность снятия спикера простым, а не конституционным большинством. Примечательно, что поправки были одобрены губернатором, что еще раз подтверждает трансформацию его стимулов.
Формирование Единой России как доминантной партии в региональной легислатуре продолжается в 2006-2007 гг.: увеличение размера фракции до 18 членов, упразднение Комитета народного контроля, по сути бывшего политическим инструментом КПРФ, сокращение количества (с 13 до 10) и увеличения контроля над комитетами (8 из 10 возглавили «единороссы»). Однако новый формат отношений двух ветвей власти по оценкам экспертов отличается все меньшей коалиционностью, нарастанием противоречий, во многом по причине слабости фракции Единой России, ставшей эпицентром межпартийной миграции — руководству «единороссов» удавалось довольно легко не только переманивать на свою сторону беспартийных и представителей других фракций (шестеро в 2006 г), но также легко и терять (четверо в 2007 г). Партия власти в регионе так и не стала централизованной. К 2013 г. раскол внутри фракции единороссов в облдуме прошел по линии т.н. либеральной платформы, членами
4 Это представляет собой не более, чем декларативный акт, так как положение о приостановке членства в Уставе КПРФ отсутствует.
которой стали наименее лояльные С. Боженову депутаты: В. Ефимов (спикер), Анатолий Якунин, Владимир Кабанов, Роланд Херианов и др. (всего порядка 12 чел, половина фракции). В 2014 г. и вовсе произошел роспуск региональной ячейки накануне новых выборов в региональное заксобрание.
2. Парламентский контроль. Критерий отражает самостоятельность региональной легислатуры при принятии и осуществлении решений. Здесь следует рассмотреть деятельность контрольно-счетной палаты, преодоление губернаторского вето на законы и вотум недоверия.
В изучаемый период депутаты областной Думы ни разу не воспользовались правом на вотум недоверия губернатору и один раз преодолели вето по закону о надбавках ветеранам труда (2006 г.). С другой стороны, в регионе активно функционирует контрольно-счетная палата (КСП), ставшая к 2012 г практически самостоятельным политическим игроком. Ежегодные отчеты КСП за 20082010 гг. демонстрируют снижение доли выполненных предложений Главой администрации (с 70% до 58%), тенденцию исполнительной власти к затягиванию рассмотрения предложений (с 5% до 18% — губернатор, с 8% до 27% — администрация), снижение частично выполненных5. Схожие тенденции присутствуют и в рамках контроля бюджетного процесса.
Особый интерес представляет снижение предложений КСП органам МСУ. Содержательный анализ отчетов указывает на своеобразное перенаправление рекомендаций органам МСУ по результатам проверок через обладминистрацию, что указывает на тенденцию усиления зависимости органов самоуправления от исполнительной власти. Снижение общего количества рекомендаций при практически равной сумме и структуре нарушений указывает на ослабление общего парламентского контроля.
3. Практика разработки и принятия законов в регионе. Период 2004-2013 гг. (данные в открытом доступе за 2000-2003 гг. отсутствуют) демонстрирует две важные тенденции в эволюции политического режима Волгоградской области (см. рис. 1):
• в целом присутствует тенденция к увеличению доли принимаемых региональной легислатурой законопроектов, инициированных Главой администрации (губернатором) Волгоградской области, что отвечает логике укрепления власти назначаемого губернатора. При этом виден провал тренда главы региона в 2012 г, в период деконсолидации политической элиты с приходом «варяга» С. Боженова;
• органы местного самоуправления практически перестают быть акторами регионального законодательного процесса, что в связи с вышеобо-значенным тезисом о передаче рекомендаций КСП по коррекции нарушений в МСУ губернатору подтверждает выводы о доминировании региона над местной властью.
5 Согласно отчетам о работе контрольно-счетной палаты Волгоградской области (20042010). иЯ1_: http://www.ksp34.ru/activity/reports/ (Проверено 18.04.2014)
Рис. 1. Распределение принятых Волгоградской областной Думой законов между субъектами права законодательной инициативы6
4. Отношения региональной и местной власти. Режим демонстрирует устойчивость расколов «центр — периферия» и «губернатор — волгоградская городская власть». Отражением этих расколов на политическом уровне «стало устойчивое противостояние региональной и городской элит, опиравшихся на разветвленные сети патронажно-клиентельных связей: региональные власти выстраивали их в областных районах, городские — в Волгограде» (Калинин, 2006, с. 79). Второй раскол достиг своего пика при А. Бровко в связи со смещением в должности волгоградского мэра Р. Гребенникова, однако уже к 2013 г. конфликт удалось частично разрешить с избранием лояльной С. Боженову Волгоградской городской Думы и последующим назначением сити-менеджера.
Периферийную муниципальную власть в регионе следует охарактеризовать как аффилированую губернатору. Кульминацией публичного проявления такой характеристики стала поддержка подавляющим большинством глав районов кандидатуры Н. Максюты на губернаторских выборах 2004 г. Затем наблюдается некоторый спад зависимости, связанный с итогами муниципальных выборов, изменивших акторную структуру муниципального уровня на 2/3. Однако в дальнейшем ситуация вновь вернулась в первоначальное состояние уже при А. Бровко, здесь, конечно, сыграл партийный фактор (губернатор и главы районов — «единороссы»). При С. Боженове лидер муниципалов и аграриев О. Керсанов стал вице-губернатором, а сити-менеджером — мэр третьего по величине города региона — Камышина. Муниципалитеты абсолютно зависимы финансово от области (что является общероссийской закономерностью), и согласно мнению экспертов, для многих районов это является стратегией выживания.
6 Согласно итогам работы Волгоградской областной Думы. URL: http://volgoduma.ru/index. php?option=com_content&view=category&id=78&Itemid=87 (Проверено 18.04.2014)
II. Ось «Автономия — зависимость»
В данной плоскости режим прошел эволюционный путь от автономного состояния до полностью зависимого к 2014 г Результаты экспертного опроса показывают, что федеральный центр был действительно заинтересован и предпринимал попытки по усилению контроля в регионе, однако даже частая ротация в федеральных структурах (табл. 2) оказалась малоэффективной, причиной чему на удивление оказались эффекты политики самого Центра — разрушение различных, в данном случае межведомственных горизонталей привело к их взаимной автономности, конкуренции за сферы влияния.
Данные аргументы действительно находят свое отражение в политической жизни региона, подтверждением чему стало уголовное дело против главы ГУ МВД по Волгоградской области А. Цукрука, инициированное региональной прокуратурой. Сама же прокуратура (точнее, ее Следственный комитет во главе с М. Музраевым) имела тенденцию к повышению активности в отношении политических деятелей региона (в основном из горадминистрации) в период наибольшей конфликтности политических сил при Н. Максюте, что дает основания рассматривать данную силовую структуру региона как аффилированную с областной администрацией. Исследователи отмечают, что Н. Максюта в изучаемый период «постепенно отмежевался от бывших партийных союзников и позиционировал себя в качестве "крепкого хозяйственника", что позволило ему успешно сотрудничать с федеральными органами власти» (Калинин, 2006, 80). Ситуация кардинально изменилась с приходом С. Боженова, который не нашел способов кооперации именно с силовиками. Федеральные структуры в регионе играют также важную функцию арбитража, что подтверждают иски в отношении горадминистрации Волгограда об обоснованности коммунальных тарифов, предписания по выплатам зарплат учителям и прочие регулярные «неполитические» проверки.
Таблица 2. Практики назначения глав федеральных структур в Волгоградской области (2000-2014 гг.)
Должность «Варяг» Местный Всего
Главный федеральный инспектор 6 2 8
Прокурор области 3 0 3
Председатель областного суда 3 1 4
Глава УФСБ области 4 0 4
Всего 16 3 19
Источник: расчеты автора.
Из таблицы видно, что абсолютно доминируют внешние по отношению к региону акторы политического процесса, усиливая контроль регионального режима федеральной властью. Это является общефедеральной спецификой. С другой стороны, частота ротаций судей, прокуроров, глав силовых ведомств невысокая. Так, действующий глава УФСБ по Волгоградской области С. Кокорин занимал данную должность с 2004 по 2012 г. Это может указывать на частичную аффилированность.
Влияние реформ централизации на зависимость регионального политического режима оценивается экспертами достаточно однородно — наибольшее влияние оказали бюджетная реформа, усиление федеральных ведомств и реформа «назначаемого» губернатора. В этом контексте сомнения по поводу отнесения данных преобразований к группе централизованного контроля и вмешательства полностью отпадают — именно губернатор и финансовые ресурсы становятся основными рычагами контроля и управления регионом.
III. Ось «Демократия — авторитаризм»
1. Власть — бизнес. Отношения в данной сфере, в целом, проявили устойчивость, но заключались в стремлении первой стороны использовать бизнес в своих интересах, т. е. в качестве инструмента достижения политических целей, и ресурсной базы прежде всего. Нередко такое поведение провоцировало конфликты, как в случае с «внебюджетными фондами» городской администрации (при Е. Ищенко), пополняемыми предпринимателями для получения разрешения на те или иные проекты.
Конфликтность региональной власти с бизнесом находилась на низком уровне при Н. Максюте, заручившемся поддержкой руководства «ЛУКОЙЛа», тем самым необходимость в поиске ресурсов отпадала, что давало ему преимущество в борьбе с городской мэрией. Однако в дальнейшем и для А. Бровко, и для С. Бо-женова отсутствие надежного партнера в сфере бизнеса стало одной из центральных политико-экономических проблем.
2. Власть — общество. По оценкам экспертов, демократичность региона в 2000-е гг. снизилась, и в первую очередь за счет ослабления обратных связей власти и общества. Однако такая тенденция прослеживается лишь к концу рассматриваемого периода, особенно при губернаторе А. Бровко. Исследование региональной ситуации позволяет выяснить причины такой тенденции. Период доминирования коммунистов в региональной политике органично сочетался с их же возможностью организации и взаимодействия с гражданами. Волгоградские «единороссы» явно уступают сегодня в этом отношении как коммунистам, так и другим общественным организациям.
Вторая причина нисходящего тренда демократичности помимо организационного фактора, по мнению экспертов, состоит в низком уровне публичной ответственности: у назначаемых губернаторов (как у А. Бровко, так и у С. Боже-нова) отсутствует представление о подлинном носителе суверенитета и легитимности — обществе.
* * *
Итак, изучение политики централизации позволяет выявить основные тренды трансформаций региональных политических режимов. С одной стороны, очевидны тенденции к построению моноцентрической системы власти в плане перераспределения формальных полномочий в пользу губернатора, что, в первую очередь, относится к сокращению полномочий региональной легислатуры. Органы МСУ теряют свое автономное политическое значение посредством кооптации группой губернатора и формирования контрактов несимметричного
обмена ресурсами, что определяет их зависимое положение. Тем самым, внутрирегиональные отношения с периферией соответствуют модели интеракций федерального центра и регионов. Происходит усиление апелляции основных политических групп к федеральному центру, связь с которым усилилась не только для власти, но и для других значимых региональных политических сил.
С другой стороны, возможно выявить и ряд эндогенных условий резистентности. Первым «форпостом» на пути централизации в Волгоградской области стала развитая партийная система, возглавляемая коммунистами, доминирование которых в региональных структурах власти стало серьезной проблемой для федерального центра на этапе упорядочения отношений Москвы и регионов в начале первой декады 2000-х гг. С данной точки зрения подтверждается гипотеза Левицки-Вэя о принципиальной важности партийной организации правящего режима в становлении соревновательного авторитаризма (Levitsky, Way, 2002). Отсутствие сплоченной ячейки Единой России является значимым препятствием на пути реорганизации региональной власти по заданному Центром образцу.
Данная характеристика ярко высвечивает «нетипичность» Волгоградской области и невозможность со стороны федерального правительства изменить ситуацию стандартными для него методами ужесточения контроля и увеличения барьеров для входа на политический рынок новым акторам. Да, партийное доминирование (на базе Единой России) оказалось результативной стратегией в подавляющем числе регионов с персоналистскими режимами, но для ослабления уже выстроенных электоральных машин понадобились дополнительные непубличные меры, как, например, «переманивание» беспартийных, т. е. заключение партикулярных неформальных контрактов, что с точки зрения экономического подхода является стратегией с повышенными издержками.
Дальнейший характер эволюции политического режима Волгоградской области (с 2005 г) напрямую связан с переформатированием региональной элиты: помимо губернаторов и их команд, меняется и конфигурация сил в региональной легислатуре. Такие процессы, несомненно, породили острые конфликты по поводу контроля над ресурсами как между «городскими» и «областными» властями, «московскими» и «местными», так и внутри слабо централизованной ячейки Единой России. Это отчетливо фиксируется рядом политических решений, приводящих к усилению конфликтов и деконсолидации региональной элиты (как, например, смещение с должности мэра Волгограда в 2010 г.). Предполагается, что именно эта характеристика наиболее типична для других субъектов РФ. В случае избранного губернатора, борьба разворачивается за экономические ресурсы, а для губернатора-варяга, наоборот, более характерен дефицит политических (легитимность, коммуникация и т. д.) и кадровых. Деконсолидация режима приводит к кризису системы государственного управления, в силу чего федерально заданные паттерны (экономический рост и отсутствие конфликтов) не могут быть воспроизведены.
Безусловно, кейс-анализ не дает репрезентативных выводов, тем не менее, уже на данной стадии подтверждается ряд гипотез исследователей о закономерностях эволюции региональных институциональных систем, отмеченных
в первых двух разделах данной статьи. Соответственно, необходима дальнейшая длительная и тщательная работа с целью сравнительного анализа.
В ходе исследования была проведена серия фокусированных интервью со следующими экспертами (март-апрель 2014 г.):
Калашников Д. В. — канд. социол. наук, депутат Волгоградской Городской думы (2008 — наст. время)
Курилла И. И. — д-р ист. наук (ВолГУ)
Морозов С. И. — канд. полит. наук (ВолГУ)
Панкратов С. А. — д-р полит. наук (ВолГУ)
Сайгин А. Ф. — политолог, депутат Общественной думы Центрального района г Волгограда (2014 — наст. время)
Серенко А. Н. — политолог, собственный корреспондент «Новой газеты» в Волгоградской области
Туровский Р. Ф. — д-р полит. наук (НИУ ВШЭ)
Шарифов Р. В. — канд. экон. наук, депутат Волгоградской областной думы (2003-2009).
Литература
Атаманчук Г. В. Управление и персонал государственного аппарата // Государственная служба. 2008. № 2. С. 66-77 (AtamanchukG. V. Management and State Staff // Civil Service. 2008. N 2. P. 66-77).
Гельман В. Я. Демократизация, структурный плюрализм и неустойчивый бицентризм: Волгоградская область // Полис. 2000. № 2. С. 111-131 (Gelman V. Ya. Democracy, Structural Pluralism and Unstable Double Centrism // POLIS. 2000. N 2. P. 111-131).
Гельман В. Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации современной России // Полис. 2006. № 2. С. 90-109 (Gelman V. Y. Leviathan Returns? The recentralization policy in contemporary Russia // POLIS. 2006. N 2. P. 90-109).
Гельман В. Я., Рыженков С. И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2010. Т. 6, № 4. С. 130-151 (Gelman V. Ya., RyzhenkovS. I. Local Regimes, City Governance and «Power Vertical» // Political expertise: POLITEX. 2010. Vol. 6, N 4. P. 130-151).
Даль Р. Полиархия. Участие и оппозиция. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2010. 288 с. (DahlR. Polyarcy. Participation and Opposition. M.: HSE University Press, 2010. 288 p.).
Закария Ф. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за их пределами М.: Ладомир, 2004. 384 с. (Zakaria F. The Future Of Freedom: Illiberal Democracy in Home and Abroad. M.: Ladomir, 2004. 384 p.).
Калинин К. О. Факторы электорального спроса на российском политическом рынке. На примере выборов губернатора Волгоградской области // Полис. 2006. № 3. С. 75-90 (Kalinin K. O. Electoral Demand Factors at Russian Political Market // POLIS. 2006. N 3. P. 75-90).
Ковалев В. А. Политическая трансформация в регионе: Республика Коми в контексте российских преобразований. Сыктывкар: Издательство СыктГУ, 2001. 283 c. (Kovalev V. A. Political Transformation in a Region: The Komi Republic in Russian Transformation Context. Syktivkar: Syk-tivkar University Press, 2001. 283 p.).
Лапина Н. Ю. «Центр — регионы» в постсоветской России: история, механизмы взаимодействия, сценарии будущего // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2006. № 2. C. 32-44 (Lapina N. Y. Center — Regions Relations in Postsoviet Russia: The History, Mechanisms and Predictions // Political expertise: POLITEX. 2006. N 2. P. 32-44).
Мельвиль А. Ю. Опыт теоретико-методологического синтеза структурного и процедурного подходов к демократическим транзитам // Полис. 1998. № 2. С. 6-38 (Mel'vile A. Yu. Theoretical and Methodological Synthesis of Structural and Procedural Approaches to Democratic Transitions // POLIS. 1998. N 2. P. 6-38).
Нечаев В. Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2008. 498 с. (Nechaev V. D. Local Governance Institutional Organization in Postsoviet Russia: Ph.D. Paper. M., 2008. 498 p.).
НортД. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997. 187 с. (North D. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. M.: Origins, 1997. 187 p.).
ОртунгР. Отношения между Центром и периферией // Pro et Contra. 2010. № 4-5. С. 80-95 (Orttung R. Center — Periphery Relations // Pro et Contra. 2010. N 4-5. P. 80-95).
Панов П. В., Подвинцев О. Б. Централизация и политические процессы в российских регионах в эпоху В. В. Путина: унификация или диверсификация? // Политический процесс в российских регионах накануне электорального цикла 2007-2008 гг. / под ред. Я. Ю. Шашковой, Е. В. Притчиной. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2008. С. 23-29 (Panov P. V., Podvincev O. B. The Centralization and Political Processes in Russian Regions in the Putin Era: Unification or Diversification? // Political Process in the Russian Regions just before 2007-2008 Electoral Cycle. Barnaul: Altai University Press, 2008. P. 23-29).
РастоуД. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. № 5. C. 5-15 (RustowD. Transitions to Democracy: Dynamic Model Effort // POLIS. 1996. N 5. P. 5-15).
Рогожин А. Местное самоуправление в Волгограде: год после выборов // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М.: МОНФ, 1998. С. 62-76 (Rogozhin A. Local Governance in Volgograd: Year after Elections // Local Governance in Contemporary Russia: Politics, Practice, Law. M.: MPSF, 1998. P. 62-76).
Россия регионов: трансформация политических режимов. 2000 / общ. ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М.: Весь мир, 2000. 375 с. (Russia of Regions: Political Regimes Transformation. M.: The Whole World, 2000. 375 p.).
Рыбиков Р. А. Централизация и децентрализация государственного управления в постсоветской России: институционально-политическое измерение: автореферат дис. ... канд. полит. наук. Ростов-на-Дону, 2010. 159 с. (Rybikov R. A. Centralization and decentralization of Governance in Postsoviet Russia: Institutional and Political Dimensions. Ph. D Paper. Rostov-on-Don,
2010. 159 p.).
СарториДж. Искажение концептов в сравнительной политологии (II) // Полис. 2003. № 4. С. 152-160 (Sartori G. Conceptual Stretchings in Comparative Politics (II) // POLIS. 2003. N 4. P. 152-160).
Соловьев А. И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России // Полис. 2004. № 6. С. 105-119 (SolovievA. I. Administration Technologies: Political Resonances in Contemporary Russia's Power System // POLIS. 2004. N 6. P. 105-119).
Тихомиров Ю. А. Государственно-правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2. С. 24-29 (Tikhomirov Yu. A. State and Law Aspects of Federalism // Federalism. 1999. N 2. P. 24-29).
Туровский Р. Ф. Региональные политические режимы в России: к методологии анализа // Полис. 2009. № 2. С. 83-95 (Turovsky R. F. Regional Political Regimes in Russia: To the Methodology of Analysis // POLIS. 2009. N 2. P. 83-95).
Хайдеггер М. Бытие и время. М.: Ad Marginem, 1997. 452 с. (Heidegger M. Being and Time. M.: Ad Marginem, 1997. 452 p.).
Хантингтон C. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. М.: РОССПЭН, 2003. 368 с. (Huntington S. The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century. M.: ROSSPEN, 2003. 368 p.).
Golosov G. The Regional Roots of Electoral Authoritarianism in Russia // Europe-Asia Studies.
2011. Vol. 63, N 4, June 2011. P. 623-639.
Levin J. Relational Incentive Contracts // American Economic Review. 2003. Vol. 93, Issue 3. P. 835-857.
Levitsky S, Way L. The Rise of Competitive Authoritarianism // Journal of Democracy. 2002. Vol. 13, Issue 2. P. 51-65.
Macleod B., Malcomson J. Implicit Contracts, Incentive Compatibility, and Involuntary Unemployment // Econometrica. 1989. Vol. 57. P. 447-480.
Ross C. Regional Elections and Electoral Authoritarianism in Russia // Europe-Asia Studies. June 2011. Vol. 63, Issue 4. P. 641-661.
S^edler A. Electoral Authoritarianism: The Dynamics of Unfree Competition. Boulder, 2006. 267 p.
