CC BY
95
С.М. Гороховатский*
Конституционно-правовое
регулирование процесса формирования и развития
федеративных отношений в России после 2000 г.
Аннотация. В статье исследованы тенденции развития федеративных отношений с точки зрения направлений централизации и децентрализации федерации. На примере отдельных институтов конституционного права (выборы высших должностных лиц субъектов РФ, реализация федерацией и ее субъектами своих полномочий в рамках совместного ведения, изменение субъектного состава РФ путем объединения ее субъектов и принятия в ее состав новых субъектов) установлена зависимость изменения степени централизации в федеративных отношениях от политических приоритетов. Определены два этапа развития федеративных отношений, характеризующихся противоположной направленностью основных тенденций развития: централизация, в соответствии с доктриной построения вертикали власти в период с 2000 по 2012 г., и децентрализация власти в период с 2012 г. как реакция на излишнюю жесткость структуры управления на предыдущем этапе.
Ключевые слова: централизация, высшее должностное лицо субъекта РФ, изменение субъектного состава федерации, предметы совместного ведения.
Современная федеративная система отношений в России сложилась преимущественно в 90-е гг. XX в. В момент распада СССР Россия представляла собой несимметричную федерацию. Значительная часть территории страны, на которой проживало большинство населения, не обладала правами субъекта федерации, а находилась в непосредственном административном подчинении федерального центра. Субъектами федерации могли считаться только национально-территориальные образования. Причем эти образования делились на 3 категории, каждая из которых обладала разным статусом и разным объемом полномочий: автономная советская социалистическая республика, автономная область и автономный округ. Система управления строилась по административно-командной модели.
В 90-е гг. XX в., в период перехода от социалистического к демократическому государству с рыночной экономикой федерация трансформировалась по следующим основным направлениям:
♦ Во-первых, она была приведена к максимально возможной симметрии. Автономии всех 3 видов получили статус равноправных субъектов федерации.
♦ Во-вторых, всем административно-территориальным единицам уровня «область, край, город федерального значения», ранее не обладавшим автономией, также был придан статус субъекта федерации, в целом равный статусу республик.
♦ В-третьих, были выработаны основные принципы распределения полномочий между центром и регионами. Федеральные и региональные органы власти были признаны государственными органами, их формирование осуществлялось самостоятельно. Субъекты федерации получили значительные финансовые полномочия.
Новая федеративная система отношений была зафиксирована в Конституции РФ 1993 г., однако в начале XXI в. продолжила свое развитие.
Процесс развития федеративных отношений после 2000 г. можно условно разделить на 2 этапа. На первом этапе (2000—2012 гг.) происходила централизация федерации в рамках концепции укрепления вертикали власти. Были отменены прямые выборы глав субъектов федерации, они стали наделяться полномочиями законодательными органами субъектов РФ из кандидатур, предложенных Президентом РФ. Была введена в качестве обязательной пропорциональная система выборов — не менее 50 % депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, что обеспечило доминирование в них крупных партий федерального уровня. Избираемые депутаты оказались ограничены партийной дисциплиной. Произошла централизация бюджетных доходов, что сильно ограничило возможности субъектов федерации в проведении самостоятельной политики. Введение системы федеральных округов
*
© Гороховатский С.М., 2015
Гороховатский Станислав Максимович — аспирант кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [Stanislav0208@gmail.com]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9. DOI: 10.17803/1994-1471.2015.58.9.039-043
и полномочных представителей Президента РФ повысило степень контроля центра над регионами. Одновременно шел процесс уменьшения числа субъектов федерации путем их объединения. Федерация освобождалась от «маленьких и слабых» субъектов.
Второй этап (с 2012 г.) характеризуется обратным процессом — децентрализацией власти. Возвращается система выборов губернаторов. В регионах минимальное количество депутатов законодательных органов, избираемых по пропорциональной системе, сокращается до 25 %. Имеет место увеличение полномочий регионов. На этом этапе вновь увеличивается количество субъектов федерации за счет принятия в состав России Республики Крым и города федерального значения Севастополя.
Рассмотрим изменение вектора федеративного развития России более подробно.
Свидетельством централизации власти может служить институт предметов совместного ведения федерации и субъектов в ее составе. Статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению отнесен широкий перечень вопросов. При этом В.И. Лек-син справедливо отмечает: «Ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Однако Конституция РФ не содержит оговорок ни о пределах федеральных законодательных полномочий по предметам совместного ведения, ни о наличии у субъектов РФ прав именно законодательно регулировать определенные отношения в рамках совместного ведения»1.
В 90-е гг. XX в. в соответствии с политической обстановкой было принято считать, что в пределах совместного ведения федерация и ее субъекты действуют на паритетных началах. В начале 2000-х гг. произошло существенное изменение баланса прав и возможностей сторон. Большинство категорий общественных отношений в рамках предметов совместного ведения оказались урегулированными федеральным законодательством2. Фактически у региональных законодателей не осталось никакого поля для законодательной деятельности по предметам совместной компетенции. Деятельность законодательных органов субъектов федерации в данной сфере ограничивается приведением законов субъектов РФ в соответствие с федеральными законами. Роль субъектов федерации ограничивается только правоприменительными функциями.
Показательны изменения процедуры выборов высших должностных лиц субъектов РФ. Этот институт выборов вообще подвержен постоянным изменениям и очень чутко реагирует
1 Лексин И.В. Территориальное устройство России. Конституционно-правовые проблемы. М.: Ленанд, 2014. С. 25.
2 См.: Там же. С. 36.
на изменение политической ситуации в стране. Механизм назначения на должности глав исполнительной власти субъектов федерации (далее условно именуемых самым распространенным термином — губернаторы) играет ключевую роль в отношениях федерации и ее субъектов. Губернатор — лицо, наделенное многочисленными явными и скрытыми полномочиями, делающими его наиболее влиятельным должностным лицом региона, способным существенно влиять на политику субъекта федерации.
Как показала практика, процедура избрания губернатора всенародным голосованием субъекта РФ, как правило, обеспечивала приход к власти представителя региональной элиты, отстаивающего интересы местных элит, часто в ущерб федеральным интересам. В результате процедура выборов вела федерацию к децентрализации и нарастанию центробежных тенденций. Усиление роли Президента РФ в процедуре назначения губернатора приводило к власти в регионах лидеров, прежде всего ориентирующихся на мнение федерального центра, то есть вела к централизации.
На протяжении недолгой постсоветской истории порядок назначения губернаторов менялся неоднократно. Был принят Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», ст. 18 которого устанавливала, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Полностью доминировала концепция народного выбора и ее следствие — регионализация и сепаратизм, вызывавшие серьезные опасения центральной власти.
В рамки основной политической тенденции начала 2000-х гг. — построения вертикали власти — выборность губернаторов укладывалась плохо. Центру были необходимы подконтрольные губернаторы. И вот 13.09.2004 Президент России В.В. Путин выступил на заседании Правительства РФ с предложением отменить общенародное голосование на выборах глав российских регионов: «В целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти на территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов РФ должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства»3.
Результатом реализации этого предложения стал Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законода-
Российская газета. 2004. 14 сент.
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ"»4.
Суть внесенных поправок заключался в замене всенародных выборов губернаторов на их избрание региональными парламентами по представлению кандидатуры Президентом РФ.
Однако реформирование законодательства о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ на этом не завершилось. Принимается Федеральный закон от 05.04.2009 № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О политических партиях"»5. Теперь Президент РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) из числа кандидатур, предложенных политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложений результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и был допущен к распределению депутатских мандатов. Поскольку в большинстве регионов победившей партией являлась одна из крупных политических партий федерального значения, право выбора главы региона было поделено между двумя федеральными силами: Президентом РФ и федеральными политическими партиями. Роль законодательного органа субъекта сводилась к минимуму.
Достигнув максимума централизации, институт выборов губернаторов вошел в этап децентрализации. В мае 2012 г. был принят Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ"»6. На этот раз было принято решение о возврате к наделению полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако такой полный возврат к модели 1999 г.
4 Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
5 Там же. 2009. № 14. Ст. 1576.
6 Там же. 2012. № 19. Ст. 2274.
вызвал протесты части регионов. В результате впервые было принято компромиссное решение. Федеральным законом от 02.04.2013 № 30-Ф37 в Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» был внесен п. 3.2, предоставивший субъектам РФ право избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта.
Таким образом, в настоящее время параллельно существуют и используются субъектами федерации две системы выборов губернаторов: основная и более демократичная — всеобщим тайным голосованием, и менее демократичная — органом представительной власти субъекта. Последняя используется в 10 регионах:
- 5 северокавказских республиках: Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Северной Осетии;
- 3 автономных округах: Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком, Ненецком;
- в 2 новых субъектах РФ: Республике Крым и городе федерального значения Севастополе. Тенденции централизации и децентрализации также повлияли на количественный состав федерации.
Одним из первых действий нового Президента России В.В. Путина, направленных на формирование вертикали власти, стало создание федеральных округов8, в которые были назначены уполномоченные представители Президента. Первоначально было создано 7 округов, в настоящее время их 9. Непосредственно деление России на федеральные округа не являлось изменением ее федерального устройства, хотя их создание первоначально было воспринято многими как начало процесса укрупнения регионов.
Федеральные округа являются территориальными образованиями, в совокупности составляющими специфический уровень территориального устройства, считать их новым уровнем политико-территориального устройства некорректно. Их появление не внесло изменений в разграничение предметов ведения между уровнями государственной власти, не изменило ни правовой статус федерации, ни правовой статус субъектов РФ. Однако в отношении субъектов РФ возник новый правовой режим, заключающийся во включении регионального законодательства, правоприменительной и иной деятельности в сферу надзора со стороны полномочных представителей Президента РФ.
7 Там же. 2013. № 14. Ст. 1638.
8 Указ Президента России от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.
Следующим шагом центральной власти стало сокращение числа субъектов федерации. К началу 2000-х гг. количество субъектов федерации достигло максимального количества — 89. При этом «равными» членами федерации признавались и многомиллионные субъекты РФ, по экономическим возможностям превосходящие большую часть независимых государств мира, и территориальные образования с населением несколько 10 тыс. чел., фактически лишенные собственной экономической базы. Кроме того, в результате выравнивания статуса субъектов федерации в 90-е гг. возникли сложносоставные образования «матрешечного» типа, когда один субъект федерации входит в состав другого, формально равного ему по статусу субъекта РФ9.
С целью выравнивания экономических возможностей субъектов РФ федеральными властями был инициирован процесс уменьшения их числа путем слияния, с созданием на их основе новых субъектов РФ. Он натолкнулся на сопротивление местных элит, отстаивающих свой статус и свою независимость. В результате укрупнение субъектов РФ все-таки произошло, но носило незавершенный характер.
Процедура объединения субъектов РФ регулируется следующими нормами конституционного права. Согласно ст. 65 ч. 2 Конституции РФ, «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» в гл. 3 установил следующий порядок образования новых субъектов РФ путем объединения ранее существовавших субъектов. Он состоит из следующих 3 этапов. Первоначально законодательные органы и высшие должностные лица каждого объединяющегося субъекта РФ направляют совместное предложение об объединении Президенту РФ. Далее в каждом из объединяющихся субъектов проводятся референдумы по вопросу объединения. После этого принимается Федеральный конституционный закон о создании нового субъекта федерации и внесении соответствующих изменений в ст. 65 Конституции РФ.
Первым по времени был создан новый субъект — Пермский край. В 2003 г. главы и законодательные органы Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа обратились с предложением об объединении к Президенту РФ. 07.12.2003 референдумы об объединении состоялись одновременно в Пермской области (за
объединение проголосовали 83,91 % избирателей региона) и Коми-Пермяцком автономном округе (89,77 %). 25.03.2004 был принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ, в соответствии с которым объединение двух субъектов состоялось, и новый субъект РФ — Пермский край вошел в состав федерации с 01.12.2005.
01.01.2007 Эвенкийский автономный округ и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ вошли в состав Красноярского края.
01.07.2007 Корякский автономный округ объединился с Камчатской областью. Возник Камчатский край.
01.01.2008 Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вошел в состав Иркутской области.
01.03.2008 Агинский Бурятский автономный округ объединился с Читинской областью. Образовался Забайкальский край.
Общее количество субъектов сократилось до 83. Однако в 2014 г. оно вновь увеличилось до 85 в результате принятия в состав федерации
2 новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополь.
Подводя итог, можно сказать, что развитие федеративных отношений в России происходит в соответствии с принципом «маятника». В 90-е гг. страна пережила сложный период сепаратизма и неподконтрольности регионов. В начале 2000-х гг. риски дальнейшего распада России еще представлялись достаточно серьезными. Основным трендом этого периода была централизация власти федерации. К 2012 г. центральная власть достигла в этом направлении серьезных успехов, государство окрепло, экономическое положение России стабилизировалось, сепаратизм был сведен к минимуму, угроза распада страны уже не воспринималась серьезно.
Однако стали ощущаться последствия излишней централизации: ограниченность прав субъектов РФ, отрыв губернаторов от своих избирателей и превращение их в «федеральных чиновников», игнорирование местных потребностей и особенностей, необходимость частого применения «ручного управления» со стороны главы государства, нехватка или неработоспособность демократических институтов. Предупреждением о концентрации негативных факторов послужили стихийные выражения недовольства населения в конце 2011 — начале 2012 гг.
В результате общий вектор развития федерации поменялся на противоположный. Последние
3 года медленно, но симптоматично проявляются тенденции к децентрализации федерации. Таким образом, можно сказать, что поиск наиболее эффективной формы федеративных отношений продолжается.
9 См.: Дмитриев Ю.А. «Матрешечная» федерация Великой России // Право и жизнь. 2011. № 155 (5). С. 107
Библиография:
1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 2—7.
2. Бабурин С.Н. Мир империй: Территория государства и мировой порядок. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2005. 769 с.
3. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: Изд-во РГАС, 2001. 258 с.
4. Дзидзоев Р.М. К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 42-44.
5. Дмитриев Ю.А. «Матрешечная» федерация Великой России // Право и жизнь. 2011. № 155 (5). С. 107-113.
6. Добрынин Н.М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. 468 с.
7. Златопольский Д.Л. СССР — федеративное устройство. М.: Изд-во МГУ,1967. 336 с.
8. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004. 587 с.
9. Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М.: Юристъ, 2004. 407 с.
10. Лексин И.В. Территориальное устройство России. Конституционно-правовые проблемы. М.: Ленанд, 2014. 428 с.
11. Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации: правовые основы. М.: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 2009. 343 с.
References (transliteration):
1. Avak'jan S.A. Konstitucionno-pravovye problemy centralizma, demokratii i decentralizacii v sovremennom gosu-darstve // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2005. № 8. S. 2-7.
2. Baburin S.N. Mir imperii: Territorija gosudarstva i mirovoj porjadok. SPb.: Jurid. centr Press,2 005. 769 s.
3. Barcic I.N. Konstitucionno-pravovoe prostranstvo Rossii: formirovanie i dinamika. M. : Izd-vo RGAS, 2001. 258 s.
4. Dzidzoev R.M. K voprosu o vyborah glav sub#ektov Rossijskoj Federacii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2012. № 10. S. 42-44.
5. Dmitriev Ju.A. «Matreshechnaja» federacija Velikoj Rossii // Pravo i zhizn'. 2011. № 155 (5). S.107-113.
6. Dobrynin N.M. Novyj federalizm. Model' budushhego gosudarstvennogo ustrojstva Rossijskoj Federacii. Novosibirsk: Nauka, 2003. 468 s.
7. Zlatopol'skij D.L. SSSR — federativnoe ustrojstvo. M.: Izd-vo MGU,1967. 336 s.
8. Konjuhova I.A. Sovremennyj rossijskij federalizm i mirovoj opyt: Itogi stanovlenija i perspektivy razvitija. M.: Gorodec, 2004. 587 s.
9. Kutafin O.E. Neprikosnovennost' v konstitucionnom prave Rossijskoj Federacii. M.: Jurist', 2004. 407 s.
10. Leksin I.V. Territorial'noe ustrojstvo Rossii. Konstitucionno-pravovye problemy. M.: Lenand, 2014. 428 s.
11. Chertkov A.N. Territorial'noe ustrojstvo Rossijskoj Federacii: pravovye osnovy. M.: In-t zakonodatel'stva i sravnit. pra-vovedenija pri Pravitel'stve RF, 2009. 343 s.
Материал поступил в редакцию 29 марта 2015 г.
Constitutional legal regulation of the process of formation and development of federal relations
in Russia after the year 2000
GOROHOVATSKIY, Stanislav Maksimovich — postgraduate student of the Department of Constitutional and
Municipal Law of the Kutafin Moscow State University.
[Stanislav0208@gmail.com]
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article contains the study of the development tendencies of various federal relations from the standpoint of centralization and decentralization within the Russian Federation. Using examples of specific institutions of the constitutional law (elections of the officials of the highest rank in the constituent subjects of the Russian Federation, implementation of the joint competence of the Federation and its constituent subjects by merging constituent subjects and inclusion of the new constituent subjects into the federation) the author establishes the dependency between the degree of centralization in the federal relations and the political priorities. The author defines two stages of development of federal relations, which are characterized with the opposite development tendencies. They are centralization in accordance with the doctrine of power vertical in the period since 2000 till 2012 and decentralization of government in the period since 2012, which may be regarded as a type of reaction to an overly rigid structure of administration system at the previous stage.
Keywords: centralization, supreme official of the constituent subject of the Russian Federation, changes in the list of constituent subjects of the Russian Federation, sphere of joint competence.
